[토론회] 건설하도급 불공정 실태 진단 및 제도개선 토론회

건설하도급 불공정행위, 이대로는 안 돼 

실태 진단 및 제도 개선 방안 논의 토론회 개최

건설 하도급 불공정행위를 근절과 제도개선안을 마련하기 위한 토론회가 11월 4일(화) 오후 2시 국회 의원회관 2층 제3 세미나실에서 열렸다. 

‘하도급 불공정 거래의 구조적 원인과 정책 대안’을 주제로 첫 발제를 맡은 위평량 경제개혁연구소 연구위원은 불공정 하도급거래 행태의 근절을 위해서는 무엇보다 하도급거래에 대한 사회일반의 인식이 변화해야 하고, 이와 관련한 법과 제도가 재정비되어야 함을 강조했다. 

그는 먼저 하도급거래를 비용최소화의 관점에서만 바라보는 사회의 인식에 문제를 제기했다. 비용최소화의 관점은 주로 대기업의 입장을 반영하는 것인데, 이는 대기업을 독립적 주체로 인식하게 되어 대기업에 대한 국민경제적 통제가 점차 철회되는 결과를 낳게 되었다고 설명했다. 그 결과 하도급거래를 규율하는 관련 법령은 미비하게 되었고 국내 하도급거래의 구조는 지속적으로 왜곡되어 왔다는 것이다. 그는 1997년 경제위기 이후 우리나라의 하도급 거래구조가 다단계 하도급 구조로 일반화되어 분업의 효율성과 생산성 향상보다는 인건비 수탈적 구조로 나아가고 있다고 진단했다. 또 하도급거래의 상부구조인 원사업자 간의 경쟁은 낮은 반면, 하부구조에 속한 중소기업의 경쟁이 심화되고 있어 하수급업체의 채산성이 지속적으로 악화되고 있다고 판단했다. 이외에도 ▲원사업자의 하도급기업에 대한 지위남용행위가 일반화되고 있는 점 ▲이러한 관행을 통제할 수 있는 관련 법제도가 미비한 점 ▲하도급구조가 원사업자(대기업)와 하도급기업(중소기업) 사이의 성과 격차를 초래하여 사회 양극화의 원인을 제공하고 있는 점 등을 우리나라 하도급거래의 문제점으로 보았다.

위 연구위원은 건설하도급 분야에서도 단순히 하도급법의 개정만으로는 불공정 구조를 해결하기 어렵다고 말했다. 경제민주화 관련 법안이 제·개정되고, 개별 산업을 관장하고 있는 법률도 손질하는 등 종합적인 접근이 필요하다고 말했다. 제도 개선의 핵심으로는 공정위 전속고발권 폐지, 3배 손해배상제도 전면 도입, 소규모사업자의 조합 결성 활성화, 공정거래법상의 중소기업 공동행위에 대한 예외 규정 활성화, 어음만기일의 대폭 축소, 담합적발시 의무적인 손해배상청구제도의 도입, 직접시공의무제의 확대, 건설담합에 대한 징벌적 과징금 부과 등을 제도개선 방안으로 제시했다.

두 번째 발제를 맡은 강신하 변호사(민변 민생경제위원장)는 건설하도급에서의 대표적인 불공정행위의 유형을 저가 하도급 계약 체결, 불법 다단계 하도급, 추가공사비용 및 위험부담의 전가, 현금지급의무 위반, 부당한 위탁취소, 하자담보책임 악용 등 크게 6가지 항목으로 나누어 설명하고, 각 항목과 관련된 사례들을 소개했다. 

강 변호사는 먼저 저가하도급 계약 체결이 주로 대기업의 의도적인 유찰 및 재입찰에 의해 발생하므로, 입찰결과를 공개하고 고의적인 유찰 및 재입찰을 부당하도급 대금결정으로 처벌할 수 있도록 하도급법을 개정할 필요가 있다고 설명했다. 이어 하도급거래의 아래 단계로 내려갈수록 공사비가 누수되어 저가 품질의 자재가 사용되고 임금이 체불되는 등의 불법다단계하도급 문제를 지적했다. 이를 시정하기 위해서는 건설산업기본법에 따라 하도급거래를 2단계까지만 허용하는 원칙을 엄격히 적용하고, 부득이 다단계하도급을 허용하는 경우에는 원사업자로 하여금 하도급계약서를 제출하도록 하고 관계당국은 계획의 이행여부를 철저히 점검하는 감독행정의 강화를 주문했다. 

추가공사비용과 각종 위험부담을 하수급업체에 전가하는 행위에 대해서는 추가 작업에 대한 서면작성을 의무화하고 관계당국이 적극적인 실태조사와 행정적 조치를 취해야 함을 강조했다. 반복되는 현금지급의무 위반 행위는 관련 법령에 따라 과징금 등 처벌대상임에도 주로 경징계 처분이 내려지는 점이 원인으로 지목됐다. 

강 변호사는 원사업자의 귀책사유에 따른 공기지연을 이유로 위탁계약을 취소하거나 계약이행보증금을 청구하는 관행의 문제점도 지적했다. 계약이행보증금이 청구되면 수급사업자는 이후 사실상 신규공사 수주가 불가능해져 폐업 위기에 빠지게 된다. 부당한 위탁취소의 경우에는 계약이행보증금을 청구할 수 없도록 관련법령을 개정하는 작업이 필요하다고 말했다. 마지막으로 하자담보책임이 종합건설업체의 일방적인 의사에 의해 결정되어 하자책임을 과도하게 부담하는 것에 대해서도 문제를 제기하고, 하자담보책임기간을 원사업자가 발주자와 정한 기간의 한도 내로 제한하는 규정이 필요하다고 말했다.

토론자로 나선 대한건설정책연구원 박승국 연구위원은 발주처의 원도급자 감독책임 강화 방안을 소개하였다. 박 연구위원은 원사업자와 하수급업체 사이에서 발생하는 불공정행위를 일종의 시장실패로 규정하고, 이를 교정하기 위해서는 정부의 개입이 요구된다고 설명했다.  그는 하도급 불공정행위를 입찰 및 계약 단계에서의 불공정행위, 대금지급 과정에서의 불공정행위, 하자담보책임제도 운용에서의 불공정행위로 나누고, 입찰 및 계약단계에서의 불공정행위를 근절하기 위해서는 입찰 자료를 공개하도록 하고, 부당특약의 경우 징벌적손해배상제 적용을 고려해야 한다고 말했다. 하도급대금 지급 단계에서의 불공정행위에 대해서는 하도급 대금지급 확인제도의 내실 있는 운영과 서울시에서 하는 것처럼 하도급대금 지급 실시간 확인시스템의 확대 시행이 필요하다고 말했다. 

이동우 (민변 민생경제위원회 하도급TF 팀장) 변호사는 건설하도급 불공정행위를 막기 위한 구체적인 법률 개정안을 소개했다. 이 변호사는 건설하도급 분야에서 가장 많은 분쟁이 발생하는 추가 공사 분쟁을 막기 위한 법 개정안을 강조했다.  

먼저 건설산업기본법을 개정해 추가공사에 대한 감리 등의 서면 확인과 추가 작업 내용을 기재한 서면발급 및 대금지급을 의무화, 위반시 제재 강화를 담아야 한다고 설명했다. 또한 계약 종료 단계에서는 부당한 계약해지 등의 경우 계약이행보증금을 청구할 수 없도록 규정하고, 하자담보책임기간을 법령에서 정한 바에 따르도록 하였다. 하도급법 개정안은 부당하도급대금결정 유형에 재입찰 행위를 포함시키고 하도급 입찰결과 공개제도를 도입하였다. 또한 징벌적손해배상제의 범위에 부당특약으로 인한 피해를 추가하였다. 추가공사에 따른 서면 미교부 행위에 대해서는 해당 공사의 비용을 원사업자가 부담하는 것으로 추정하는 규정을 두는 강력한 조치를 제시하였다. 국가를당사자로하는계약에관한법률, 지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률의 경우 원사업자가 하도급계획서를 충실히 작성하도록 의무화하고 이에 대한 관계 당국의 감독 및 감독조서 작성을 의무화하였다. 또한 하도급 계약 누락 또는 계약 불이행 사업자에 대해서는 2년간 정부 사업의 입찰참가 자격을 제한하도록 하였다.

이날 토론회에서는 서울시와 국토교통부, 공정거래위원회 관계자도 참석하였다. 최의수 서울시 도시안전실 하도급관리팀장은 건설하도급 불공정 시정을 위한 서울시의 노력을 소개했다. 최 팀장은 서울시가 하도급직불제, 표준하도급계약서 사용, 주계약자 공동도급제를 건설하도급 불공정문제 개선을 위한 3대 정책과제로 선정하여 이를 지속적으로 추진하고 있음을 밝혔다. 서울시는 하도급 대금지급 확인시스템을 구축하고, 하도급 계약자료를 공개하기 위해 정보공개시스템을 운영하고 있다. 하도급 이행실태 현장점검 결과와 하도급부조리신고센터 운영현황을 소개하기도 하였다. 서울시는 향후 하도급 호민관팀을 신설하여 관련 문제를 지속적으로 모니터링 할 것임을 밝혔다. 

이날 토론회는 새정치민주연합 을지로위원회 김경협·김기준·홍종학·이미경·부좌현 의원이 주최, 참여연대 경제금융센터와 민주사회를위한변호사모임 주관, 대한전문건설협회 후원으로 진행되었다. 사회는 참여연대 상임집행위원회 부위원장 김성진 변호사가 맡았다. 참여연대와 민변은 토론회 이후 건설하도급 불공정 근절을 위한 법령 개정안을 제 국회의원들과 함께 발의할 예정이다.