2017년도 보건복지 예산안 분석 : 보건의료 분야

이찬진 l 변호사

전체적인 평가

보건복지분야 총예산은 작년 대비 3.3%(본예산대비, 추경대비 2.6%) 증가하였다. 보건 분야 예산은 보건복지 총 예산의 17.1%(약 9.9조 원)이며, 2016년에 비해 약 2.4%(2,412억 원)가 감소한 것으로 나타난다. 이는 건강보험 국고지원(일반회계분)금을 전년 대비 대폭 축소 편성(△3,232 억 원, △6.2%)한 것이 가장 큰 영향을 미친 것으로 판단된다.

예산 증가율을 살펴보면 보건의료정책관 소관사업(32.4%), 공공보건정책관소관사업(12.5%), 한의약정책관소관사업(15.2%)이 매우 높다. 이는 보건산업화 지원 사업비 항목이 신설, 증액된데 주로 기인한다. 또한 2017년도 보건분야 예산은 바이오헬스 신산업 육성이라는 보건의 영리산업화 정책 편향성을 특징으로 한다.

2017년 건강보험 총 보험료 수입예상액은 44조 4436억 원 상당으로 예상되며, 보험료 수입의 14%에 해당하는 일반회계 국고지원금은 6조 2221억 원이다. 그러나 정부는 1조 3,485억 원을 감액하여 4조 8,828억 원만 편성하였는데 이는 국민건강보험법 제108조 제1항의 규정을 위반한 것이다.

또한 보험료 수입예상액의 6%는 2조 6,666억 원 상당인데 국민건강증진기금 역시 법 부칙 단서 조항에 따른 당해 연도 부담금 예상수입액의 100분의 65를 기준으로 한 1조 9,936억 원 상당을 편성함으로써 법률상 예정된 국고지원 20%를 기준으로 한 금액 대비 △6,700억 원이 부족하게 편성했다. 결과적으로 법정 국고지원율 20%를 기준으로 하면 일반회계와 국민건강증진기금 합계 2조 185억 원 상당이 부족하게 예산을 편성한 것으로 평가된다.

세부사업 평가

보건산업 및 의료기술 육성 지원 예산 확대

보건산업정책관 소관 사업은 보건연구개발 및 보건산업육성에 관한 것으로 2017년 4,845억 원의 예산이 책정되었다. 한의약정책관 소관 사업 중 6개 사업은 바이오 헬스 신산업 육성 정책 차원에서 인프라 구축, R&D 확대, 해외진출 촉진 등 한의약산업 육성 강화와 한의약 선도기술개발지원 등의 이유로 419억 원이 편성되었다. 또한 보건의료정책관 소관 사업 중 의료IT융합산업육성인프라구축사업 3,350백만 원과 원격의료제도화 2,572백만 원 등이 있는데 위 사업 예산을 합치면 약 5,323억 원 정도에 이른다.
이는 보건의료예산 22,910억 원(건강보험 7.85 조 원 제외)의 23.2% 정도를 차지하는데 이는 의료 영리산업화를 촉진하는 정책이다. 이 사업을 통해 개발된 신의료기술이나 약재, 특허(IP)와 기술적 노하우는 영리기업에 귀속되는 것일 뿐, 공공자산화 되지 않는 경향이 있다. 따라서 위와 같은 사업에 예산을 투자하기 위해서는 결과물에 대한 공공소유 및 지분 확보를 위한 법적 및 제도적 장치 마련이 필요하다.
더욱이 원격의료 제도화 사업은 현행 의료법에서 금지하고 있는 사업임에도 예산을 편성하고 있어 위법의 소지가 크다.
보건의료기술의 연구개발 및 보건산업육성은 이른바 첨단산업이 부가가치가 높은 산업이므로 육성이 굳이 나쁘다고 볼 수는 없다. 그러나 이 분야를 국민건강을 담당하는 보건복지부가 주관한다는 점에서 문제가 있다. 무엇보다 전체 5,300억 원 예산 중 43% 가량을 담배값에서 마련된 건강증진기금으로 충당하는 것은 문제의 소지가 크다. 서민증세로 인식되고 담배값 인상으로 마련된 건강증진기금이 영리산업 지원을 위한 연구개발 및 보건산업육성에 지출되는 점은 그 타당성이 매우 결여되어 있다. 게다가 문제는 참여정부에서 시작된 예산이 실효성에 대한 객관적인 평가 없이 이명박 정부의 경제활성화에 ‘묻지마식 투자’와 박근혜 정권의 ‘창조경제활성화’라는 미명하에 계속 확대되고 있다는 점에서 더 큰 문제가 있다.
비대해진 보건산업예산이 미래 국민들의 양질의 일자리 창출 등 경제발전에 기여하기 위해서는 합리적이고 엄격하고 투명한 의사결정이 매우 중요하다. 하지만 2015년 국정감사에서 지적된 사항들이 전혀 개선되지 않은 채 바이오 헬스 신산업 육성 정책이라는 명목으로 이름만 바뀌어 강행되고 있다.
국민의 건강증진 예방과 보호에 쓰이는 중앙정부지출예산은 약 17,610억 원(22,910억 원 – 5,300억 원)으로 국민 1인당 1년에 약 35,000원 만 쓰인다. 이처럼 취약한 예산으로 2015년 메르스 사태 등 공공의료의 취약성을 개선하기 어렵다.

보건의료산업정책

보건의료산업정책관 소관 사업은 보건연구개발 및 보건산업육성에 관한 것으로 2017년 4,845억 원의 예산이 편성되었다. 보건산업정책과 소관은 2016년 성과가 명확하지 않으며 몇몇의 연구개발비용의 성과지표 같은 경우 목표치가 적절한지 여부에 대해 알 수 없어 제대로 된 성과측정이 되었는지 의심이 된다.
보건산업진흥원은 연구개발 및 보건산업육성을 실질적으로 관정하는 기관임에도 지난 국정감사시 지적된 사항들을 시정하지 않았는데 원격의료사업의 경우 보건의료정책관 소관사업으로 이동하고 그대로 강행하고 있다.
민간화장품 업체들은 막대한 수익을 창출하고 있음에도 글로벌 화장품 신소재기술연구개발지원사업과 글로벌 화장품 육성 인프라 구축사업으로 13,559백만 원의 예산을 배정했다. 이는 국정감사 시 지적된바 있음에도 예산을 배정하는 정당성과 합리성에 대한 설명이 요구된다.
건강정보와 관련한 빅데이터 플랫폼 구축사업이 신규 편성되어 20억 원의 예산이 배정된다. 정부는 비식별화 조치가 안전하다고 주장하지만 비식별화는 재식별화할 위험성이 커, 민간정보에 속하는 건강정보가 유출될 가능성이 농후하다. 또한 사전적 안전장치나 사후적 징벌배상 제도 등 개인정보 보호에 관한 충분한 법적 및 제도적 장치 없이 강행되고 있는 문제가 있다.
해외환자유치지원사업은 전년도 861억 원에서 1,671억 원으로 94.0%가 증액되었다. 해외환자유치는 한국의 선진의료기술로 타국의 환자들에게 치료를 제공한다는 점에서 예산편성이 필요할 수 있으나 현재 한국의 의료관광산업은 영리중심의 피부성형 및 각종 건강검진 유치산업이 주류를 이루고 있다. 이는 대부분 대형병원과 피부성형외과의 수익창출로 이어지고 있어 건강증진과 무관하고 공공성이 없는 영리산업화 추구라고 볼 수 있다. 따라서 해외환자유지지원사업의 증액 예산편성의 정당성과 합목적성은 결여되었다고 볼 수 있다.

공공보건정책

외국인근로자 등 의료지원 사업은 의료 혜택의 사각지대에 있는 외국인근로자와 여성 결혼이민자, 난민 및 그 자녀 등을 지원하기 위함이다. 그러나 충분한 설명 없이 개소당 31.25백만 원에서 24.60백만 원으로 지원금을 축소하여 2017년도에는 1,690백만 원만이 편성되었다. 이는 전년도 대비 19.5%, 2013년도 대비 약 40% 삭감된 금액이다.
현실적으로 미등록체류 및 취약계층에 대한 의료이용 절차 및 본인부담금의 문제가 여전하고 점차 외국인근로자, 난민, 다문화 계층이 증가하고 있는데 의료사각지대에 놓인 사람들에 대한 지원을 감소하는 것에 대한 충분한 설명이 필요하다.
지역거점병원 공공성강화는 지방의료원 등에 대한 지원을 하여 지역 주민에게 충분한 의료제공을 위한 목적으로 운영되는 사업이다. 그러나 2016년 66,001백만 원에서 2017년 57,628백만 원으로 감액된 예산만 편성하였다.
현재 우리나라 공공병원은 기관 수 대비 5% 정도 밖에 되지 않아 공공의료에 대한 지원이 확충되어야 함에도 예산을 축소 편성한 이유에 대한 충분한 근거가 제시되어야 한다. 또한 정부는 올해 초 제1차 공공보건의료기본계획을 수립하여 지역간 균형잡힌 공공보건의료를 제공하고 취약계층에 대한 의료안전망 강화를 하겠다는 목적에도 부합하지 않은 예산 편성이다. 따라서 불용액 발생 이유에 대한 원인을 파악하고 의료공공성 강화를 위한 예산이 충분히 책정되어야 한다.

국민건강증진기금

담배값에 포함된 서민세수 국민건강증진기금은 본래의 목적이 아닌 일반회계 성격 자금으로 전용되고 있다. 특히 국민의 건강권 강화에 역행되는 의료영리화 및 영리목적의 보건산업 육성 정책으로 사용되고 있다.
국민건강증진기금에서 국가금연지원서비스사업은 2017년도에 147,987백만 원만 편성되고 나머지는 보건의료분야 전영역에 사용되고 있다. 즉 정부는 보건의료예산이 부족할 때마다 담배값 인상을 통해 부족한 세수를 채우려고 할 수 있으며 실제 2015년도에 이러한 시도를 한바 있다.
보건의료정책관소관 사업 중 IT융합산업육성사업에 전년도 대비 200% 이상 증액한 3,350백만 원을 편성하였고 원격의료사업은 1,055백만 원에서 5,922백만 원으로 143.8% 증액하였다. 그러나 해당사업에 대한 성과가 불명확한 문제가 있다. 특히, 원격의료같은 경우 오진과 개인질병정보 유출 등의 위험성이 커 국민들과 의료계의 우려가 높음에도 정부는 매년 예산을 증액 편성하고 있는데 이에 대한 충분한 근거가 요구된다. 이처럼 전문가들이 시범사업 효과에 대한 의문을 제기하고 위험성이 큼에도 이를 확대한다면 국민들의 건강권에 심각한 우려를 야기할 수 있다. 따라서 원격의료 예산은 신중한 심사 후에 전액 삭제될 필요가 있다.

결론

건강보험료 예상수입액의 14%에 해당하는 일반회계 지원금은 법률의 규정대로 전액 예산편성되어야 한다. 따라서 현 예산안에서 1조 3,485억 원을 감액 편성한 것은 예산심사 과정에서 반드시 시정되어야 한다. 이는 국민건강보험법 제108조 제1항과 국민건강증진법 부칙에 따른 국고지원 규정의  2017.12.31. 일몰 규정에 따라 별도의 연장 입법이나 국고지원 상설화 입법조치 없이 국고지원 제도 폐지를 예정한 것으로 우려가 된다. 만일 국고지원이 폐지될 경우, 고령화에 따른 건강보험 보장성 확대 및 재정 확충의 필요와 경제활동인구의 지속적인 감소에 따른 건강보험료 수입 인상의 한계를 보충하는 공공재정의 역할을 포기하는 것으로 전 국민의 건강권에 심각한 위험을 초래할 수 있다. 따라서 해당 위법사항의 시정이 필요하며 국고지원 규정의 상설화를 위한 국회의 입법조치가 있어야 한다.

보건산업예산은 시민감시에서 벗어나 정부의 일방적인 의료 영리화, 산업화 촉진 정책 강행으로 국민혈세가 낭비되고 있는 것으로 보인다. 사회적 합의가 없는 불투명하고 비합리적인 의사결정이 무수히 반복되고 있으며 그 과정에서 국민경제의 관점이 아닌 관료, 학계, 기업간의 많은 유착관계에 근거한 의사결정과 투자가 이루지고 있는 것으로 보인다. 이 분야의 의사결정이 투명성을 확보하고 국민경제에 기여하는 방향으로 가기에는 시민들의 참여와 감시가 매우 절실한 상태이다.

국민건강증진기금에서 사용되는 2천 3백억 원 상당의 보건산업예산은 직접적으로 국민건강예방, 건강증진, 보호에 도움이 되는 사업으로 전환되어야 한다. 또한 국민건강증진기금의 부담금의 적절규모와 지출내역에 대한 국민적 동의, 혹은 사회적 합의에 이르기 위한 다양한 정부나 민간차원의 노력들이 일어나야 한다. 물론 이러한 노력은 금연율 향상이라는 금연정책적 관점과 함께 두 축으로 이루어져야 할 것이다.