박근혜 정부의 노인복지정책 실패

최혜지 | 서울여자대학교 사회복지학과 교수, 편집위원장

들어가며

박근혜 정부의 노인복지 정책은 대선공약을 통해 선명히 드러난다. ‘어르신의 건강한 웃음을 더 크게’ 라는 모토아래, 기초연금 도입, 노인일자리 확대 등 7대 공약을 제시했다. 이들 공약은 크게 소득안정, 일자리 등 사회참여 확대, 돌봄강화의 세 가지 주제로 수렴된다. 이 글은 박근혜 정부의 노인복지 한계를 세 주제를 중심으로 분석하고자 한다.

노인 소득보장

기초연금, 국민연금

2012년 박근혜 후보는 대선공약을 통해 기초연금을 강화하겠다고 공언했다. 기존의 기초노령연금과 장애연금을 기초연금으로 통합하고 65세 이상의 모든 노인과 중증장애인에게 20만 원의 무기여 연금을 지급하겠다는 것이 기초연금 공약의 골자이다. 그러나 집권 후 박근혜 정부는 65세 이상의 노인 중 소득 하위 70%만을 대상으로 최대 월 20만 원을 국민연금 가입년도에 따라 차등화해 지급하는 방식으로 기초연금 제도를 운영하고 있다. 2015년의 경우, 4,495,183명의 노인에게 월평균 181,469원의 기초연금을 지급했다.

국민연금의 성숙에 따라 박근혜 정부 기간 동안 65세 이상 노인의 공적 연금 수혜율은 꾸준한 증가를 보였다. 2012년 현 정부 출범 전 국민연금, 공무원연금, 사학연금을 수혜하는 65세 이상 노인은 2,050,717명으로 전체 노인의 34.8%를 차지했다. 박근혜 정부 출범 이후 65세 이상 노인의 공적연금 수혜율은 37.6%(2013년), 38.7%(2014년), 40.4%(2015)로 매년 지속적로 증가했다.

<그림 2-1> 공적 연금 수혜 노인 수

※자료: e-나라지표

국민기초생활보호

박근혜 정부는 2015년 국민기초생활보장제도를 생계, 의료, 주거, 교육의 개별급여, 중위소득에 기초한 상대적 빈곤 개념의 도입, 부양의무자 기준 완화를 중심으로 하는 맞춤형 급여체계로 개편했다. 노인빈곤 개선의 제도적 장애요인으로 지적되어 온 부양의무자 기준을 완화했으나 부양의무자의 범위는 유지한 채 부양의무자 소득기준만을 소폭 완화하는데 그쳤다. 이에 따라 국민기초생활 수급노인은 2013년 376,112명에서 2015년 419,452명으로 증가했으나 전체 노인 수 대비 수급노인 수의 구성비는 6.01%에서 6.19%로 큰 변화가 없었다.

<표 2-1> 전체 노인 대비 기초생활 수급 노인 구성비(단위: 명, %)

※자료: 통계청, 주민등록인구현황 및 국민기초생활보장수급자현황

공적연금 수혜율의 증가, 기초생활보장제도의 개편과 함께 기초연금이 소득 하위 70%의 노인에게 지급되고 급여액 또한 최대 20만 원으로 확대된 점을 고려하면 박근혜 집권 이후 노인의 소득수준은 개선되었을 것으로 기대된다. 실제로 노인가구의 연평균 소득은 2012년 1,224만 원에서 2016년 1,462만 원으로 19.4%, 중위소득 기준 20.2% 증가했다. 같은 기간, 소득분위별 노인가구 소득증가율은 소득 1분위 가구의 경우 678만 원에서 792만 원으로 18.4%, 소득 5분위 가구는 11,063만 원에서 11,757만원으로 6.3% 증가해 저소득 가구의 소득증가폭이 큰 것으로 나타났다.

<표 2-2> 가구특성별 가구소득(단위: 만원)

※자료: 통계청, 가구특성별 가구소득

불안정한 소득보장

그러나 이와 같은 개선에도 불구하고 우리나라의 노인 소득보장 수준은 여전히 참담하다. 노인의 상대적 빈곤율은 시장소득 기준으로 집권 초기인 2013년 60.0%에서 2016년 61.7%로 증가했으며 가처분소득 기준으로 같은 기간 48.4%에서 46.9%로 소폭 감소했다. 노인의 상대적 빈곤율은 OECD 국가 중 가장 높고, 노인의 소득안정성 수준은 Global Age Watch Index(세계노인관측지수)의 평가 대상인 96개 국가 가운데 82위로 믿기 힘든 정도이다.

<표 2-3> 노인 상대적 빈곤율(단위: %)

※자료: 통계청, 가구금융‧복지조사

노인일자리 및 사회참여

제한된 노인일자리 수와 낮은 질의 노인일자리 문제를 개선해 박근혜 정부는 노인일자리 수를 매년 5만 개씩 창출하고 노인일자리 참여수당을 20만 원에서 2배로 인상하고 참여기간도 12개월로 확대할 것이라고 밝혔다. 2014년부터 2016년까지 노인일자리 수는 280,000개, 370,000개, 419,000개로 매년 5만 개 이상 증가했다. 박근혜 정권의 노인일자리 정책은 주로 일자리 수의 증가 즉 양적 확대에 집중한 결과이다.

저임금, 낮은질의 노인일자리 사업

그러나 참여수당과 참여기간의 확대를 통해 노인일자리의 질을 높일 것이라는 공약은 무색해졌다. 노인일자리의 평균 참여수당은 20만 원에서 벗어나지 못했다. 시장형 일자리의 경우 사업성과에 따라 참여노인의 소득에 차이가 발생할 수 있으나 시장형 일자리의 수 자체가 제한되어 있다. 참여기간 또한 노인일자리의 다수를 차지하는 공익형 일자리와 교육형 일자리는 대부분 9개월에서 크게 벗어나 있지 않다. 일자리 1개당 예산의 증가율은 매년 물가상승률 수준으로 낮아 사실상 일자리 당 예산은 고정되어 있다. 때문에 참여수당이 증가하면 참여기간을 줄이는 등 일자리의 질에서는 의미 있는 변화를 확인할 수 없다.

그나마 증가된 일자리는 과거의 취로사업과 유사한 단순노동으로 구성되어 있는 공익형 일자리를 중심으로 이루어졌다. 공익형 일자리의 특성상 상대적으로 높은 교육수준, 전문적 역량과 경험을 지닌 초기 노인과 미래 노인의 일자리 욕구를 충족하는데 제한적이다. 노인일자리 사업의 운영을 담당하는 전담인력의 근로조건은 10개월의 계약직으로 노인일자리 사업의 운영 초기부터 변화가 없다. 일자리의 수요처를 발굴하고 일자리 사업의 구상까지를 담당해야 하는 전담인력은 업무능력을 갖추고 지역사회 네트워크를 구성하는데 필요한 시간이 충족되기 전에 계약이 종료되는 비효율성이 반복된다. 노인일자리사업 현장 전문가의 확대를 기대할 수 없는 구조이다. 이와 같이 노인일자리에 대한 정부의 빈약한 의지를 반영한 어림없는 예산과 현장의 전문성 부족으로 인해 박근혜 정부의 노인일자리 사업 또한 ‘좋은 일자리’ 확대의 바람은 표류하고 있다.

박근혜 정부는 편안하고 활력 있는 노후생활 보장을 국정과제로 제시하고 노인의 사회참여 확대를 통한 활기찬 노년의 구현을 강조했다. 그러나 예산을 통해 읽히는 활기찬 노년 구현에 대한 박근혜 정부의 의지는 취약하다. 2017년 노인단체지원을 위한 예산은 전년대비 삭감되었으며 베이비붐 세대의 사회참여를 지원하기 위한 예산 또한 전년대비 감소했다. 경로당 냉난방비와 양곡지원 사업을 위한 예산은 지방정부 예산으로 떠넘겼으나 확정안에서 재편성하였다. 문제는 이런 방식을 매년 반복하고 있다는 것인데, 정부는 지방정부의 복지확대에 대한 제재는 강화하면서 재정적 부담은 지방정부에 이양하려는 이중적인 태도를 보이고 있다.

4. 노인돌봄

노인돌봄과 관련된 박근혜 후보의 공약을 통해 장기요양 대상자를 확대하여 치매, 독거 등 취약노인의 돌봄을 강화하겠다는 의지를 보였다. 2014년 7월부터 장기요양등급체계를 개편하고 치매특별등급을 신설함으로써 공약을 부분적으로 이행했다. 장기요양등급 개편과 치매특별등급의 신설은 장기요양 대상자의 양적 증가에는 일정 부분 기여한 것으로 판단된다. 등급개편 이전 노인인구의 6.05%를 차지했던 장기요양 등급인정 노인의 수는 2014년 6.51%, 2016년 7.61%로 높아졌다.

<표 2-4> 전체 노인 대비 장기요양 노인 구성비(단위: 명, %)

※자료: 통계청, 주민등록인구현황 및 국민기초생활보장수급자현황

장기요양서비스의 공급을 시장하는 정도는 박근혜 정부 하에서 꾸준히 높아지고 있다. 장기요양 입소시설의 경우, 지방정부가 설립한 시설의 구성비는 2013년부터 2015년까지 2.34%, 2.21%, 2.18%로 지속적으로 감소하는 반면 개인영리업자에 의해 운영되는 시설의 구성비는 같은 기간 동안 66.71%, 68.24%, 69.61%로 증가세를 유지해 왔다. 재가요양서비스의 경우 시장의존도는 더욱 심각하게 나타난다. 지방단체가 운영하는 재가요양기관의 구성비는 2013년 0.86%, 2014년 0.82%, 2015년 0.69%로 감소했으나 개인영리업자가 운영하는 기관의 구성비는 각각 79.23%, 80.22%, 81.90%로 증가했다.

장기요양서비스 공급의 시장화는 장기요양서비스의 질적 저하의 원인으로 지적되어 왔다. 민간영리업자에게 장기요양서비스 공급을 허용함으로써 공급자간 경쟁을 통해 서비스의 질이 높아질 것이라는 기대와 달리, 영리업자가 과도한 경쟁 속에서 생존하기 위한 방편으로 편법적 운영을 감행하면서 장기요양서비스의 질은 하락하고 장기요양시장은 심하게 왜곡되었다. 이로 인해 장기요양서비스의 공공성 강화가 박근혜 정부에 지속적으로 요구되었으나 공공요양시설 설립에 정부가 수동적으로 대응함에 따라 장기요양서비스 공급의 시장화가 확대되었다.

박근혜 정부는 장기요양서비스의 질적 개선을 위해 2017년 장기요양기관 필수 인력배치기준을 개선하고 이를 반영해 장기요양수가를 인상했으며, 요양보호사 인건비 지출기준을 마련했다. 그러나 국공립 장기요양시설 설립을 통한 장기요양서비스의 공공성 강화와 허가제를 통한 장기요양기관의 진입규제 등 장기요양서비스 공급지형의 근본적인 재구조화 없이 인력배치기준 등을 통해 장기요양서비스의 질적 개선이 이루어질 수 있을지 회의적이다.

<표 2-5> 설립구분별 장기요양기관 현황(단위: 개소, %)

※자료: 한국보건산업진흥원 보건산업통계DB, ‘노인요양시설 – 급여종류 및 설립구분별 장기요양기관 현황’

독거노인을 위한 돌봄의 수준은 박근혜 정부에서 제자리걸음이다. 신체적 제한이 있는 독거노인에 대한 요양서비스 제공이 박근혜 후보의 공약에 포함되어 있으나 공약 실행을 위한 정책적 노력은 부재하다.

독거노인 수는 2015년 약 138만 명에서 2025년 약 225만 명으로 매년 약 8만 7천 명씩 증가하는 것으로 추정되나 독거노인을 위한 노인돌봄기본서비스 수혜자는 2017년 지난해 대비 5,000명 증가하는데 그쳤다. 독거노인 중 노인돌봄기본서비스를 받은 수혜율은 2017년 14.9%에 불과하며 그나마 2016년 15.1%에서 오히려 감소했다. 공약에 담긴 초기 의지와 달리 박근혜 정부는 돌봄서비스 지원에 대한 독거노인의 실제 욕구규모와 관계없이 독거노인을 위한 노인돌봄기본서비스 대상자를 매년 독거노인 수의 15%로 고정하고 예산을 편성하고 있다. 이로 인해 독거노인은 돌봄을 필요로 함에도 불구하고 예산상의 한계로 적절한 지원을 기대할 수 없으며 욕구규모를 무시한 예산편성은 박근혜 정부의 독거노인 돌봄에 대한 문제의식과 문제해결 의지의 결여를 반영한다.

<표 2-6> 독거노인 증가추이(단위: 명, %)

※자료: 통계청, 인구가구추계

5. 나오며

편안하고 활력 있는 노후생활을 목표로 내건 박근혜 정부의 노인복지 정책은 갈 길이 멀다. 기초연금의 도입으로, 저소득 노인을 중심으로 소득증가가 이루어졌으나 노인의 상대적 빈곤율은 여전히 부끄러운 수준이다. 175만 명의 노인이 생계유지를 위해 폐지수집에 나서게 하는 우리의 노인복지 수준은 더욱 부끄럽다. 노인일자리는 변화하는 노인의 특성을 고려하지 못한 채 단순 노동 중심으로 숫자 늘리기에 급급했다. 노인일자리 사업 운영 인력의 고용불안정은 일자리 사업의 전문성 축적을 어렵게 하고 이는 노인일자리 사업의 전문성과 상상력 부재의 악순환을 반복하게 한다.

장기요양대상자 확대와 보장성 증진으로 장기요양서비스의 총량적 규모는 확대되었으나 서비스의 질은 여전히 왜곡된 장기요양서비스 시장에 의해 희생되고 있다. 장기요양서비스 공급의 시장의존도 감소를 위한 본질적 대응은 미룬 채 장기요양기관 회계기준 강화, 인력배치기준 강화 등의 땜질식 대응으로 일관하고 있다. 영리추구가 보장된 장기요양서비스 시장에서 요양보호사의 처우개선은 이미 한계가 있는 외침이다. 노인돌봄서비스 종사자의 고용은 불안정하고 이들에게 일상을 의존하는 노인의 삶 또한 흔들리고 있다.