[동향4] 2012년도 서울시 복지 분야 예산(안) 분석

서희정 | 서울복지시민연대 사회행동위원장

1. 2012년 복지 시장이 만든 예산서  

요즘의 화두는 선거를 잘 하는 것이다. 이 화두를 더욱 절실히 느끼게 한 2011년․․․

2011년은 복지 포퓰리즘을 화두로 대권을 노리는 오세훈 전 서울시장이 무상급식을 반대하는 무리한 주민투표를 실시(예산 182억원 이상 소요)하고 퇴임함에 따라 보궐선거(예산 300억원 이상 소요)를 치룬 웃지 못 할 해이다. 게다가 2011년 서울시의회에 오세훈 전 시장은 출두도 하지 않았을 뿐 더러 시의회가 수정한 예산서를 반영하지 않고 단체장 임의대로(의회가 의결을 하지 않은 예산) 사용, 공무원들은 시장의 권한을 위임받아 임의 집행을 하였다. 즉, 시민이 낸 세금이 의결기관, 시민이 뽑은 대의 민주주의를 실천하도록 역할을 맡긴 시의회 의결 없이 집행된 것이다.

서울시 재정은 이명박 전 시장부터 오세훈 전 시장까지 토목, 전시, 홍보성 예산사업을 중심으로 사용되어 타시도 단체장 보다 훨씬 더 많은 채무를 만들었고 급기야 2010년 대비 2011년 6천억 원 이상의 금액을 감축하기 시작하였다. 하지만 여전히 2011년 예산서에도 토목사업 예산을 많이 잡았고  5천여 억원을 시민단체는 감축예산으로 제안하였다.

2012년은 이제 그 이전 서울특별시장의 실책으로 늘어난 서울시 채무도 줄이면서, 천만이 시장이고 복지 서울시라는 패러다임에 맞춰 서울시 예산서 작성과 예산 사용이 되어야 할 것이며 토목예산은 줄이고 복지예산 자체를 늘리고자 하는 노력이 있어야 한다.

2012년 예산(안)의 분석은 증감, 주요사업 등을 분석하던 2011년 예산 분석 방식과 더불어 새로운 시장의 공약이 가능한 사업비 편성과 계획이 들어있는지 여부, 기존 사업이 새로운 패러다임으로 전환된 내용, 그리고 전환 되어야 할 내용을 검토하고자 하였다. 또한 서울시가 시민의 욕구에 맞는 복지 사업을 하고자 하는지 확인하는 내용으로 자체 사업비를 들 수 있으며 2012년 서울시에 요구되는 사업비 책정이 되었는지를 보았다.

2012년 서울시 예산은 총계규모 21조 7,973억원으로 2011년보다 5.9% 증가하였고, 복지예산은 전년대비 6,045억원 증가하여 5조 1,646억원임. 이는 순계예산 19조 8,920억원 중 26%에 달하는 금액이며, 총계규모 대비 23.69%임. 박원순 시장의 사회복지예산 30% 공약은 총계예산 대비이므로, 2014년까지 30% 달성 목표 기대에 못 미치는 편성이다.   

예산편성의 방향이 알뜰하게 아껴 복지, 일자리, 안전에 집중한다는 측면은 바람직하다고 볼 수 있다. 업무추진비 절감, 전시성·행사성·홍보성 예산 낭비요인의 제거를 통해 복지예산 확보하겠다는 것은 긍정적인 반면에 복지예산을 만드는데 있어 아낀 것만큼 하는 것 아닌가 하는 소극적인 면도 볼 수 있었다.

복지예산은 예산개요, 성과주의 예산서, 그리고 2012년 예산안에 따라 포함되는 항목이 달라 단순히 비교하는 것은 혼란을 가져온다. 각 년도 서울시 예산개요에 따르면 2008년 사회복지비는 3조3741억 총계예산대비 17.36%였으며, 이후 지속적으로 증가하여 2011년 4조3726억 21.24%, 그리고 2012년에는 5조1646억 23.69%에 달한다. 그러나 2012년 예산안에 포함된 복지예산 항목들을 고려하면 2011년 사회복지예산은 4조5601억원으로 이는 총계예산 대비 22.15%이다. 따라서 2012년 사회복지 예산은 총계예산대비 1.54% 증가에 지나지 않는다(증가율 6.95%). 즉 2012년 5조 1646억원 복지예산에 포함된 복지사업 예산만을 고려하였을 시, 6,045억원 증가되었다는 것은 총계예산의 증가율 5.89%, 순계예산의 증가분 6.71%, 실집행규모 7.06%증가와 비교하여 실질적 복지예산 비중이 높아진 것으로 볼 수 없다. 또한 성과주의 예산서에 포함된 기능별 예산항목에 따른 사회복지(080)과 보건(090)의 예산을 복지예산으로 포함하면 2011년 복지예산은 총계예산대비 23.95%에 달하여 2012년 복지예산은 오히려 감소되었다.        

201년 예산안에 나타난 복지예산은 복지기준선을 제시하고, 체감복지를 강화하며, 저소득층 복지사각지대 해소 등 그 동안 시민복지가 주장해온 방향으로 설정되었음은 인정할 수 있다. 그러나 대표적인 복지예산 증가는 상위 7개 사업이 모두 국공립보육시설 확충(868억 증가), 영유아보육료 (783억 증가), 다가구주택매입(598억 증가), 공공임대주택건설(523억 증가), 안심주택공급 활성화(510억 증가), 공공원룸텔 매입 및 건설(437억 증가), 친환경 무상급식(437억 증가)로 나타나듯이 보육과 주택 부분에 집중되어 있으며, 소득보장, 건강보장, 복지인프라 등 전통적인 복지투자는 상대적으로 소홀히 다루어진 측면이 있다. 

대표적으로 복지건강본부의 예산은 2011년 3조3160억에서 2012년 3조 3965억으로 805억원이 증가하였으나 순계예산 대비 비율은 오히려 16.11%에서 15.58%로 소폭 감소한 것임. 복지건강국의 대표적인 예산 증가 항목들은 의료급여사업(308억 증가), 비수급 저소득층 특별지원(301억 증가), 중증장애인 활동보조 지원(244억증가), 생계급여(113억 증가), 사회복지전담공무원 급여 등 지원(107억 증가)이다. 비수급 저소득층 특별지원 등 긴급하고 또한 복지계의 숙원사업들이 서울시 자체적인 사업으로 개선된 측면이 있으나 국고지원사업의 자연증가분을 제외하면, 서울시의 전통적인 복지 예산 비중은 그리 높지 않고 오히려 감소한 측면이 여전하다는 것은 우려할 만하다.

이번 예산안에 대한 평가는 보육, 교육, 주거 부문에 있어 공공성을 확보하였다는 측면에서 매우 긍정적이라고 할 수 있음. 그러나 예산정책의 평가는 수많은 대안들 중에서 어떠한 선택이 이루어졌으며, 그 선택의 기저에는 무엇을 지향하는지 시정의 가치에 대한 평가일 수밖에 없다. 시민 생활에 밀접한 영역에 보편적 복지의 진전에도 불구하고, 복지건강국의 예산비중 감소 그리고 상대적으로 전통적 복지사업에 대한 획기적 변화가 없다는 점에서는 지속적으로 복지사업의 방향에 대한 논의가 필요하다는 것을 보여준다.

복지건강본부 세부사업별 예산을 살펴보면, 전반적으로 3가지 의료급여, 기초노령연금, 생계급여 등 소득보장 급여가 전체 복지건강본부 예산의 51.6% 이상을 차지하고 있다.

○ 200억 이상 규모의 사업 중 11개 항목의 사업이 국가사업의 변화에 따라 예산변동이 있는 사업이며 서울시비로 운영되는 지방이양사업이 4가지 사업이며 서울시 자체사업이라 할 수 있는 사업은 2가지 사업이다.

○ 이는 여전히 국가 사무 중심의 복지정책이 많으며 서울시 자체 노력을 기울이는 사업이 미진함을 보여 주고 있다.

○ 보건분야 예산은 공약사업으로 도시지역보건지소 확충사업이 74억이 중액되어 보건의료 취약계층에게  대한 의료서비스 접근성이 높아질 것을 여겨지나 보편적 서비스 제공을 목표로 1차 의료기관과의 연계가 되도록 하는 가칭) 서울시립마을건강센터 등으로의 질적 향상도 고려하여야 할 것임.
   그리고 보건소 야간, 휴일 클리닉 운영관련 하여서는 기존의 잔여적 복지 프레임을 보편적 복지 프레임으로 전환하는 과정에 필요한 공약사업이 될 것이다.

○ 보건분야에서는 취약계층에 대한 지원 사업의 대부분이 국고사업으로 국가가 기준을 변동함에 따라 축소 된 내용을 조정하여야 서울시민 중 어려움에 처한 시민의 고통을 줄일 수 있도록 자체 예산이 책정되어야 할 것이나 이는 제외 되어있다.

○ 또한 2011년 예산의 문제를 그대로 보여 주는 예산으로 해외환자 유치 활성화사업을 들 수 있다. 이는 2011년 예산 심의 시 시의회에서 예산을 일부 삭감하였던 사업으로 문제되었으나 2012년 458%가 늘어나 올라온 사업으로 자체사업임에도 복지패러다임의 변화를 생각지 못했을 뿐 더러 공공부분의 역할을 망각한 사업이라고 할 수 있다.

복지건강본부의 복지와 보건 분야의 예산서를 분석한 결과는 다음과 같다.

○ 기존 복지 예산서는 국고매칭사업의 자연증가분이 복지예산 증가분의 대부분이었다. 반면에 2012년 예산서는 공약이행을 위한 사업비가 상당부분 책정 되어 있을 것으로 예상되었으나 국고매칭사업의 자연증가분 중심으로 몇 가지 사업에만 담아있어 충분치 못하다고 판단되며 기존 패러다임을 고수하는 예산서를 작성한 것에 대한 의심이 가는 예산서였다.

○ 또, 서울에서 시행하는 모든 사회복지사업을 하나의 시스템으로 이해하여야 시너지 효과가 나올 터인데 아직도 국고매칭사업에는 단순 대응 예산으로, 자체사업에 있어서는 공약 사업이거나 기존 사업을 그대로 적용하고 있다. 즉, 예산 편성 시 국가 기준을 바꿔 예산이 삭감된 사업에 대해서 문제점이 있음에도 그대로 반영하거나 국가가 매칭하는 사업에 대해서 서울시민의 어려움을 고려치 못하고 예산에 단순 반영하고 있다.

○ 서울시 지방이양사업비와 자체사업비는 복지건강본부 내 부서별 사업비를 확인한 결과 오히려 88억이 감소하였고, 신규사업(공약사업)인 경우 연구, 공모사업으로 책정되어 실질적인 공약이행을 위한 사업을 2012년에 실행하기 어렵기에 연구 뒤 2012년 남은 기간 사업을 이행 할 수 있는 일부 사업비 책정이 요구된다.

○ 성과주의 예산서의 성과목표, 지표에 있어 새로운 패러다임을 담아 작성되지 못 하였을 뿐 아니라 2011년 내용을 벗어나고자 하는 노력보다는 대부분 그대로 반영하고 있어 시정 방향의 변화와 내용을 볼 수 있도록 조정 되어야 할 것이다. 

○ 새로운 사업의 경우 짧은 기간 안에 편성하느라 어려움도 알겠으나 구체화를 위한 노력이 요구되며 기존 사업에 있어서 사업비는 책정하였다 하더라도 사업 수행 방식 등을 수정하여야 할 정책을 찾아 바꿔야 할 것이다. 예를 들면 희망의 인문학 사업은 사업의 운영상 현장과 참여시민의 욕구를 감안하지 않고 홍보성 성과인원에 급급하여 획일적으로 운영된 사업으로 지적받아 왔음으로 운영방식 등을 적극 수정하여야 한다. 인문학 교육을 필요로 하는 기관과 시민을 대상으로 할 수 있는 사업으로 전환하고 지자체 평가에서도 제외하여 강제성을 띄었던 부분을 모두 수정하여 하며 성과지표도 획일적으로 매년 1,000명으로 책정되어 있는 것을 수정하거나 없애야 할 것이다. 그리고 이것이 오세훈 시장의 저소득 주민을 위한 서울시 대표 홍보사업(5억원 규모 사업)중 하나였으나 새롭게 고민하여야 할 예산 사업이라는 인식을 못한 것을 보면 패러다임 전환을 못한 담당부서의 모습을 볼 수 있다.    

○ 예산을 분석한 결과 현재도 문제시 되거나 조정되어야 하는 사업을 유지하려고만 하는 예산과 관련하여서는 기존 복지 사업 중 토목사업과 같이 중단, 유보, 수정되어야 할 사업으로 정리하여 현장의 의견과 큰 틀에서 이해를 하는 중기재정 계획을 세운 뒤에 사업을 집행하는 것이 필요하다.

○ 2011년 예산에 있어 시의회에서 보편적 복지 정책을 담아 예산서에 넣었으나 시장이 시의회 불참석 등을 하며 사용거부를 한 사례가 있음. 이에 따라 일반회계 예산을 사용하지 못하고 기금, 예비비 등을 편법 사용하게 된 사례가 발생되었다.

○ 서울시와 시의회는 제안된 예산서에 있어 조정되어야 할 것들을 찾아 같이 논의하고 예산에 반영하는 것이 필요한 상황이다. 

○ 더불어, 서울시 예산서는 예산부서가 기존 예산 원칙을 지키고자 하는 모습을 가졌다고 할 수 있다. 서울시의 변화를 끌어내는데 중요한 역할을 맡은 공무원은 정책결정권자와 현장, 서울시민의 의견에 맞추면서도 재정을 고려한 예산(안)을 지속적으로 찾아가야 시민을 위한 복지 서울로 패러다임 변화가 될 것이고 시민을 위한 시정이 원활하게 집행되며 기존 시정의 문제점을 보완하게 될 것이다. 이는 공무원의 마인드 전환 - 즉, 복지 포퓰리즘 반대를 위한 주민투표 비용과 보궐선거 비용을 세금낭비로 생각하지 않는 시정, 전시성․홍보성 복지사업으로 일관한 시정을 고쳐서 시민 중심, 진정성 있는 복지 정책을 실천할 수 있는 공무원으로 마인드 전환이 우선 되어야 할 것이다. 

○ 서울시 예산 편성 시 관련 현장과 소통하여 시민에게 필요한 예산 책정이 되도록 하는 정책이 만들어 지기를 바란다.

○ 서울시장은 천만 시민이 시장이라는 마인드로 단독 인터넷 취임을 한 유래 없는 시장으로 복지예산의 편성과 집행에서 서울시민의 요구는 무엇일지에 대해 민감한 시정이 이루어지기를 기대하며 또한 시민사회 진영의 냉철한 견제와 감시가 중요하다고 하겠다.
  

* 복지동향 지면관계상 소개하지 못한 서울지역풀뿌리시민사회단체들의 2012년 서울시 예산안에 대한 의견서 전문입니다.