최혜지 서울여자대학교 사회복지학과 교수
전체적인 평가
2023년 노인복지예산은 23조 489억 원으로 일반 및 특별회계 22조 8,534억 원(99.3%), 기금회계 1,955억 원(0.8%)으로 구성되었다. 노인맞춤돌봄서비스, 노인요양시설확충, 장사시설설치 예산은 2022년 일반회계에서 2023년 지역균형발전특별회계로 분리되었다. 보건복지예산에서 노인복지예산이 차지하는 비율은 21.2%, 사회복지예산에서 노인복지예산이 차지하는 비율은 25.1%로 전년과 동일하다.
2023년 노인복지예산의 전년대비 증가율은 11.3%로 2022년의 전년대비 증가율 7.7% 보다 높으나, 2020년의 19.0%, 2021년의 13.4% 보다 다소 낮다. 노인 1인당 노인복지예산은 2023년 2,4331) 천 원으로 2022년의 2,296천 원 보다 5.9% 증가했다. 기초연금, 노인장기요양보험 사업운영, 노인일자리 및 사회활동지원, 고령친화산업육성, 노인맞춤돌봄서비스 예산은 지난해보다 증가한 반면, 노인요양시설확충, 장사시설, 노인보호시설, 노인건강관리, 치매관리체계구축, 노인관련기관지원 예 산은 지난해보다 감소했다.
세부사업 평가
기초연금
2023년 기초연금예산은 2022년 16조 2,895억 원에서 13.8% 증가한 18조 5,304억 원으로 책정되었다. 기초연금예산 증가는 노인인구 증가에 따른 자연증가분과 물가상승률을 고려한 기준연금액 인상에 기인한다. 기초연금 수급자 규모는 지난해 6,312천 명에서 6,650천 명으로 확대되고, 기준연금액은 지난해 301,500원에서 321,950원으로 증가했다.
재정열악지자체를 위한 추가지원금은 2022년 22개소 59,838백만 원에서 2023년 16개소 46,536백만 원으로 22.2% 감소했다. 국고보조율은 2022년 80.52%에서 2023년 82.04%로 증가하나 지방비 부담을 의미 있게 낮추기에는 한계가 있다2).
노인복지예산3)에서 기초연금예산이 차지하는 비율은 2023년 80.4%로 2022년 79.6%, 2021년 79.0%, 2020년 78.5%보다 높다. 이는 노인복지예산의 대부분이 기초연금에 할당되며 노인돌봄, 노인보호, 노인고용, 노인사회참여 등 일반 노인복지서비스를 위한 예산은 제한적임을 의미한다.
노인보호전문기관
노인보호전문기관 예산은 119억 원으로 지난해 대비 3.3% 증가했다. 예산증가는 주로 종사자의 보수단가 인상에 기인한다. 노인 일인당 노인보호예산은 2022년 1,279원에서 2023년 1,255원으로 축소되고, 학대신고건수당 노인보호예산 또한 2022년 1,840,869원4)에 2023년 1,759,522원5)으로 감소했다.
노인보호전문기관, 학대피해노인전용쉼터는 각각 38개소, 17개소로 지난해와 동일하게 유지되어, 노인보호전문기관 1개소당 담당 노인 수는 2022년 237천 명에서 2023년 250천 명으로 5.5% 증가했다. 코로나 감염병에 따른 노인학대발생률의 증가와 노인인구증가율조차 반영하지 못한 예산으로 노인을 학대로부터 적절히 보호할 수 있을지 회의적이다.
노인일자리 및 사회활동지원사업
취약노인의 소득보충 및 건강한 노후생활의 지원을 목적으로 하는 노인일자리 및 사회활동지원사업을 위한 예산은 2023년 1조 4,422억 원으로 2022년 대비 0.4% 증가했다. 본 예산의 최근 3년간 전년대비 증가율은 2022년 12.2%, 21년 11.6%, 20년 28.4%로 2023년은 가장 낮은 증가율을 보인다.
본 사업을 통한 노인일자리창출 성과목표는 2020년 74만개, 21년 83만개, 22년 84.5만개로 최근 3년간 지속적으로 확대되어 온 반면 2023년은 전년과 동일한 84.5만개를 성과목표로 예산책정이 이루어져 2023년은 성장을 멈춘 첫해가 될 것으로 우려된다. 노인인구 대비 노인일자리 수는 2022년 9.4%로 노인 10.7명당 1개의 노인일자리가 공급되었다. 노인인구 증가에도 2023년 노인일자리 수는 동결되어 노인인구 대비 노인일자리 수는 8.9%로 감소하고, 노인 11.2명당 1개의 일자리를 공급하는데 그칠 것으로 예측된다.
사업 유형별 일자리 수를 조정하여 공익활동형 일자리는 2022년 608천명에서 2023년 547천명으로 10% 감소한 반면 사회서비스형은 동기간 65천명에서 80천명으로 23.1%, 민간형 일자리는 167천명에서 190천명으로 13.8% 증가했다. 일자리에 대한 초기 노인집단의 변화하는 욕구를 반영해 전문적 역량과 경험의 활용이 가능한 민간형 일자리의 확대가 요구되어 왔으며, 민간형 일자리 수의 증가는미비하나마 이와 같은 사회적 요구를 반영한 것이다. 그러나 노인빈곤율이 38.9%로 높은 상황에서 공익활동형 일자리 수를 감소한 것은 예산증가 없이 사업의 성격 전환을 꾀한 한계로 분석되었다.
저소득 노인의 사회안전망 강화를 위해 공익활동형 일자리의 수당지급액 인상이 국회에서 꾸준히지적되었음에도 불구하고 27만 원으로 동결되었다. 2023년 창출을 목표로 하는 노인일자리 수가 전년과 동일하게 상정되고, 공익활동형 일자리 수는 오히려 감소하는 등 노인일자리 사업 예산은 노인증가율조차 반영하지 못한 퇴행적 예산으로 평가된다.
노인요양시설 확충 및 시설운영
2023년 노인요양시설확충예산은 501억 원으로 2022년 619억 원 보다 19.3% 감소했다. 일반요양시설을 위한 예산은 56억 원으로 지난해 93억 원 대비 39.9%가 감소하고, 증개축 또는 개보수를 위한 예산만이 책정되어 일반요양시설 신축은 기대할 수 없다. 치매전담형 노인요양시설확충예산 또한2023년 327억 원으로 전년대비 34.2% 감소했다. 2023년 신축되는 치매전담형 요양시설은 8개소로 지난 3년간 가장 낮은 수준에 머문다.
최근 노인장기요양 수혜율 11.0%6)를 적용할 경우 2023년 노인장기요양 인정자 수는 1,045천명으로 예상되었다. 국공립 노인요양원은 246개소7)로 장기요양 인정노인 4,247명당 1개소에 불과하다. 노인장기요양의 공공성 강화를 위해 국공립 노인요양원의 증가가 제도 출범 이후 지속적으로 요구되어 왔으나 노인장기요양보험 시설 확충 예산은 오히려 감소하는 등 노인장기요양서비스의 공공성은 의미 있는 진전을 이루기 어렵다.
2023년 노인장기요양보험사업운영예산은 지난해 2조 354억 원에서 10.3% 증가한 2조 2,446억 원으로 조정되었다. 노인장기요양보험법상 제도운영을 위한 국고지원금은 해당 연도 장기요양보험료 예상수입액의 20%로 정해져 있기 때문에 2023년 예상수입의 증가에 비례해 국고지원 예산 또한 증가하였다.
노인맞춤돌봄서비스
노인맞춤돌봄서비스의 2023년 예산은 5,020억 원이다. 이는 전년대비 15.0% 증가한 것으로 서비스 대상자 규모가 지난해 50만 명에서 2023년 55만 명으로 10% 늘어난 것에 기인한다. 대상자 규모의 증가에 비례해 생활관리사가 2022년 31,250명에서 2023년 34,375명으로, 서비스 관리자 또한 동기간 1,953명에서 2,149명으로 증가했다.
노인인구 대비 노인맞춤돌봄서비스 수혜율은 2022년 5.6%에서 2023년 5.8%로 소폭 증가하여 2021년 수혜율 5.8%를 회복했다. 그런데 노인인구증가가 돌봄 요구도가 상대적으로 높은 후기노인에서 더 빠르게 진행된다는 점을 고려하여 노인맞춤돌봄서비스의 수혜자 규모를 의미있게 확대할 필요가 있다.
치매관리체계구축
치매관리체계 구축을 위한 2023년 예산은 2022년보다 8.6% 감소한 1,898억 원으로 결정되었다. 치매관리체계 구축 예산 중 치매안심센터 운영지원을 위한 예산은 2022년 1,808억 원에서 1,636억 원으로 9.5% 감소하고, 공립요양병원 기능보강 예산 또한 2022년 47억 원에서 67.7% 감소한 1,5억 원으로 책정되었다.
노인건강관리
노인건강관리 사업은 만 60세 이상의 의료취약계층 노인을 위한 치매관리사업, 노인실명예방관리, 전립선질환 예방관리, 노인무릎관절 수술지원 등으로 구성되었다. 2023년 예산은 57억 원으로 2022년 63억 원 대비 6.3% 감소, 2021년 299억 원 대비 80.9% 감소하는 등 지속적으로 축소되어 왔다. 노인 1인당 노인건강관리 예산은 2023년 600.8원으로 2021년 703.2원 대비 14.5%로 감소하였다.
결론
2023년 노인복지예산은 인구고령화를 배경으로 꾸준히 강화되어 온 노인복지의 경로를 위협하는 것으로 평가된다. 전년대비 노인복지 예산의 증가폭은 11.6%로 지난 3년과 비교해 가장 낮은 수준을 보인다. 11개의 세부 사업 중 4개 사업의 예산만이 전년대비 소폭 증가하고, 증가분은 주로 노인인구 증가에 따른 수혜 대상자 규모의 확대와 물가 인상률을 밑도는 종사자 인건비 증가에 따른 자연증가분이다. 다수 사업의 예산은 노인인구 증가율조차 반영하지 못해 전반적으로 노인복지의 퇴행이 불가피할 것으로 우려된다.
노인복지예산에 대한 기초연금의 지배력이 더욱 강화된 것은 주목할 필요가 있다. 2023년 기초연금이 노인복지 전체예산에서 차지하는 비율은 80.9%까지 확대되어 기타의 노인복지서비스를 위한 재정적 한계는 더욱 심화되었다.
무엇보다 노인돌봄과 노인보호는 심각한 정도의 후퇴가 불가피하다고 분석된다. 2023년은 초고령 사회로의 진입이 예상되는 해로 무엇보다 노인돌봄의 사회적 수요가 급격히 증가할 것으로 예상됨에도 불구하고 노인맞춤돌봄서비스, 노인장기요양 시설확충, 치매관리체계구축, 노인보호기관 예산이 전년대비 모두 감소하였다. 특히 코로나 펜데믹을 통해 집단 보호의 위험성과 지역사회보호의 중요성이 강조되고 있으나
2023년 예산은 노인인구 증가조차 반영하지 못하고 오히려 전년 수준보다 낮아졌다. 이 같은 예산상의 한계로 지역사회 노인 돌봄의 질적 증가를 향한 기대는 요원해지고 돌봄 공백은 확대될 것으로 예측되었다. 2023년 노인복지예산은 복지 전반에서 민간의 역할을 강조하고 정부의 책임을 최소화하려는 윤석열 정부의 정책적 의지를 드러냈다. 윤석열 정부의 노인복지 핵심 공약인 기초연금의 건실화에 대한 의지 또한 2023년 예산을 통해 확인되지 않는다. 돌봄, 고용, 사회참여, 보호, 건강의 전분야에서 노인복지는 지난해 수준을 버겁게 유지하거나 오히려 후퇴할 것으로 전망된다.
1) 2023년 65세 이상 노인 추정 인구수는 9,500천명, 2022년 노인인구는 9,018천명으로 적용하여 산출함(장래인구추계 KOSIS, 통계청)
2) 2021년 국회 재정분권특별위원회에서 기초연금 사업의 국고보조율을 상향하여 지방비 부담을 완화할 필요가 있다고 지적됨
3) 기금예산은 제외한 일반예산 및 특별예산의 총액
4) 2022년 노인보호예산을 가장 최근 노인학대신고건수인 2020년 6,259건으로 나누어 산출함
5) 2023년 노인보호예산을 가장 최근 노인학대신고건수인 2021년 6,774건으로 나누어 산출함
6) 2022년 8월 31일 기준, 등급인정자 993,325명을 적용해 산출 (출처: 국민건강보험 홈페이지 ‘노인장기요양보험 등급판정결과 현황 자료’)
7) 2021년 지자체 설립 장기요양기관수(2021 노인장기요양보험 통계연보, 국민건강보험)
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