[기획4] 우리나라 역기능적 관료제의 기능적 재편의 과업

김보영 영남대학교 휴먼서비스학과 교수

정책형성에서부터 집행까지 정책과정을 연구해오면서 얼마 전부터 스스로 내리게 된 결론 중 하나가 우리나라 관료제는 역기능적이라는 것이다. 사회서비스와 전달체계를 연구하는 입장에서 다양한 정책의제와 개혁분야에서 다양한 관료들을 접하게 될 때 관료 한사람 한사람은 다양한 고민도 하고, 방안도 모색한다. 하지만 관료제라는 조직체계 전체로 보면 정책과 개혁의 목적에 맞게 움직일 수 있는 조직이라는 생각은 점차 희박해지고, 기본적으로 그 목적에 역행하는 성격을 가지고 있는 점을 발견하게 된다. 즉 조직의 본래 목적과 역할을 위해서 기능하는 조직이 아니라 오히려 이에 반하는 역기능적 조직이 아닌가 하는 것이다.
막스 베버(Max Weber)가 주창한 관료제는 당시 급격한 사회적 변동에서 대규모화되는 정부가 효과적으로 기능하기 위한 합리적 조직으로서 성립되었다. 자의적 의사결정과 복종관계로 이루어지는 전근대적인 조직에 반하여 예측가능한 규칙과 합리적 위계에 의해서 움직이는 근대적 조직이었던 것이다. 이에 따라 특정인이나 특정집단의 이해관계에 휘둘리는 것이 아니라 위계에 따라 공식적으로 부여된 권한과 의무를 가지고 합리적인 의사결정에 따라 정부의 정책을 효율적으로 집행할 수 있는 조직체가 관료제다. 더욱더 복잡해지는 사회에서 전문화된 분업이 이루어지지만 상명하복의 구조 속에서 전체적인 합리성을 유지하는 원리이다.

고위직일수록 정책 이해가 떨어지는 기현상

그런데 우리나라에서 실제 작동되는 관료제는 이와는 상당히 동떨어진 모습이다. 국·실-과-계(팀)-담당으로 이어지는 수직적 계선 상에서 중앙부처의 경우에는 과단위, 지방자치단체의 경우에는 계단위를 넘어가면 정책에 대한 이해도가 떨어지는 경우를 종종 보게 된다. 원래 관료제라면 오히려 상위단위에서 정책의 방향이나 전략을 틀어쥐고, 하부단위에서는 세부적으로 분업화된 과업을 수행하는 모습이어야 하겠지만 실제로는 분업화된 과업만 있고, 정책방향이나 전략은 정작 불분명한 모습인 것이다.
따라서 국가단위나 지자체 단위로 어떠한 정책이 일정한 목적을 가지고 분업화되어서 추진된다기 보다는 거꾸로 작게 이루어지는 분업화된 과업을 모아서 적당한 이름을 붙여 ‘정책’이라고 칭하는 모양새이다. 당연히 본래의 정책의 취지나 목적은 무색해지고, 결국 그 정책의 이름을 가진 수많은 사업들이 형식적으로 수행되니 정책이 수행된다고 해도 정책 효과는 체감되지 못하고 또 다른 문제점만 쌓여가는, 대부분의 개혁에서 전형적으로 나타나는 패턴이다. 집권한 정부, 즉 집정부의 정책 장악력이 떨어지는 것은 물론이다.
이러한 기이한 현상은 정책 집행과정에서 일선 관료들이 정책 행위자로서 영향력이 발휘된다는 일선 관료제(street-level bureaucracy) 이론을 이야기하는 것도 아니고, 분권화된 흐름을 이야기하는 것이 아니다. 더구나 윗사람일수록 전체적인 방향만 알지 구체적인 업무야 일선 담당자가 아는 것이 당연하지 않느냐는 정도로 넘어갈 수 있는 얘기를 하는 것도 아니다. 다른 나라에서는 보기 어려운, 우리나라에서 매우 기형적으로 정착된 관료제를 말하는 것이다.

우리나라에서는 개별 사업 모음만 있을 뿐 ‘정책’이 없다

다른 나라에서 사례조사차 관료들과 인터뷰를 하면 높은 지위를 가진 관료일수록 정책의 의도와 목적, 추진과정, 성과와 한계, 과제들을 구체적인 설명을 한다. 오히려 일선 담당자는 개별적인 서비스나 사업을 다루기 때문에 정책수준의 이야기를 들으려면 그에 맞는 총괄적 역할을 수행하는 윗사람을 만나야하는 것이 당연한 것이다. 이는 아무리 분권화되고 일선의 재량이 있다고 해도 기본적으로 기대하는 조직의 원리이자 구조이다.
그런데 우리나라는 정반대다. 평가나 컨설팅, 사례연구를 나가면 구체적 설명을 할 수 있는 것은 일선 담당자이지 이를 총괄해야하는 윗사람이 아니다. 위로 갈수록 정책내용을 잘 모르고 적당히 안부나 묻는 정도의 대화를 할 수 있을 뿐이다. 결과적으로 많은 경우 팀단위나 과단위에서 다룰 수 있는 파편적인 사업들만 존재하고 어떠한 문제에 대해 포괄적이고, 전략적인 수준에서 이들 사업들을 총괄하는 제대로 된 ‘정책’이 사실상 존재하지 않는 상황들을 자주 보게 된다. 우리나라 복지사업의 개수만 360여 가지에 이르고 합리적인 제도적 체계가 취약한 것은 이러한 역기능적 관료체제의 특징을 반영하고 있는 것이라고도 할 수 있다.
그렇다면 왜 이렇게 기이하고 역기능적인 관료제가 성립하게 되었을까? 권위주의적 발전국가 체제안에서 유능하고 효과적인 조직으로 발전했던 우리나라의 관료제가 민주화 과정에서 민주적 정치체제에 맞는 관료제로 전환에 실패했기 때문으로 보인다. 우리나라의 관료제는 6~70년대 개발독재를 거치면서 최우선 과제인 국가주도 경제개발을 성공적으로 추진하기 위한 핵심적 기반으로 급격히 발전했다. 해방과 한국전쟁 이후 북한과의 체제경쟁 속에서 미국의 전폭적인 지원 아래 군부터 빠르게 현대적 관료행정을 습득하였고, 그만큼 군사정부에서 관료제의 중요성은 일찍이 인식되었다(윤견수·박진우, 2016; 이병량 외, 2014).
그 결과 공개경쟁시험에 기반한 능력중심 인사제도를 바탕으로 이익집단으로부터 상대적 자율성을 확보할 수 있었던 우리나라 관료제가 성공적인 경제성장을 뒷받침할 수 있었다. 이 과정에서 민주적 정치과정이 부재한 가운데 정책 입안에서 집행까지 일사천리로 진행할 수 있는 정책과 집행이 일체된 체계로 발전하였다. 하지만 민주화 이후에 이러한 체계가 그대로 지속될 수는 없었다. 정책은 정당과 의회를 중심으로 민주적 절차에 의해서 결정되고 행정은 집행의 역할만 담당하게 되므로 정책과 행정의 분리가 불가피하기 때문이다.

권위주의적 관료제에서 민주주의적 관료제로의 전환 실패

하지만 문제는 우리나라의 민주주의는 민주적 정치과정을 통한 정책결정이 아니라, 선거를 둘러싼 권력쟁투로 변질되어버렸다는 점이다. 따라서 정당들은 정책에는 관심이 없고 더 큰 권력을 차지하기 위한 이합집산에 몰두한다. 그러다 보니 막상 권력을 차지해도 정책을 통해 변화를 만들 능력이 없다. 정책이란 집권의 비전과 이를 실현하기 위한 치밀하고 체계적인 전략으로서의 정책을 담고 있는 것이 아니라 선거시기 캠프에 세불리기 식으로 모아놓은 ‘전문가’들의 아이디어 모음집에 불과할 뿐이다. 결국 구체적 기획은 관료들에게 의존할 수밖에 없으니 집권 후 내놓는 국정과제란 아이디어 모음을 관료들과 타협한 결과물들이다.
그러면서 또 다른 측면에서는 관료집단은 개혁의 대상이 되어왔다. 민주화 시기 관료들은 권위주의 정부의 핵심기제이기도 했지만 그 시대에 맞춰 불어온 신자유주의 사조까지 결합되면서 정권 초기 관료조직의 대대적인 감축이 개혁의 단골 메뉴가 되어버린 것이다. 그러다보니 관료들에게 더욱 중요한 것은 정책보다는 조직보전이 되었다. 조직의 축소란 관료들의 유일한 인정체계인 승진의 기회축소를 의미하는 것이기 때문이다. 때문에 정권초기에는 수세적 조직방어에 급급하다가 기회가 될 때는 조직을 늘리는 관행이 지배적이 되었다. 정부의 개혁과제는 산하조직이라도 늘리는 기회로 자주 활용되었다.
이렇게 집정부의 정책능력은 일천한 가운데 관료에 의존하지만 정작 관료는 정책보다는 자신의 조직논리가 우선인 역기능적 조건이 형성되었다. 그러다보니 아무리 좋은 개혁과제를 가지고 집권한다고 한들 그건 그냥 보기 좋은 구호나 아이디어 수준일 뿐이고, 실제 정책의 설계 과정에서부터는 조직논리를 앞세운 관료들에 휘둘릴 수밖에 없는 구조인 것이다. 게다가 이러한 상황을 더욱 악화시키는 것은 우리나라에서 기형적으로 자리잡은 ‘Z자형 승진구조’이다(김광호, 2008). 상식적으로 ‘승진’이라고 하면 자기 자리에서 일정기간 업무를 통해 능력을 인정받은 사람이 윗자리로 올라가는 것이겠지만 우리나라 관료제에서는 일렬로 순서가 있는 자리를 주기적으로 이동하는 과정으로 자리잡았다.

기술관료 전문성도 기대하기 어렵게 만드는 ‘Z자형 승진구조’

흔히 이를 순환보직제라고 이해하고 있지만 순환보직제에서는 그나마 1~2년 이상의 전보제한 규정이 있어 과다하게 빈번한 전보를 방지하고 있다. 그런데 실제로는 1년 내외의 재직기간이 평균일 정도로 훨씬 잦은 자리이동이 일반화되어있다. 이러한 잦은 인사이동의 원인은 동일직급 내에서도 자리마다 상하위 보직이 있어서 일렬종대의 보직이동 순서가 서열화 되어있고 이를 모두 거쳐 최상위 보직에 이르러야 그 상위 직급 최하위 보직으로 승진을 하게 되는 ‘Z자형 승진구조’에 있는 것이다. 가령 한 사람의 최상위 보직자가 상위 직급으로 승진을 하면 그 아래 보직자들은 모두 그 앞자리 보직으로 이동하는 연쇄이동이 발생한다.
‘Z자형 승진구조’는 역기능적 관료제의 문제를 한층 더 심화시킨다. 우선 안그래도 정책목적에 관심이 없는 조건에서 자신의 업무성과에도 무관심하도록 만든다. 조직 내에서 가장 궁극적인 인정체계인 승진이 성과와 상관없는 ‘순서’에 기반하기 때문에 굳이 성과에 노력할 필요가 없다. 단지 내가 자리에 있는 1년 내외 있는 동안 면피할 수 있는 정도의 단편적 실적 정도가 중요할 뿐 수년에 걸쳐 실제적인 정책적 효과를 볼 수 있는 수준의 성과는 관심 밖일 수밖에 없다.
‘Z자형 승진구조’의 두 번째 문제는 기술관료로서의 전문성도 기대하기 어려워졌다는 점이다. 직급 내 보직 서열화는 한 부처나 지자체 내에 모든 부서에 걸쳐있다보니 이를 모두 거쳐가야 승진의 기회가 오는 원리이다. 따라서 특정 부서에 오래 머물러 전문성을 갖춘다는 것은 기피대상일 뿐이다. 결국 매번 고위 공무원 인사가 발표될 때마다 “주요 요직을 두루 거쳤다”는 식의 표현은 이와 같은 현상을 보여주는 것이면서 그만큼 해당분야에 전문성을 가지고 있지 않다는 반증이다. 또한 이러한 이동이 원활하기 위해서는 정책적 성과보다는 있는 동안 사고가 나지 않는 것이 우선이다. 업무수행에 있어서는 위험성이 큰 적극성보다는 원만하게 지나가는 보신주의가 먼저다.
정리해보면 우리나라 집권세력은 결국 정책을 관료에 의존하지만 관료는 정책적 성과에 관심이 없을 뿐아니라 정책적 전문성도 제한되어있고 변화를 기피하는 보신주의가 만연한 상황인 것이다. 다시 강조하건데 이는 다른 나라에서도 찾아볼 수 있는 관료제의 특징이 아니다. 우리나라와 유사한 직업공무원제와 계급제를 가지고 있는 나라에서도 이와 같은 경직된 승진구조를 찾아보기 어렵다. 직급과 직위를 분리하여 필요에 따라 직책을 부과할 수 있도록 한다던가, 유연하게 부서내 승진을 가능하도록 하는 방식으로 유연한 인사운영을 가능하도록 하고 있다(정재명 외, 2006). 지금까지 살펴본 역기능적 관료제는 우리나라의 매우 독특하고 기형적 특징인 것이다.

정책화 과정에서 형해화되어 버린 주요 복지정책들

그렇다면 이러한 우리나라 관료제의 기형적 특징은 실제 정책에서 어떻게 나타날까? 지난 정부의 주요 복지정책으로 살펴보자(김보영, 2019). 대선과정에서부터 화제를 모았던 ‘치매국가책임제’는 이름만 보면 많은 가정들을 고통으로 밀어넣는 치매 문제를 국가가 책임지고 해결하겠다는 것으로 보인다. 하지만 이는 치매안심센터, 장기요양보험 인지등급 신설, 치매안심요양병원 확충, 치매 요양비 경감 등 치매와 관련있는 사업의 모음일 뿐이다. 다시말해 치매국가책임제가 되었다고 해서 진짜 가정에 치매환자가 생겼을 때 누군가가 책임있게 보살핌을 받을 수 있도록 하는 것이 아니라, 그냥 치매와 관련된 다양한 사업이 늘어난 것이다. 실제로 이런 사업의 혜택을 챙기는 것은 각자의 몫일뿐 누가 책임져주지는 않는다. 결국 ‘치매국가책임제’는 정말 치매 문제를 국가가 책임을 지고 해결하겠다는 명확한 비전이나 전략이 있는 정책은 아니었던 것이다.
지난 정부에서 그나마 의욕적으로 추진되었던 ‘사회서비스 공단’ 정책은 민간 공급자 일변도인 사회서비스에서 공적으로 책임성 있는 공급을 늘림으로써 질좋은 사회서비스 일자리를 창출하고 그만큼 질높은 사회서비스를 제공하겠다는 ‘아이디어’였다. 하지만 이것이 실제 정책화하는 과정에서 그 모습은 ‘사회서비스원’으로 나타났고, 공적으로 책임성있는 공급을 위해서는 공적 재정투입이 필수적이었지만 재정투입을 배제하는 독립채산제로 설계되었다. 그 결과 전국 17개 시도 중 14개 시도에서 사회서비스원이 설립되었지만 유의미한 규모로 공적 사회서비스 공급이 늘어나지도 질좋은 일자리가 그만큼 창출되지도 못했다. 정책화 과정에서 실질적인 변화는 최소화시키는 방향으로 설계되었고, 결국 정책의 본래 취지와 관계없는 형해화 모습으로 귀결된 것이다.
돌봄이 필요한 국민을 집에서 살 수 있도록 하겠다는 지역사회 통합돌봄(커뮤니티 케어) 정책은 또 어떠한가. 이를 추진하기 위해서 차관 직속으로 커뮤니티케어추진본부까지 설치했지만 한시조직으로 모인 관료들이 제아무리 차관 직속이라도 자신의 본 소속 조직까지 흔들 수 있는 제도개혁을 추진할 수 없는 노릇이었다. 결국 돌봄 제도의 개혁으로 추진되었던 다른 나라들의 커뮤니티 케어 정책과는 전혀 다르게 우리나라에서는 지역사회 통합돌봄이라는 이름을 붙인 일부 지방자치단체 재정지원 사업으로 변질되었다. 그나마 지역마다 자율적으로 정책이 추진된 덕에 일부에서 유의미한 성과가 있기도 했지만 정권말기 중앙정부에서 먼저 ‘예방적 노인 돌봄체계 구축’으로 대폭 사업방향을 축소시키고, 사실상 정책을 철회하였다.

개혁부진으로 열린 반동의 공간, 대안의 모색

이제는 가히 반동의 시대를 목도하는 듯하다. 보편적인 복지의 확대는 보수 정부와 진보 정부를 거쳐 추진되면서 공통된 개혁의 방향으로 자리잡는 듯 했지만 이제는 퇴행의 위기가 다가오는 국면이다. 2009년 무상급식 논쟁을 통해 복지가 정치의 중심의제가 된 이후 복지의 확대는 입장에 따라 정도의 차이는 있을지언정 방향에 대한 이견은 사라지는 듯 했다. 하지만 지난 해 9월 대통령실의 새정부 복지정책방향 브리핑에서 지난 10여 년 간의 복지확대는 포퓰리즘 복지였다고 평가 절하되었다. 최근에는 건강보험 도입 이후 처음으로 보장성 축소 대책이 발표되기도 하였다.
어쩌다 이렇게 되었을까? 불과 5년여 전만 하더라도 마치 혁명의 시대가 도래한 듯했었다. 2016년 겨울 촛불항쟁 이후 선출된 문재인 정부는 촛불정부를 자처하며 기회는 평등하고, 과정은 공정하며 결과는 정의로운 나라를 표방했다. 하지만 앞서 살펴보았듯이 말의 성찬에 비해 체감있는 변화는 요원했다. 코로나19 상황에서도 방역에서는 성공적이었다고 평가할 수 있으나 심화된 고용불안과 자영업자 폐업 등 사회경제적 위기 대응에는 인색하였다. 어쩌면 말과 다르게 악화된 사회적 불안 속에 반동의 공간이 열려버렸다고 할 수도 있다.
하지만 우리가 직면한 정책적 과제는 오히려 가중되고 있다. 경제협력개발기구(OECD)의 주요 지표를 보아도 삶의 만족도와 주관적 건강도는 최하위권에 머물면서 자살률은 1위, 출산율은 세계 최저수준에서 지속적으로 하락하고 있다. 2022년 세계불평등보고서에 따르면 우리나라의 소득 불평등 정도는 이미 서구유럽 국가를 추월했고, 미국의 턱밑까지 추격하고 있다. 코로나19의 여파는 이러한 불안과 불평등의 문제들을 더욱 악화시키고 있다.
그나마 역기능적 관료제가 반동의 시대에도 마찬가지로 작동할 것이라는 것이 위로가 될까? 하지만 이제 우리사회의 근본을 위협하고 있는 정책적 과제를 안고있는 이상 역기능적 관료제를 기능적으로 재편할 수 있는 대안이 없다면 반동과 퇴행의 위험에서 자유로울 수 없다. 이는 몇몇 능력있는 전문가가 정부에 등용된다고 해서 해소될 수 있는 문제가 아님은 이미 경험했다. 역사의 오류를 반복하지 않기 위해서는 역기능적 관료제의 기능적 재편을 모색하는 것이 정책개혁의 성패를 가르는 가장 결정적인 과업이 될 것이다.

참고문헌
김광호(2008). 공무원순환복직에관한연구. 한국개발연구. 30(2). 64-97.
김보영(2019). 공공성과분권으로본문재인정부 2년의사회서비스정책평가와대안. 문재인정부 2년, 민생의현실을묻는다. 참여연대사회복지위원회·한겨레경제사회연구원. 한겨레청암홀
윤견수·박진우 (2016). 개발연대국가관료제의정책집행에관한연구. 한국행정학보, 50(4), 211-242
이병량, 주경일, 함요상 (2004). 관료의충원방식을통한한국관료제의형성과정에대한연구. 한국행정논집, 16(4), 759-788
정재명·오경아·민소정. 2006. 주요국의공무원인사제도에관한연구. 한국행정연구원.