2014년도 예산안에 대한 참여연대 입장

예견된 세수부족으로 국민과 약속한 중요 공약축소·파기 터무니없어

적극적인 세제개편·부자증세와 함께 복지국가시대 재정지출로 나아가야

26일(목) 정부는 2014년도 예산안을 발표했다. 박근혜 정부 출범이후 처음으로 제시된 내년도 예산안에는 어려운 세입여건 하에서 단기적으로는 경기대응 역할과 중장기적으로는 재정건전성까지 실현하겠다는 내용을 담고 있다. 참여연대는 2014년도 예산안에 대해서 낙관적인 성장예측에 기초한 세입전망의 신뢰성 부족, 여전히 미흡한 세입확충방안에서 불거지는 재정건전성의 문제, 적절하지 못한 재정지출정책 등에서 심각한 우려를 표한다. 특히 예견된 세수부족을 이유로 경제민주화와 복지국가건설을 염원하는 국민의 기대에 반하는 각종 공약들의 축소 움직임에 대해서 규탄하며 적극적인 세제개편과 동시에 복지국가시대에 맞는 재정지출구조로 나아갈 것을 강력하게 주문한다.

재정건전성의 함정에서 벗어나오지 못한 2014년도 예산안

2014년도 예산안에서 정부가 예산 편성의 전제로 전망한 경제성장률은 3.9%다. 그러나 정부기관이나 민간의 예상은 3.4~3.6%로 이를 밑돌고 있다. 2013년도 예산안에서도 경제성장률 예측이 과도하게 부풀려진 탓에 추경까지 편성했지만 막대한 세수부족사태가 예견되고 있다는 점을 감안하면 이해하기 힘든 부분이다. 균형재정달성이라는 목표에 사로잡혀 억지로 성장률을 늘리고 비현실적인 세수목표를 설정해서 예산을 편성했다면 그 피해는 고스란히 국민들에게 돌아간다. 실제로 2001년 이후 정부의 세수예측보다 징수 실적이 높았던 경우는 13회 중 6회로 채 절반이 되지 않았다. 

재정건전성 역시 안심할 수준은 아니다. 지난 2분기 기준으로 한국은행에서 밝힌 정부부채는 약 517.9조원, 공기업 부채는 586조원(미확정부채 183조 포함)으로 부채규모는 사상최대치를 경신했다. 증가속도 역시 가팔라서 2001-2012년 기준 한국의 국가부채 증가율은 OECD 34개국 중 7번째로 높다. 부채가 증가하는 만큼 자산 혹은 세입의 증가가 뒤따른다면 문제가 되지 않겠지만 실상은 그렇지 못하다. 2012년말 대비 중앙정부의 부채가 50조원 증가할 동안 금융자산은 8조원 증가에 그쳤으며, 세입확충방안으로 내세운 비과세 감면의 정비나 지하경제 양성화는 여전히 그 실효성이 의심스럽다. 중장기적으로 재정건전성을 회복하겠다는 의도와는 달리 내년도 예산안은 재정적자로 인한 대규모 국채발행부터 염두에 둔 것은 아닌지 걱정스럽다. 

저임금·단기, 비정규직 일자리를 양산하겠다는 일자리 예산

2014년도 예산안의 부제는 ‘경제활력·일자리 예산‘이지만 여기에 물음표가 붙는다. 먼저 전체 예산 중 가장 큰 비중을 차지하는 항목은 실업급여를 포함한 실업소득유지로 이는 좋은 일자리 창출과 직접적인 관계가 있어 보이지 않는다. 실버세대에 대한 사회참여형 일자리, 시간선택제 일자리 등 실제 저임금·단기 일자리에 대한 지원이 중심이 된 이번 예산안이 경제에 활력을 불어넣을 좋은 일자리를 창출할 수 있을지 의문스럽고, 특히 정부가 약속한 공공부문 비정규직의 무기계약직 전환에 필요한 예산은 전혀 편성되지 않았다.

내년 예산안에서 일자리 예산은 총 11.8조원으로 2013년 대비 8,421억원, 7.7% 증가했다. 전체 일자리 예산 중 가장 큰 비중을 차지하는 항목은 총 4.35조원이 책정된 실업소득유지로, 36.9%의 비중을 차지했다. 문제는 실업소득유지 항목에 포함된 실업급여 증가분이다. 실업급여 예산은 2013년 예산안보다 3,227억원 증가한 3.86조원으로, 전체 일자리 예산안 증가분 8,421억원의 38.3%를 차지한다. 실업급여의 인상, 수급대상의 확대조치가 없었다는 점을 감안하면 실업급여 지급액의 증가는 실업급여 수급자의 증가 및 최근 급증한 육아휴직 급여 때문으로 추정되며, 이런 증가분이 좋은 일자리와 연계된다고 보기는 어렵다. 

막대한 예산을 투입해 창출하겠다는 일자리는 그 질이 의심된다. 핵심직무역량평가모델 개발, 스펙초월멘토링시스템 신설은 실효성이 의심스럽고, 취업성공패키지 사업 확대 역시 일자리 창출의 근본적인 해답이기보다 단기 처방에 가깝다. 각종 맞춤일자리 예산으로 인해 저임금 단기 일자리의 양산이 우려된다. 고용률 70% 달성을 위해 가장 중요한 전략으로 제시하고 있는 시간선택제 일자리도 사정은 마찬가지다. 전일제와 시간제일자리 간의 전환이 보장되지 않는 시간선택제 일자리의 신규창출은 저임금 노동의 양산과 이에 따른 노동시장 분절이 우려되며, 그나마 책정된 예산으로 창출되는 인원도 예년에 비해 1,460명 증가(2013년 3,570명 -> 2014년 5,030명)에 불과하다. 

정부가 밝힌 2015년까지 6만 5천여 명의 공공부문 비정규직에 대한 무기계약직 전환에 필요한 예산은 전혀 편성하지 않아 우려를 더하고 있다. 무기계약직 전환과 처우개선에 일정 비용이 필요함에도 불구하고 정부는 이를 추진할 예산을 편성하기는커녕 재정건전성을 이유로 공공기관의 세출절감을 요구하고 있어, 공공부문에서 비정규직이 양산되지 않을까 우려된다.

실업급여 등 실업소득유지 항목이 가장 큰 비중을 차지하고, 저임금·단기 일자리로 전락할 것으로 우려되는 나쁜 일자리에 치중한 이번 예산안은 경제활력·일자리창출이라는 부제를 무색케 한다. 더불어 비정규직의 무기계약직 전환 예산이 책정되지 않았다는 점에서 정부의 비정규직 문제해결 의지를 의심케 한다. 최근의 박근혜 정부의 각종 노동관련 공약 파기, 노골적인 반노동적 정책과 함께 이번 예산안을 통해 박근혜 정부가 노동과 일자리 문제에 매우 무책임하다는 것이 극명하게 드러났다는 점에서, 노동계 뿐만 아니라 범국민적인 비판과 저항에 직면하게 될 것이다.

금액만 늘어날 뿐, 복지의 보편성 담보하지 못하는 보건복지 예산

보건복지 분야로 책정된 내년 예산은 올해 대비 8.7% 증가한 105조 9천억원이다. 박근혜 정부는 이를 두고 역대 최초로 100조 원대에 진입했다고 강조하고 있으나 전체 예산대비 복지예산의 비중은 2012년 28.2%, 2013년 28.5%, 2014년 29.6%로 여전히 20%대에 머무르고 있다. 경제협력개발기구(OECD) 34개 회원국 중 전체 예산대비 복지예산 비중이 30%에 미치지 못하는 나라는 한국이 유일하다. 

게다가 실제 내용을 들여다보면 정부가 내세운 서민 생활 안정과 삶의 질 제고를 위한 서민․취약계층 맞춤형 복지 확충보다는 숫자 맞춤형 복지에 가깝다. 복지예산 증가액 8조 5천억원 가운데 절반이상이 공적연금 증가액(3.3조원), 건강보험 국고지원액(0.5조원) 등의 제도 운용에 따른 자연증가분과 주택분야(0.8조원)등 비복지성 예산이다. 기초생활보장, 기초노령연금, 보육․양육수당 등 정작 피부에 닿는 복지예산은 지난 5월말 정부가 발표한 공약가계부나 6월에 각 부처가 제출한 2014년도 예산․기금의 총지출 요구규모에서 대폭 축소되었다. 결국 복지예산 100조 원대 진입이 서민 생활 안정과 삶의 질 제고 및 모든 국민이 체감 가능한 복지확대를 의미하는 것은 아니다. 

기초생활보장의 경우 자연증가분에도 미치지 못하는 3% 증가(0.26조원 증가)에 그쳤으며 이는 작년 증가율 8.2%(0.65조원 증가)의 절반에도 미치지 못하는 수준이다. 사실상 예산 축소지만 정부는 수급자가 30% 증가한다고 밝히고 있어, 가장 열악한 상황에 있는 취약계층의 혜택을 줄여 미약한 수준을 보장받는 수급자 수를 늘리는데 치중했다는 비난을 피하기 어렵다. 또한 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 12만 명을 수급자로 편입한다고 하지만, 이는 부양의무자 기준으로 인한 사각지대의 10% 수준에 지나지 않는다.

기초노령연금도 다른 분야에 비해서 비교적 큰 폭의 증가율을 보이고 있지만 이는 안정적 노후소득 보장을 위한 국가의 기본적 책임을 다하겠다는 보편적 기초연금 공약에서 대폭 후퇴된 수준이다. 보육 역시 보육료․양육수당은 확대되었으나 국공립어린이집 확충 예산은 여전히 부실하고 민간 어린이집 지원은 확대되어 전달체계의 공공성이 담보되지 못해 재정사업에 대한 효율성을 기대하기 어렵다. 이처럼 기초생활보장 예산의 사실상 축소, 대폭 후퇴된 기초노령연금 등 사실상 금액만 늘어났을 뿐, 복지의 보편성과 체감도는 떨어지는 내년도 보건복지예산은 박근혜 정부가 국민의 안정적인 삶을 보장하는 국가의 책무에 충실하지 않음을 의미한다.

반값등록금 공약을 폐기한 것이나 다름없는 국가장학금 예산

교육예산 가운데서도 기대를 모았던 국가장학금 예산은 교육부 증액 요구분 1.6조 원에서 무려 1.2조 원이 삭감된 0.4조원 증가에 그쳤다. 여당의 정책공약에서 제시된 대로 ‘2014년부터 대학 등록금에 대한 실질적 반값 정책‘을 완성하려면 내년 국가장학금 예산은 올해보다 1.2조원이 더 늘어난 4조원이 필요하지만 정부는 단 0.4조원만 증액 반영하였다. 박근혜 대통령의 반값등록금 설계는 등록금 총액 규모를 14조 원으로 설정한 후 △ 정부가 4조원 △ 대학이 3조원(장학금확충 2조 + 등록금인하 1조) △ 학생이 7조원을 부담하게 되어있다. 0.4조의 증액으로는 지난 대선 당시 내세운 ‘소득연계 맞춤형 반값등록금’ 공약을 사실상 실현하기 어렵다는 점에서 공약실현 의지가 의심된다. 박근혜 대통령이 반값등록금 실현의 중요한 한 축으로 밝힌 대학들의 자체노력(정부의 기대액은 3조. 그러나 대학의 자체노력액은 2012년 총 9,386억 원에서 2013년에는 1,409억원으로 급격히 떨어짐)을 교육부가 이끌어내지 못하는 상황에서 정부 예산마저 줄어든 상황은 참으로 이해하기 어렵다.

국가장학금의 시행방안 역시 지난 3월 28일 교육부가 발표한 ‘2013년 국정과제 실천계획 발표’ 내용과도 차이가 있다. 당시 교육부는 현재 450만원으로 설정되어 있는 국가장학금 최고액을 ‘실제 등록금 수준’으로 변경하겠다고 밝혔다. 4년제 사립대학 등록금 평균(2013년 기준)은 연간 735만원이고, 우리나라의 사립대학 비율은 전체 대학의 80% 이상이라는 점에서 최고액 450만원(소득 1분위 대학생 기준 최고지급금액)은 현실과 동떨어진 금액이었다. 이러한 점에서 최고액을 실제 등록금 수준으로 변경하려던 계획은 적절한 방안이다. 하지만 내년 예산안에서 책정된 국가장학금 최고액은 올해와 동일한 450만원에 그쳤다. 국가장학금 최고액을 실제등록금 수준으로 설정해 ‘저소득층을 더욱 두텁게 지원’하겠다는 공약 또한 실현이 불가능해진다. 국가장학금 예산안이 이대로 통과된다면 박근혜 대통령과 정부가 자신있게 내세웠던 ‘2014년부터 대학 등록금에 대한 실질적 반값 정책 완성’정책은 사실상 폐기한 것으로 평가할 수밖에 없다. 

또, 핵심 공약이었던 고교의무교육(무상교육) 예산과 관련해서도, 공약에서는 2014년부터 매년 25%씩 확대하여 2017년에 전면 고교 무상교육을 실시한다고 밝혀놓고도, 실제 올해 예산안에서는 고교 무상교육 예산은 전혀 반영하지 않은 것도 큰 문제이다. 즉, 국고 편성 대신 지방교육재정교부금의 교부율에 대한 상향도 없이 지방교육재정교부금으로 고교무상교육 예산을 떠 넘겨 버린 것이다. 이는 교육과 공약에 대한 중앙정부의 책임있는 자세도 아닐뿐더러 늘어나지 않는 교육예산이라는 조건(교육예산은 전체적으로 2%가량만 늘어나 물가인상율 등을 감안하면 실제로는 동결이나 다름없음. 교육이 가장 중요하다고 하면서도, 교육예산을 사실상 동결한 것도 매우 무책임한 처사라는 비난이 일고 있음) 에서는 각 지방에서는 다른 교육예산을 깎을 수밖에 없는 심각한 사태로 이어질 것이 불을 보듯 뻔하다는 측면에서 국회에서 철저한 보완이 필요하다 할 것이다. 마찬가지로 친환경무상급식에 대한 중앙정부의 지원 예산도 전혀 반영하지 않음으로서, 국민들의 높은 지지를 받고 있는 친환경 무상급식에 대한 중앙정부의 무책임성과 지방정부·지방교육청에 중요 정책에 대한 책임과 예산을 떠넘기는 매우 잘못된 관행을 계속 유지하게 되었다.

불요불급한 국방예산 대폭 삭감해야, 국제협력개발은 효과성 투명성 확보미흡

2014년 국방예산은 전년(34.3조 원) 대비 1.5조 원(4.2%) 증가한 35.8조원으로 책정되었다. 증가율이 전체 예산안 증가율(4.6%)에는 약간 미치지 못하지만, 여전히 10%를 차지하고 있어 사회복지비 대비 과도하게 책정했다는 비난은 피할 수 없다. 특히 최근 국책 연구기관이 대규모 무기획득·구매사업에 대한 효율성 검증을 통해 향후 5년간 17조 가량의 국방예산 감축이 필요하다고 밝혔는데 그조차도 제대로 반영하지 않았다. 국민의 안전에 대한 위협요소와 이에 따른 재정지출의 우선순위를 고려한다면, 불요불급한 무기도입과 양산, 과잉·중복 투자, 과도한 육군의 예산증액 요구 등을 현명하게 판단하고 조절한다면 국방예산을 조절할 여지는 적지 않다.

정부는 국방예산의 중점투자 분야로 ‘북핵․미사일 등 비대칭 위협에 대비한 핵심전력 확보’를 들고 있다. 북한의 ‘비대칭 위협’에 대응해 절대억지력을 갖추고 선제타격을 가할 수 있도록 전력을 배치하겠다는 것이다. 이는 북한 종심지역의 전략표적을 탐지하고 선제 타격할 수 있는 킬 체인(Kill-Chain) 능력을 구비하고 적 탄도탄 위협에 대비하기 위한 한국형 미사일방어체계(KAMD)를 구축하겠다는 계획으로 나타나고 있다. 이러한 계획은 한국 정부의 부인에도 불구하고 사실상 미사일방어를 위한 정보 공유 및 협력관계를 구축하여 미국 미사일 방어체제(Missile Defense, MD)에 편입되는 수순을 밟고 있다고 할 수 있다. 방어충분성에 입각한 독립적인 군사전략을 세우려는 정부의 의지와 노력이 선행되지 않는 한, 이와 같은 공격적인 재래식 첨단전력의 강화는 북한군부로 하여금 값싼 비대칭 전력개발에 치중하게 함으로써 전형적인 안보딜레마를 만들어내고 있다. 지금 요구되는 것은 적극적인 대화를 통해 한반도와 동북아 평화체제와 비핵화의 실현이라는 공통의 목표로 나아갈 수 있도록 여건과 분위기를 조성하는 일이지 무기체계 개발비를 늘리는 게 아니다.

부품결함과 하자가 끊임없이 발생하고 있지만 기동화력 능력 보강이란 명분으로 K-9 자주포를 비롯한 K계열 국산무기개발에 투자를 계속하겠다는 것도 비난을 피할 수 없다. 과도한 특혜와 과잉중복투자, 국내 방산업체의 방만한 운용 등 고질적인 문제점들을 해소하지 않는 이상 밑 빠진 독에 물 붓는 격일뿐이다. 또한 북한에 비해 월등한 공군력에도 불구하고 차세대 전투기(F-X)사업에 국방예산을 집중투자 하겠다는 것은 바람직하지 않으며, 군사적 타당성이나 공사의 적법성 양면에서 논란이 계속되어온 제주해군기지건설사업과 살상을 쉽게 만든다는 점에서 윤리적 문제점을 지적받는 무인기(Unmanned Aerial Vehicle, 일명 드론 drone) 사업 등에 예산을 중점 배분한 것도 문제이다. 국방 R&D 투자 역시 만성적인 부실과잉투자 상태인 현재의 방위산업 수준으로 미루어 보아 민ㆍ군 기술협력 활성화로 창조적 국방연구개발이 되도록 한다는 것도 경제적으로 타당성이 없는 계획이다.

반면 통일 분야 예산은 제자리걸음이다. 정부는 남북관계 여건에 따라 탄력적으로 대응하기 위해서라는 명목으로 남북협력기금 규모를 전년 수준(1.1조원)으로 동결했다. 이는 최근 개성공단 재개와 긍정적 관계개선에도 불구하고 정부가 과연 적극적으로 대북정책을 펼쳐 나갈 의지가 있는지 의심스럽다.

국제개발협력 관련하여, 정부가 내년 지원규모를 올해보다 9.9% 증액하여 ODA/GNI 비중을 0.16%로 높이겠다고 밝힌 것은 긍정적으로 평가할 부분이다. 그러나 여전히 한국의 ODA규모가 OECD DAC(개발원조위원회) 평균인 0.3% 수준에는 크게 미치지 못하고 있고, 국제사회의 빈곤타파와 개발지원보다는 ODA를 우리 기업의 해외 진출의 수단으로 삼고 있다는 것은 여전히 극복해야 할 과제라고 할 수 있다. 특히 기업 진출을 연계한 대개도국 유상원조 즉 차관융자를 26%나 증가시키겠다고 밝힌 것은 바람직하지 않다. 또한 새마을 운동 확산 위한 예산을 두 배 이상 증액한 것 역시 각 나라의 사정을 고려하지 않은 채 한국의 개발 경험을 일률적으로 적용한다는 비난을 피할 수 없다.

넘겨진 역할에 비해 부족한 지방재정, 하지만 여전히 미흡한 지방재정확충 방안

복지수요와 국고보조사업의 증가로 지방정부의 재정부담은 점점 늘고 있으며 앞으로 계속 늘어날 전망이다. 그러나 현행 시스템 하에서는 지방정부에 요구되는 부담에 비해 취득세 감면 등으로 수입여건은 이에 뒤따르지 못하고 있다. 실제로 2009년부터 2013년 까지 국고보조사업 대응 지방부담은 연평균 10.5% 증가한데 반해 국고 보조금은 6.4% 증가에 그쳤다. 2014년도 예산안에서는 보육 국가보조율 10% 인상을 포함해 취득세 인하에 따른 지방세수 감소분 보전, 지방소비세·소득세 조정 등을 골자로 하는 지방재정 확충방안도 담겨있다. 그러나 문제는 제시된 재정확충방안이 감세정책으로 이미 한계에 이른 지방재정 상황과 재정부담을 해결하기엔 미흡하여 재정적자를 심화시킬 여지가 더 크다는 데 있다.

정부가 밝힌 지방재정지원 규모는 지방소비세율 6% 포인트 증가를 비롯한 지방세제 개편으로 +4.6조원, 보조사업 확대를 비롯한 예산 지원으로 +1.5조원, 기능조정–1.1조 등 총 5조원에 달하지만 실제로 지방소득세 세액공제·감면 정비 1.1조원(지방세법개정으로 2015년 이후 반영)과 취득세 감면으로 인한 세수부족분 2.4조원을 제하면 2014년 기준으로 증액은 1.5조원 수준에 머무른다. 그러나 감세정책의 여파로 각 지자체들이 심각한 세수부족에 시달리고 있을 뿐만 아니라 2009년에 지방소비세를 도입하면서 2013년에 현행 지방소비세 5％를 10％로 올리는 세율인상을 약속한 바 있어서 지방재정확충을 위한 새로운 대책이라고 받아들이기에는 곤란하다.

반면 내년부터 기초연금의 도입으로 인한 증가분(+0.94조원)이나 지난해 여야합의로 국회 보건복지위원회는 통과했지만 1년여 가까이 국회 법사위에 계류 중인 영유아보육법 개정안(보육비 국비지원 비율 20% 확대)에 미치지 못한 보육 국가보조율 10% 포인트 부족(+0.8조원)등은 지방정부의 부담으로 고스란히 남는다. 사실상 이번 예산안에서 지방정부에 넘겨진 복지 역할에 비해서 턱없이 모자란 재정지원으로 빚어지는 불균형 해소의지를 찾아보기는 어렵다.

적극적인 세제개편과 동시에 복지국가시대에 맞는 재정지출구조로 나아가야할 2014년 예산안

지난 대선에서 경제민주화와 보편적 복지가 화두였다. 국민들은 여기에 공감하고 표를 던졌다. 이제 보편적 복지확대와 적극적인 민생 대책은 더 이상 거스를 수 없는 시대의 흐름이 되었고 그 수요는 지속적으로 증가할 전망이다. 재정지출이 필요하다면 그에 맞는 재정확보대책 역시 필요하다는 것은 주지의 사실인 만큼, 약속한 공약을 축소·파기하는 무책임한 처사 대신에 현재 고소득층과 재벌·대기업에 혜택이 편중된 조세제도를 과감히 개혁하고 부자감세 철회, 적극적인 부자 증세, 효율적인 세제 개편 등으로 재원을 마련하는 적극적인 노력이 요구된다. 아울러 복지국가시대에 맞는 재정지출구조로 나아갈 것을 다시 한 번 강력하게 주문한다. 

TA20130926_논평_2014년 예산안 참여연대 입장.hwp