19대 대선 복지ㆍ노동 공약 평가

– 주거 분야

이강훈 | 법무법인덕수 변호사

주거 분야 후보별 공약

세부정책 비교

공공임대주택 공급 정책

실제 공공임대주택을 대폭 확충하는 정책을 어느 정도 실현할 것인지는 대통령 후보의 공약만 검토해서는 알 수 없고 지난 시기 해당 정당의 정책까지 고려할 필요가 있다. 문재인, 안철수 후보는 2022년 OECD 평균 수준인 8%의 공공임대주택 재고를 달성하겠다는 같은 수준의 목표를 제시하였다. 그러나 구체적인 임대주택 공급방안과 계획을 제시하고 있는 후보는 문재인 후보로 보인다. 심상정 후보는 장기공공임대주택을 총 주택 재고의 12% 수준까지 확보하자는 공약을 제시했는데 이를 위해 저렴한 가격부담이 가능한 반값임대주택을 15만 호 공급하겠다고 하였다. 반면 안철수, 유승민 후보는 보다 명확하게 공공임대주택 공급계획을 공약화하여 제시할 필요가 있다.

임대주택의 공급방법도 중요하다. 그동안 임대주택의 대량 공급을 위해 도시 외곽의 그린벨트를 헐어짓는 임대주택 공급에 대한 비판적인 문제의식이 강해지면서 도심 내에서 임대주택 공급을 확대하는 방향을 제시하는 경향이 강해지고 있다. 이는 직주근접의 원칙, 임차인의 삶의 질 개선이라는 측면에서 바람직하다. 다만 별 대책 없이 도심 내 임대주택 공급만 강조해서는 문제가 해결되기 어렵다. 안철수 후보는 도심 외곽 공급에 대한 문제점을 지적하면서 도심 내 공급을 강조하고 있어 전체적인 방향성은 옳지만 정책의 구체성은 확인되지 않는다. 도심은 토지 가격이 매우 비싸기 때문에 임대주택 공급량이 계획처럼 달성되기가 어렵다. 재건축, 리모델링, 매입 및 전대 등 기존주택을 활용하자는 유승민 후보의 정책은 원론에 가깝다. 문재인 후보의 경우 도시재생 뉴딜사업과 연계하여 도심 내 임대주택 공급에 관한 비교적 구체적인 방안을 제시하였다. 다만 문재인 후보의 도시 재생 뉴딜 사업은 도시의 노후 주택지에서 기존 주택가격이나 임대가격을 상승시켜 결국 저소득층이 쫓겨나는 젠트리피케이션 현상을 발생시킬 우려가 없도록 기존 거주자의 권리를 보장하는 방향으로 정책을 보완할 필요가 있다.

아울러 임대주택 공급방법도 대선 후보들이 과거와 달리 신축주택 이외에도 기존주택을 매입하여 장기임대주택을 공급하는 정책을 제시하고 있다 는 점이 특징적이다. 문재인, 안철수, 유승민 후보는 주택협동조합 내지 비영리 민간 주체에 의한 사회주택 공급을 강조하였다는 공통점을 발견할 수 있다. 다만 안철수, 심상정 후보 외에 임대주택의 임대료 수준에 대한 언급이 크게 없었다는 점이 아쉽다. 박근혜 정부 들어와 임대주택 임대료는 지속적으로 높아졌다. 특히 국민임대주택 등 저소득층이 거주하는 임대주택에 대해 정부의 재정지원이 보다 확대되지 않으면 지속적으로 임대료 인상 압박이 발생할 것이다. 이 점에서 공공임대주택 임대료를 소득수준에 연계하는 정책을 제시한 안철수 후보의 정책이 눈에 띈다. 심상정 후보는 반값임대주택이라는 공약을 제시하여 임대주택 임대료를 낮추어야 한다는 점을 선명하게 제시하였다.

주택임대차보호 강화

주택임대차보호 강화는 과거 임차인의 보증금 보호를 강조하던 단계를 지나 이제는 임차인의 거주의 안정성을 확보하는 데 초점을 두고 있다. 따라서 임차인이 임차주택에서도 계약을 갱신하여 거주할 수 있게 할 것인지, 이와 관련하여 임대료의 상승에 제한을 둘 것인지는 초미의 관심사이다. 심상정 후보는 이미 정의당이 당론으로 입법 발의 한 정책과 동일하게 계약갱신청구권(계약기간 3년, 계약갱신청구권 1회 보장으로 6년 거주 보장)과 임대료 인상 상한제(물가인상률 연동)에 모두 적극적인 찬성 입장을 제시하였다. 국민의당은 당초 당내에서 계약갱신청구권에 대해서는 비교적 적극적인 입장이었으나 임대료 인상 상한제에 소극적인 의견과 적극적인 의견이 엇갈려 있었는데, 안철수 후보는 이번 답변을 통해 임대료 인상률 상한제까지 도입하겠다는 적극적인 입장을 제시한다는 점에서 주목할 만하다. 2012년 대통령 선거 당시 문재인 후보는 계약갱신 청구권과 전월세 상한제를 공약으로 제시하였으나, 2017년 대통령 선거에 와서는 임대료 인상 상한제 도입은 등록 임대주택부터 실시하고 전반적 제도 정비 추세에 맞추어 확대하겠다거나 계약갱 신청구권을 추진하되, 세입자와 집주인 간 균형을 이루는 제도개선 틀 속에서 진행하겠다는 등 그동 안의 민주당 당론으로 발의되어 왔던 주택임대차 보호법 개정안보다 더 후퇴한 방안을 제시하고 있다. 문재인 후보는 단계적, 점진적 방안으로 인센티브에 의한 등록임대차의 확대를 제시하고 있으나 이것이 대안이 될 수 있는지는 큰 의문이다. 민간에게 인센티브를 주는 방식으로는 등록임대차가 크게 확대될 가능성이 낮기 때문이다. 유승민 후보는 주택임대차 보호와 관련한 정책적 수요가 지역별로 큰 차이를 보이고 있는 데 주목을 하여 법률에는 근거만 마련하고 지자체별로 조례를 제정하여 특정 도시별로 해결하자는 입장을 제시하였다. 임대료가 큰 폭으로 올라 고통을 겪는 것이 주로 서울, 수도권, 대도시라는 점은 누구나 알고 있다. 그런데 계약갱신청구권의 문제를 지역별로 해결하는 입법례는 해외에서 사례를 찾기 어렵다. 이 문제는 전국적으로 동일한 기준에 의해 해결하는 것이 타당하다. 임대료 인상률 상한제의 문제에서는 지역별로 경제 여건과 임대료 인상률에 큰 차이가 있기 때문에 구체적인 상한선을 지자체별로 결정하게 하자는 제안은 지역적 여건을 고려해야 한다는 측면에서 검토해볼만하다. 다만 프랑스의 입법례를 보면, 임대료 인상률을 소비자물가 상승률에 연동하는 정책을 취하고 있는데, 이런 내용이라면 지역별 차이를 반영할 수 있다는 점에서 해외의 주요한 사례들을 참고할 필요가 있다. 표준임대료에 대해서는 심상정 후보만 명쾌하게 지자체별로 공정임대료위원회 설치를 제시하여 찬성 입장을 나타냈다. 문재인 캠프나 안철수 캠프 측에서 뚜렷한 입장 제시가 없었고 임대차분쟁조정위원회의 조정절차 활용 정도를 언급했는데, 실제로는 이렇게 하기 위해서라도 지역별 임대료 수준을 조사하는 것이 필요하므로 비교임대료로서 지자체가 표준임대료를 조사하여 공표할 필요가 있다. 유승민 후보는 대도시나 특정 도시 등에서는 필요하나 기타 지역에서는 임대료분쟁조정위원회에서 조정에 필요할 때 임대료 수준을 조사하여 활용할 것을 제안하고 있는 바, 정책 수요가 많은 서울, 수도권과 주요 대도시부터 지자체의 행정력을 동원해 체계적으로 정보를 구축하는 것이 당연할 것이다.

주택금융 정상화

대선 후보들은 주택금융 정상화와 관련해 후보의 이념적 색채를 비교적 뚜렷하게 드러내보였다. 주택금융 정상화 문제는 한국의 가계 담보대출 규모가 지나치게 확대된 점과 관련하여 어떻게 할 것인지를 묻는 질문이었다. 보수 후보를 자처하는 유승민 후보는 LTV나 DTI를 통한 강한 규제에 대해 거부감을 보였다. 그러나 주택담보대출이 계속 확대됨으로 인한 가계와 경제운용상의 위험성에 대해서는 어떤 입장인지 해명이 필요하다. 반면 심상정 후보는 LTV나 DTI의 규제를 강화하여 주택 담보대출 규모를 규제해야 한다는 입장이었다. 문재인 후보는 LTV에 대한 언급은 피했으나, DTI 대신 DSR을 여신관리지표로 활용하겠다는 입장을 제시하여 주택담보대출 규모의 확대를 제한하겠다는 입장을 제시하였다. 비소구대출, 즉 주택 담보대출 시 변제를 하지 못하게 되면 주택의 소유권을 포기할 때 그 이상의 대출상환 요구는 하지 않게 되는 대출 제도에 대해서는 문재인, 심상정 후보가 찬성하였다. 안철수 후보는 LTV 및 DTI 완화로 인한 문제는 인식하고 있으나 주택담보대출 규모를 제한하는 대책과 관련해서는 신중하게 검토하겠다는 정도의 입장만 회신하였는데, 보다 분명한 정책을 제시할 필요가 있다.

취약계층에 대한 주거복지의 확대

주거취약계층과 관련한 주거복지 확대는 전반적으로 복지 정책의 중요성이 커지면서 지난 18대 대 선부터 지속적으로 강조되고 있는 이슈이다. 그러나 여타 복지 분야와 마찬가지로 임대주택 정책을 제외한 주거복지 정책 역시 잔여적 수준을 넘어서지 않고 있다. 이번 대선 후보들 모두 취약계층에 대한 주거복지를 확대하겠다는 입장은 제시하고 있으나 주거급여 자체를 얼마나 현실화하고 대상을 확대할 것인지 명확히 밝힐 필요가 있다. 그 외 주거복지 정책에 대해서는 문재인 후보가 가장 다양하고 구체적인 공약을 제시하였으나 잔여적 복지 수준을 넘어서는 정책을 제시했느냐 하는 점에 대해서는 여전히 물음표이다. 주거급여를 어느 정도 현실화할 것이냐, 주거급여 대상자를 얼마나 늘릴 것이냐의 문제의 핵심은 결국 예산을 얼마나 책정할 것이냐에 달려있다. 한편 계약갱신청구권 및 임대료 상한제 없이 주거급여만 확대하면 서비스의 질 개선 없이 임대료만 인상되는 결과가 될 부작용이 우려된다. 따라서 주거급여가 지원되는 공공지원 주택은 임대료 인상을 제한하는 법제도 개선이 함께 이루어질 필요가 있다. 한편 대선 후 보들이 공히 청년용 임대주택 공급을 확대하겠다는 정책을 제시하고 있는 바, 대학생과 일반 청년에 대한 균형 있는 정책 제시가 공약화될 필요가 있고 청년층 외의 주거취약계층의 시급한 요구 사항들도 소외되지 않도록 할 필요가 있다.

주택분양시장 정책

주택분양시장 정책과 관련해 박근혜 정부는 임기 초 냉각되었던 주택경기를 되살리기 위해 주택 관련 규제를 대폭 완화하고 주택대출 규제를 완화 하는 등 분양시장을 띄우기 위해 전력을 다했다고 평가할 수 있다. 그 과정에서 분양주택 가격이 크게 상승했고, 전매 허용 등의 규제완화 정책으로 거품이 발생하면서 주택 실수요자들이 손실을 입 을 위험이 커졌으며, 분양 물량이 지나치게 많아지면서 결국 주택경기가 다시 수축해 정책 당국이 다시 미분양 물량을 걱정해야 할 상황이 발생하고 있다. 따라서 억지로 주택시장을 부양하거나 국내 경기 조절용으로 분양시장 정책을 활용하는 것은 차기 정부에서 멈춰야 한다. 이제 주택보급률이 100%가 넘은 상황에서 주택시장이 성숙기에 접어 들고 있기 때문에 과거처럼 주택분양시장에서 곧 바로 전매차익이 발생하도록 방치하여 투기꾼이 몰려들도록 해서는 곤란하다. 신규주택 수요자는 기존주택 교체 수요, 임대용 주택 수요자, 무주택자로서 신규주택을 소유하고자 하는 수요자 정도로 대별할 수 있다. 따라서 이에 맞는 분양시장 제도 개편이 필요하다. 이와 관련해 지나친 고분양가를 규제하기 위해 민간택지에 대한 분양가상한제 원상회복과 분양원가 공개 등의 제도적 검토가 필요한데, 바른정당의 유승민 후보가 분양가상한제와 분양원가 공개에 찬성한 것은 주목할 만하다. 외려 그동안 상대적으로 진보적인 정책을 제시하고 있던 민주당의 문재인 후보나 중도노선을 강조해 온 국민의당 안철수 후보는 추후 검토하겠다면서 분양시장 정책에 대한 입장을 밝히지 않고 있는데 이와 같은 중요 정책에 대해서는 자신의 입장을 뚜렷이 제시하고 국민의 선택을 받는 것이 타당하다.

총평

전체적으로 이번 19대 대선에서 후보들이 제시하는 주거 정책을 비교해 본 결과, 차기 정부의 주택 정책은 경기부양보다 서민 주거복지 강화에 초점이 맞춰질 것으로 보인다. 회신을 한 네 명의 후보 모두 주거복지 정책을 강화해야 한다는 데는 일치된 의견을 보였기 때문이다. 다만 문제는 그 수준이다. 어떤 후보도 임대주택 문제를 제외하고는 명확하게 주거복지 수준을 어느 정도로 끌어올리겠다는 청사진을 제시하지 못했다. 그나마 공공 임대주택에 관해서는 문재인 후보나 안철수 후보 가 OECD 평균인 총 주택 재고의 8% 수준을 제시하였고 심상정 후보가 12%를 제시하였는데, 대선 이후 각 당이 이러한 정책 방향과 계획을 어떻게 구체화시킬 것인지 주목할 필요가 있다. 이미 국토교통부와 LH 공사는 이번 대선에서 나온 각 당 후보들의 임대주택 확충 공약에 대해 주목하고 자체적으로 일정한 준비를 하고 있을 것이다. 이와 관련해 기업형 민간임대주택에 대한 특혜를 폐지하여야 이런 공공임대주택의 대폭 확대가 가능하다는 점을 지적할 필요가 있다. 특히 공공임대주택 공급에도 부족한 공공택지를 기업형 민간임대 주택에 제공하는 것은 곤란하다. 기업의 수익을 목적으로 하는 임대주택은 민간택지에서 추진하는 것이 타당하다. 아울러 주거복지의 정책적 혜택이 전혀 와 닿지 않는 많은 서민들의 주거비 부담과 관련한 고통을 완화하기 위해서는 민간임대시장에서 공급되는 임차주택과 관련해서 주택임대차 안정화 제도 패키지(계약 갱신청구권, 임대료 인상률 상한제, 표준임대료, 임대차 분쟁조정 제도)를 도입하는 것이 시급하다.