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월간 복지동향 200호 발행
  • 2018
  • 2018.05.01
  • 63

한국 가족정책은 어디로 가야 하나1)

 

이진숙 | 대구대학교 사회복지학과 교수

 

다시 가족정책을 논의해야 하는 이유

1990년대 후반 이후부터 전세계적으로 사회서비스의 탈가족주의화(Esping-Anderson, 1999)라는 흐름이 확산되기 시작하였고, 국내에서는 가족변화의 심화와 가족이슈를 둘러싼 정치적 갈등과정 속에서 가족정책에 대한 새로운 대안을 고민하는 흐름들이 나타나기 시작하였다. 그러한 변화 속에서 가족정책은 다양한 가족들의 문제 해결과 개별 가족구성원들의 욕구증대라는 시대적 요구를 반영해야 한다는 당위성과 마주하게 되었다.

 

건강가정기본법은 외환위기로 인한 사회경제적 위기 속에서 급격하게 변화하며 흔들리게 된 가족의 문제를 사회적으로 해결하고, 가족에 대해 국가적 지원의 토대를 마련하기 위한 목적으로 2004년 2월에 제정되었다. 사회정책이 다양하고도 빠른 속도로 발전을 이루어 왔으면서도 개별 단위의 수급자를 중심으로 서비스를 제공하는 관점에서 크게 벗어나지 못하고 있던 당시의 한국적 상황에서 건강가정기본법의 제정은 국민들에게 서비스 제공의 한 단위로서 가족의 의미를 전면에 부각시켰다는 점에서 근본적으로는 긍정적으로 평가될만하다. 또한 이 법의 제정과정에서 확산된 사회적 논쟁은 기능주의적 관점과 정상가족신화에 익숙해 있던 한국사회에 다양하게 분화되어가는 가족의 형태를 가족해체라는 단순한 관점이 아니라 가족의 다양성을 반영하여 접근하여야 한다는 관점을 제공하였다. 그로 인해 건강가정기본법의 제정은 가족정책의 패러다임이 전환되는 촉매로서의 구실을 한 것이 사실이다. 그러나 이상과 같은 긍정적 평가에도 불구하고 건강가정기본법은 현실 속에서는 다양한 기능과 형태를 지닌 가족이 존재할 수 밖에 없음에도 불구하고, 결혼하여 자녀를 낳거나, 입양하여 사는 가족만을 전형으로 전제하는 편향성을 내재하고, 가족의 경제적 욕구와 의료적 욕구 및 주거와 관련된 문제 등과 같이 타 사회정책들과의 연계 속에서 가족에 대해 광범위하게 접근해야 하는 정책적 영역에 대해서는 직접적으로 개입하는 데에 한계를 안고 있다. 그리고 법의 내용은 출산과 양육, 직장과 가족생활의 양립, 가족 대상의 상담과 교육 등을 지원함으로써 가족을 유지하는 것에 초점을 두고 있어서 1인 가구를 비롯한 가족의 다양성을 고려하여 다양한 가족들을 포괄적으로 지원하기에는 한계가 있다(고경환․강지원․김용민, 2008: 50-51). 물론 ‘전형적 핵가족’ 이외의 가족들을 직접적으로 지원하기 위해 건강가정기본법 외에 「한부모가족지원법」이나 「다문화가족지원법」이 있으나 이 법들은 특정 형태의 가족만을 정책적 대상으로 한정하고 있을 뿐이다. 그리고 자녀양육을 지원하기 위한 「영유아보육법」은 가족생활주기의 초기에 지원을 집중하고 있으므로, 가족생활주기를 관통하는 포괄적이고 보편주의적인 지원의 근거가 되지는 못하는 실정이다. 이와 같은 가족정책관련 법규정들의 한계는 가족들에게 실질적으로 서비스를 전달해주는 기능을 담당하고 있는 실천적 전달체계들도 파편화 또는 중복화 및 특정 가족 중심의 선별주의적 기능에 편중되는 문제들을 야기하고 있다. 그로 인해 가족정책이 가족문제를 미연에 예방하고, 문제 발생 시에도 즉각적으로 대응할 수 있는 효과는 전혀 나타나지 못하고 있다(이진숙, 2017b).

 

위와 같은 문제의식을 바탕으로 이 글은 한국 가족정책의 문제점을 구체적으로 살펴보고, 가족정책의 발전 방향성은 어떠해야 하는가를 논의해 보고자 한다.

 

가족정책의 양상

일반적으로 한 국가가 복지국가로 도약하기 위해서는 사회정책적 대상의 보편성, 영역과 범위의 포괄성, 급여수준의 적정성이 담보되어야 한다. 이러한 준거는 가족정책의 수준을 파악하는 데에도 동일하게 적용될 수 있다. 그런데 급여수준의 적절성을 논하기에는 그에 대한 준거를 명확히 설정하기 어려워 이 글에서는 보편성과 포괄성이라는 프리즘을 통해 가족정책의 양상을 살펴보고자 한다.

 

가족정책의 근간이 되는 「건강가정기본법」의 제15조에서는 여성가족부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 건강가정기본계획을 5년마다 수립하도록 의무화하고 있다. 여성가족부에서는 이에 따라  2016년부터 ‘모든 가족이 함께 행복한 사회 구현’을 정책비전으로 하여 「제3차 건강가정기본계획(2016~2020)」을 추진하고 있는 중이다. 그리고 정책과제로는 ‘가족관계 증진을 위한 서비스 기반 조성’ 정책과제를 신설하여 보편적 가족서비스를 주요 정책과제로 부각시키고 있으며, ‘가족유형별 맞춤형 서비스 지원 강화’ 과제를 통하여 맞벌이가족 지원, 한부모가족 지원, 다문화가족 지원 그리고 취약위기가족 지원을 목표로 설정하고 있다. 이는 가족 다양성의 심화로 인해 가족의 유형을 고려하여 심층적인 지원을 할 필요성이 커짐에 따른 현실적 대응책이라고 할 수 있다. 이 밖에도 「제3차 건강가정기본계획(2016~2020)」에서는 임산부 보호, 임산부 배려문화, 소비주의적 육아문화 개선 등 생애주기별 출산친화적 사회문화 조성을 강조하는 등의 정책과제들을 제시하고 있다(여성가족부 홈페이지. http://www.mogef.go.kr/sp/geq/sp_geq_f001.do).

 

다른 한편으로 보건복지부에서는 저소득 가정에게 소득보장과 의료보장을 중심축으로 하는 사회보장을 제공하며, 「영유아보육법」에 의거하여 보육료지원사업과 양육수당 그리고 산모·신생아건강관리사지원사업, 취약가족을 위한 가사·간병방문지원사업,  아동·노인·장애인 등 계층별 특성을 고려한 지역사회서비스, 노인돌봄종합서비스와 노인돌봄기본서비스 등을 시행하고 있다.2) 그리고 부모의 일-가정 양립을 지원하는 가족친화적 조직문화 개선 등의 서비스는 고용노동부에서 시행하고 있다.

 

 

가족정책의 문제들

정책의 대상은 보편적인가?

사전적으로 보면  가족정책이라는 개념은 결혼, 재생산 및 자녀 돌봄과 부양을 지원하고 향상시키기 위해 기획된 모든 사회프로그램, 법률 및 공공 지침을 의미한다.3) 이런 개념적 특성때문에 가족정책의 외연은 빠른 속도로 확장되어 왔고, 앞으로도 이런 경향은 지속될 것이다. 그러므로 가족정책과 관련된 개념들은 외연적 확장성을 지향할 수 있는 용어들로 구성되어 가족의 변화와 다양한 욕구들을 담아내는 것이 매우 중요하다.

 

한국의 가족정책은 여성가족부와 보건복지부로 전달체계가 이원화되어 있으나, 보건복지부의 가족정책은 사회복지적 차원의 선별적 가족을 대상으로 하는 경우가 대부분이므로, 여성가족부의 매우 제한적인 정책사업들이 일반 가족들을 대상으로 하는 주된 가족정책사업이라고 할 수 있다. 이러한 정책적 범위 및 영역의 제한성은 가족정책의 발전을 저해하는 매우 중요한 요인이다. 게다가 가족정책의 기본법이라고 할 수 있는 건강가정기본법의 명칭에서는 ‘가정’이 쓰이는데, 정책의 실제내용에서는 ‘가족’이란 개념이 주로 쓰이는 모순도 내재되어 있어, 정책적 접근대상과 범위가 모호한 한계도 안고 있다.

 

EU소속 15개 국가를 분석해 보면 남부유럽과 영국에서는 가족(family)을 사회학적이면서 합법적인 가치가 깃들어있는 개념으로 보고, 가구(household)는 경제학적인 가치가 내재되어 있는 것으로 보며, 가족정책에서는 정책의 대상을 지칭할 때 가족이란 개념을 사용한다. 그 외의 국가에서는 가족과 가구를 혼용하여 사용하는데, 다만 프랑스는 모든 존재하는 상황들을 포괄하기 위한 의도에서 ‘가정(home)'이란 용어를 사용하고 있다(European Commission, 2002: 5). 

 

건강가정기본법의 내용을 보면, 가족은 ‘혼인·혈연·입양으로 이뤄진 사회의 기본단위’(제3조 1)로, 가정은 ‘가족구성원이 생계 또는 주거를 함께하는 생활공동체로서 구성원의 일상적인 부양·양육·보호·교육 등이 이뤄지는 생활단위’(제3조 2)로 규정되어 있다. 그러나 사실 여기에서 말하는 가정은 사회적 기능의 수행주체로서의 가족을 의미하는 바와 전혀 다르지 않다. 따라서 가족정책에서 개념적 혼란을 해결하기 위한 방안으로서 가족으로의 개념적 통일과 내용의 확장은 매우 필요하다. 그리고 건강가정이라는 용어에 내재되어 있는 사회적 배제성은 가치중립적이어야 할 정책적 용어로서도 적합하지 않다. 현실 속에서는 가족형태의 다양화가 심화되고 있고, 이는 실제로는 전체 가족들 중 다수의 가족들은 법이 말하는 ‘건강하지 않은 가족들’에 속하게 됨을 의미한다. 이러한 다양한 가족들에 대한 낙인화는 가족정책의 본래 목적이 앞에서 지적한 바와 같이 모든 형태의 가족들을 포괄하여 지원해야 한다는 명제를 심각하게 저해하는 것이다. 그리고 건강가정이라는 특정가치 지향적인 정책적 용어는 가족의 변화에 대한 효과적인 대안을 제시하기보다는 다양한 가족들을 서로 대립화시키는 결과만 야기하고 있다. 따라서 가족들의 욕구를 해결하고, 가족정책의 대상을 확장하기 위해서는 법적 개념들과 규정을 수정하는 것이 바람직하다. 

 

정책적 포괄성을 담보하고 있는가?

대부분 국가들의 가족정책은 가족형성에서부터 고용과 복지에 이르기까지 광범위한 국가 개입을 시도하고 있다(Thévenon and Neyer, 2014: 2-3). 그리고 실제로 유럽국가들의 가족정책은 일과 가족생활의 책임 조정, 여성의 임금노동 지원, 남녀평등, 아동 발달 촉진 및 전반적인 아동 복지 증진에 기여(OECD, 2011; Thévenon, 2011, Adema, 2012; Thévenon and Neyer, 2014)하는 것을 목표로 설정하고 있다. OECD Family Database에서 전제하는 가족정책의 대상은 부모의 결혼지위에 상관없이 미성년자녀가 있는 가족이며, 가족정책의 목표는 자녀를 양육하는데 들어가는 경제적 비용을 보상함으로써 가족 소득을 보장하고, 돌봄 때문에 노동시장에서 불리한 지위에 처하지 않도록 조처하여 부모의 일-가족 양립을 지원하는 것으로 명시되어 있다. 즉, 미성년자녀의 양육에 가족정책의 초점을 맞추기 때문에 가족이 어떤 방식으로 형성되는지, 결혼인지 동거인지, 부모가 한 명인지 두 명인지에 상관없이 미성년자녀들이 부모의 결혼지위 때문에 차별을 받지 않고 성장할 수 있도록 지원하는 것을 가족정책의 과제로 보고 있다. 또한 미성년자녀를 양육하는 의무 때문에 부모들이 노동시장에서 경험할 수 있는 불이익이나 차별을 예방하고자 다양한 가족친화 근무제도를 강조하고 있다(진미정, 2012: 197).

 

가족정책의 기본법으로서 건강가정기본법은 정책의 핵심적인 영역을 제2장 ‘건강가정정책’과 제3장 ‘건강가정사업’에서 제시하고 있다. 그러나 제2장 건강가정정책’은 실제로는 건강가정기본계획에 대한 내용과 수립절차 및 행정추진주체들에 대한 규정을 담고 있다. 그리고 제3장 ‘건강가정사업’에서는 가족에 대한 경제적 지원에서부터 일-가족 양립 지원 및 돌봄 지원 그리고 위기가족에 대한 복지지원 등에 이르기까지 가족에 대한 포괄적인 지원내용을 담고 있고, 이에 대한 국가 및 지방자치단체들의 책임을 명시하고 있다. 그러나 이러한 정책들은 타 법률들(국민기초생활보장법, 국민연금법, 긴급복지지원법 등)에 의해 시행되어야 하거나 현행 관계 법률에 위임하고 있는 내용들이 주를 이루고 있어서 건강가정기본법이 가족정책의 토대법으로써 각 정책영역들 간의 조정적 정책기능이나 직접적 사업을 적극적으로 수행할 수 있도록 하기 위한 규정은 매우 미흡하다. 그로 인해 저소득 가족이나 노인부부, 한부모가족 등 경제적으로 취약한 위험성이 높은 가족에 대한 소득보장문제와 부모들의 근로시간 단축을 통한 가족시간 증대라는 과제는 건강가정기본법을 통해서는 전혀 해결될 수가 없다. 그리고 가장 중요한 문제는 건강가정기본법에 의존하는 가족정책이 아동돌봄정책, 즉 영유아보육법에 의해 시행되는 보육정책(맞춤형 보육과 양육수당)과 노동시장정책을 컨트롤할 수 있는 정책적 지위를 점유하지 못하고 있다는 것이다. 이로 인해 가족정책과 보육정책 및 일-가정양립정책이 분절되어 있고, 이들 영역을 가족의 관점에서 이끌어 갈 수 있는 정책적 수행능력이 미흡한 결과가 나타난다.

 

이상을 볼 때, 가족생활을 통한 궁극적 목적은 가족구성원들의 행복추구이며, 어떠한 경우에도 가족은 수단화될 수 없는 유기적 실체임에도 불구하고, 현 정책에서는 가족을 인구정책적 의도에서 출산의 도구로 삼고 있음이 드러난다. 그리고 가족의 행복추구와는 동떨어져 있고, 출산과 양육 그리고 부모의 임금노동 및 돌봄 등의 문제는 사회정책적 관점에서 포괄적으로 접근해야할 사안임에도 불구하고 이를 아동과 여성문제로 국한하여 대상중심적 차원으로 접근하고 있음을 알 수 있다. 

 

 

무엇을 해야 할 것인가?

첫째, 가족정책에 있어서의 가족책임주의의 극복과 돌봄부담의 사회화 강화 그리고 가족을 위한 사회정책적 연대가 필요하다. 세계화가 가져온 고용의 불안정화와 개인화가 심화되는 상황 속에서 이제 가족은 복지를 책임질 능력이 없고, 따라서 복지를 사적 책임으로 방치하는 일은 더 이상 당위성을 확보하기 어려워 졌으므로, 가족복지에 대한 사회적 연대의 가치를 확보하는 방향으로의 변화가 필요하다. 이를 통해 누구나 가족권을 시민권적 권리로 향유할 수 있도록 해야 할 것이다.

 

둘째, 정책적 대상의 보편주의적 확대와 정책영역의 포괄성을 확립하는 것이 필요하다. 젊은 부모들의 일-가족 양립문제가 증대되고, 인구의 고령화가 가져온 가족 돌봄기능의 약화는 이제 보편적인 가족문제로 부상되고 있다. 이러한 상황에서 노인부부, 한부모가족이나 다문화가족 및 장애인가족들은 더욱 큰 어려움에 방치되고 있다. 따라서 가족정책의 대상은 보편주의적으로 확대되는 것이 요구되고, 정책적  영역은 아동돌봄이나 전통적인 가족기능과 관련된 영역으로 제한되어서는 안된다. 그리고 가족정책은 주거, 노동시장, 문화 등 삶의 영역 전반에서 발생되는 가족문제를 조정할 수 있도록 확장되어야 한다.

 

셋째, 평등주의적 가치의 지향 속에서 가족관점과 젠더관점의 결합은 더욱 강화되어야 한다. 가족문제의 발생원인이 가족 내의 취약한 구성원들에 대한 몰이해와 무배려에 기인하는 바가 큼을 볼 때, 현실에 기반하는 가족정책의 발전전략에는 젠더관점에서 여성(더 나아가 아동과 노인을 비롯한 가족 내 취약한 구성원들)의 위치와 역할에 대한 고려가 포함되어야 한다.

 


1) 이글은 이진숙(2017a): “가족정책의 발전을 위한 법적 개선과제”, 가족의 현 주소와 새 정부의 가족정책 과제 토론회 자료집(더불어민주당 국회의원 권미혁/한국여성정책연구원 주최). pp. 17-28.와 이진숙(2017b): “가족의 다양화에 따른 가족 서비스 지원 체계 효율화 방안 모색”, 보건복지포럼(2017. 10), 한국보건사회연구원. pp. 78-91의 내용을 수정, 보완한 것임을 밝혀 둔다.

 

2)  보건복지부 홈페이지 http://www.mohw.go.kr/front_new/policy/index.jsp?PAR_MENU_ID=06&MENU_ID=064001

3) http://www.encyclopedia.com/reference/encyclopedias-almanacs-transcripts-and-maps/family-policy


<참고문헌>

고경환․강지원․김용민(2008): 가족복지서비스 전달체계의 운영평가 -상담서비스 네트워크를 중심으로-. 연구보고서 2008-23-1-2. 한국보건사회연구원. 

여성가족부(2017): 제3차 건강가정기본계획(2016~2020).

이진숙(2017a): “가족정책의 발전을 위한 법적 개선과제”, 가족의 현 주소와 새 정부의 가족정책 과제 토론회 자료집(더불어민주당 국회의원 권미혁/한국여성정책연구원 주최). pp. 17-28.

이진숙(2017b): “가족의 다양화에 따른 가족 서비스 지원 체계 효율화 방안 모색”, 보건복지포럼(2017. 10), 한국보건사회연구원. pp. 78-91.

진미정(2012): OECD Family Database 지표 분석을 통해 본 가족정책의 범위와 과제. 한국가정관리학회 학술대회 자료집. pp. 191-210.

European Commission(2002): Family Benefits and Family Policies in Europe, Employment & social affairs.

Olivier Thévenon and Gerda Neyer(2014): Family policies and diversity in Europe: The state-of-the-art regarding fertility, work, care, leave, laws and self-sufficiency. Families and Societies. working paper series 7. European Union's Seventh Framework Programme.

 


 

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