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사회복지위원회  l  시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2018
  • 2018.05.01
  • 94

2018년 지방선거에서 고려되어야 할 아동 돌봄·보호·권리 정책1)

 

김진석 | 서울여대 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

들어가며

고도의 산업화와 핵가족화, 그리고 노동시장의 파편화는 돌봄의 공백 등 소위 신사회적 위험을 구조적으로 초래하고 있으며, 이와 같은 신사회적 위험 가운데 영유아와 아동 돌봄의 공백은 대표적인 위험요인이라 할 수 있다. 우리 사회는 돌봄의 공백에 대한 대처로 무상보육정책의 도입 등 아동 돌봄 위기에 대한 사회정책적 대응이 이어져왔다. 하지만 민간위주의 서비스 공급, 돌봄 영역별로 돌봄 제공 총량의 부족, 지역과 계층에 따른 편차 등 돌봄 공백의 문제는 그 대상과 유형에 따라 다양한 방식으로 여전히 제기되고 있다.

 

영유아 보육과 학령기 아동의 방과 후 돌봄 등 아동 돌봄의 문제는 단순히 돌봄 총량 확대의 문제로 치환되지 않으며 소위 일-생활 균형을 보편적으로 구현하기 위한 다양한 요소들에 대한 고려가 필요하다. 예를 들어 노동시간 단축, 육아 및 돌봄 휴가제의 확대 및 현실화 등 노동의 문제, 아동인권 친화적인 지역사회의 구축 등 다양한 사회 환경 및 문화의 재구축이라는 문제와 밀접히 연관되어 있는 것이다. 또한 보육과 방과 후 돌봄 등 아동 돌봄의 문제는 가정 내 돌봄 책임이 여성에게 과잉 부과되고 있는 우리 사회의 상황에서 그 자체로 젠더 문제이기도 하며, 그런 맥락에서 아동 돌봄 문제에 대한 사회정책적 개입은 젠더관점에서의 접근이 필요한 문제이다. 이와 같이 아동 돌봄 문제에 대한 정책적 개입은 그 자체로 아동 인권적 차원에서 중요한 의미를 갖는 문제지만, 뿐만 아니라 여성의 사회경제적 활동에 대한 장벽의 해소, 돌봄 책임을 둘러싼 젠더 불평등 문제의 완화 등 성평등 정책의 측면에서도 중차대한 의미를 갖고 있다.

 

아동 돌봄의 문제가 아동 권리 보장의 측면에서 중요한 의미를 갖는 사회정책적 과제임을 위에 언급하였으나, 아동 권리 보장의 문제는 아동 돌봄 문제의 해결로 치환될 수 없다는 점 또한 강조되어야 한다. 아동 권리 보장을 위해서는 안전하고 건강한 환경에서의 아동 돌봄뿐만 아니라, 아동 돌봄과 보호를 위한 가족기능이 현저히 약화되어있거나 일시적으로 정지된 경우에 처한 요보호아동에 대한 공공책임의 일시보호, 그리고 아동의 건강한 성장과 발달 환경의 조성, 그리고 이를 통해 건강한 시민으로의 성장을 촉진하기 위한 다양한 참여, 권리, 여가, 안전, 건강 등 다양한 영역에 걸쳐 총체적인 접근이 필요하다.

 

위에서 언급한 과제들 가운데 노동시간 단축, 육아 및 돌봄 휴가제 확대 및 현실화 등의 정책은 관련법의 제·개정과 중앙정부 차원의 정책과 제도 도입 및 시행 차원에서 접근해야 하는 문제라 할 수 있다. 다른 한 편, 돌봄 총량의 균형적 확대나 서비스 질 관리 체계의 개선 등의 문제는 기초 및 광역 지방자치단체 차원에서의 개입이 필요하다.

 

이 글에서는 아동의 돌봄 및 보호, 그리고 권리 증진을 위한 다양한 정책들을 제안하며, 특히 2018년 지방선거를 앞둔 현 상황에서 다양한 정책들을 중앙정부와 지방자치단체 차원의 과제로 구분하여 제시하고자 한다.

 

중앙정부의 아동정책 기조와 아동권리의 현황

현 정부의 보육정책 기조를 가늠할 수 있는 제3차 중장기 보육 기본계획(2018-2022)에는 보육정책의 비전을 ‘영유아의 행복한 성장을 위해 함께하는 사회’로 규정하고 있다. 그리고 우리나라 보육정책의 목표 및 전략, 실행기반으로 크게 보육의 공공성 강화, 보육체계 개편, 보육서비스 품질 향상, 부모 양육지원 확대를 주요한 정책목표로 설정하고 있다(그림 2-1 참조).

 

또한 아래 <표2-1>에 정리한 바와 같이 제3차 기본계획은 비전과 목표 및 전략, 그리고 주요(중점)과제의 구성을 유지하고 있다. 지난 1, 2차 기본계획의 경우 주요과제로 제시된 과제들이 목표 및 전략에서 언급된 내용을 구체적으로 정책화하여 제시한 반면 이번 3차 기본계획에서는 정책과제의 목표와 과제를 실현하기 위한 실행기반 강화라는 별도의 과제를 추가한 점이 특징적이라 할 수 있다.

 

3차 기본계획의 내용을 구체적으로 살펴보면 기존 1, 2차 기본계획과 비교했을 때 몇 가지 중요한 차이점이 발견된다. 먼저 이번 제3차 중장기 보육 기본계획의 기본적인 성격을 규정하고 있는 비전을 살펴보면 ‘영유아의 행복한 성장을 위해 함께하는 사회’라고 규정하고 있는데 기존 새싹플랜이나 제2차 기본계획에서와 달리 ‘부모’라는 단어가 사라진 점은 주목할 만하다.

 

영유아보육법이 보육 정책의 목적으로 “영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성”함과 더불어 “보호자의 경제적·사회적 활동이 원활하게 이루어지도록” 한다는 두 개의 목적을 병렬적으로 규정하고 있는 점을 고려했을 때 이것 역시 의미 있는 차이로 보인다. 

 

이처럼 향후 보육정책의 기획 및 집행과정에서 보육정책의 주요한 목적 가운데 하나인 부모, 특히 여성의 사회경제적 활동을 용이하게 한다는 점이 실제로 주변 화되는 것은 아닌지 지켜봐야할 것이다.

 

한편, 보육과 함께 아동 돌봄의 주요한 영역인 방과 후 돌봄과 관련하여 정부 각 부처에서 다양한 형태의 사업을 진행하고 있으며, 대표적으로 지역아동센터(보건복지부), 방과 후 학교 및 초등돌봄교실(교육부), 청소년방과후아카데미(여성가족부) 등이 있다. 지역아동센터는 1970년대부터 도시빈민지역의 아동을 대상으로 운영해온 공부방으로, 2004년 법제화되면서 지역 내 아동복지시설로 돌봄 서비스를 제공하고 있다. 초등돌봄교실은 맞벌이 부부의 증가로 인해 홀로 방치되는 저소득층 아동을 보호하기 위해 2004년 방과 후 학교 보육교실에서 처음 시작되어 2010년 돌봄교실로 통합 운영되고 있다. 청소년방과후아카데미는 국가청소년위원회의 국가 정책 사업 과제로 시작되었으며, 초등학교 4학년부터 중학교 3학년까지를 대상으로 하여 청소년 수련시설을 기반으로 방과 후 돌봄 서비스를 제공하고 있다.

 

다양한 방과 후 돌봄 서비스의 제공은 각 가정의 다양한 돌봄 욕구에 부응할 수 있다는 점에서 긍정적일 수 있지만, 우리나라의 경우 각 부처에서 제공되는 방과 후 돌봄 서비스가 대부분 저소득 취약계층의 동일연령대의 아동을 대상으로 하고 있어 사업 대상의 중복성이 심각하고, 사업 내용 또한 학업지도 및 보육을 중심으로 하고 있어 서비스 중복성에 대한 문제가 제기되고 있다.

 

다른 한편으로는 다양한 방과 후 돌봄 서비스가 제공되고 있음에도 불구하고 부처 간 서비스의 상호 연계 부족으로 인해 보호의 사각지대에 놓여 있는 아동이 여전히 존재한다. 현재 약 7만 여 명의 아동이 방과 후 돌봄 서비스를 이용하지 못하고 있고, 약 77만 명의 아동이 방과 후 돌봄서비스를 이용하고 있는 중 일시적으로 성인의 보호를 받지 못하는 상태에 이르고 있는 것으로 나타났다.2)

 

이후 중앙부처 방과후돌봄정책협의회 개최, 부처 간 상호 정보공유, 지역돌봄협의체 구축, 방과 후 돌봄 공동수요조사, 돌봄 사각지대 해소 및 맞춤형 서비스 제공, 돌봄기관 간 네트워크 운영 등의 노력이 진행되어져 오고 있으나, 이러한 노력들이 방과 후 서비스의 ‘통합’적 제공보다는 ‘연계 또는 협력’에 중점을 두고 있어 근본적인 문제해결에 한계가 있다. 최근 문재인 정부는 그간 분절적으로 운영되어온 방과 후 돌봄체계를 근본적으로 개선하여 지자체별 특성에 맞은 방과 후 교육·돌봄 서비스를 체계를 구축함으로써 지역사회 중심의 효율적 서비스를 제공한다는 취지의 ‘온종일돌봄’체계의 구축을 계획하고 있다.

 

우리나라 아동 삶의 질은 OECD국가들과 비교했을 때 최하위 수준으로 나타난다. 2013년 아동종합실태조사에 따르면 우리나라 아동 삶의 만족도는 전체 100점 만점에 61.5점(11, 13, 15세 기준 60.3점)으로 OECD 국가 중 최하위로 나타났다.(그림 2-2 참조)

또한 아동결핍지수의 측면에서도 전체 평균 53.3% (11, 13, 15세 기준 54.8%)로 OECD 국가들 중 최하위에 해당한다(그림 2-3 참조). 아동의 결핍과 관련한 내용을 좀 더 자세히 살펴보면 음악, 스포츠, 동아리 활동 등 정기적 취미활동에 있어서의 결핍률이 52.8%로 가장 높고, 다음으로 자전거 등 야외활동을 위한 장비 보유가 26.1%로 나타나 우리나라 아동들이 놀 권리와 쉴 권리를 누리는데 어려움이 있는 것을 확인할 수 있다(그림 2-4 참조). 그럼에도 불구하고 아동의 안전하게 놀 권리와 쉴 권리의 보장을 위한 구체적인 정책방안은 제출되지 않고 있다.

 

이외에도 지속적으로 문제가 되고 있는 아동학대 및 방임의 문제, 교통사고를 포함한 각종 안전사고로부터 보호의 문제 등 다양한 문제들에 대한 대책이 필요한 상황이다. 현 정부는 정부출범 직후 100대 국정과제를 선정하는 과정에서 ‘미래세대 투자를 통한 저출산 극복’의 맥락에서 아동보호 종합지원체계의 구축을 현 정부의 과제로 천명하고 위기아동의 조기 발견 시스템 구축과 공공중심의 아동보호 종합지원체계 구축 및 아동보호전문기관 기능 역할 재정비를 약속한 바 있다. 

 

지방선거에 남아있는 과제들

앞서 언급한 중앙정부차원의 정책기조는 그 자체로 아동의 권리 신장을 위해 의미 있는 시도들이지만 영유아 보육, 방과 후 돌봄, 아동보호, 놀 권리와 쉴 권리의 보장 등 다양한 측면에서 중앙정부의 시책 자체에 보완해야할 지점이 있을 뿐만 아니라, 사안의 성격상 지방자치단체의 적극적 역할이 필수적인 경우가 있다. 아래에서는 각 사업영역별로 아동권리 신장을 위해 지방자치단체 차원에서 정책적 개입이 필요한 사안들을 제안하고자 한다.

 

돌봄

①국공립보육시설 확충 및 균형설치

국공립어린이집의 확충은 보육공공성 강화를 통한 아동의 안전하고 건강한 돌봄을 위한 가장 관건적인 과제라 할 수 있다. 중앙정부 차원에서 이용 아동의 40%가 국공립어린이집을 이용할 수 있는 수준까지 국공립보육시설을 확충하겠다는 계획을 내놓았고, 제3기 보육중장기 계획에서도 이와 같은 계획을 재확인한 만큼 국공립어린이집의 확충은 그 어느 때보다도 더 실현가능성이 높은 것으로 보인다. 다만 국공립어린이집의 확충을 위해서 지방자치단체의 적극적인 협조와 노력이 필수적인 사안인 점이 강조되어야 할 것이다. 또한 현재도 지역별로 국공립보육시설 비율의 편차가 상당한 점을 고려할 때 국가 차원에서 국공립보육시설의 확충에 지역별 균형설치의 원칙이 적극적으로 구현되어야 할 것이다. 뿐만 아니라 개별 지자체 차원에서도 국공립어린이집에 대한 아동과 가족의 접근성에 있어서 지역별 편차가 발생하지 않도록 고려하여야 한다.

 

②국공립보육시설 위탁방식 혁신

현재 국공립어린이집은 국가와 지방자치단체에 의해 설립되었지만 대부분 개인 등 민간에 위탁되어 운영되고 있다. 이와 같은 위탁운영방식은 장기간 위탁에 따른 실질적 사유화, 어린이집교사 등 종사 노동자의 불안정한 신분 등 보육노동 현장의 노동환경 개선과 이에 따른 양질의 서비스 제공에 충분히 효과적이지 않은 조건으로 작용하고 있다. 이와 같은 문제에 대응하기 위해 최근 사회서비스공단의 설립과 사회서비스공단에 의한 국공립어린이집의 직접 운영, 그리고 이 과정에서 보육교사 및 종사 노동자에 대한 공단의 직접 고용 등 다양한 방안이 논의되고 있다. 사회서비스 공단의 설립, 혹은 개인 위탁 운영의 제한, 위탁 운영체의 법인 및 사회적협동조합으로의 전환 등 국공립 어린이집 운영에 있어서의 공공성 강화와 서비스 질 개선을 위한 혁신적인 방안이 위탁 운영체 선정의 책임을 지고 있는 지자체 차원에서 모색되어야 할 것이다.

 

③틈새 돌봄체계 구축

영유아의 돌봄 공백을 메우기 위한 지자체 차원의 보완 노력이 필요하다. 특히 맞벌이 부모나 한부모의 경우 어린이집이나 유치원 등원 전 돌봄 공백, 하원 후 돌봄 공백 등 다양한 방식으로 발생하는 돌봄 공백에 대한 사회적, 정책적 대응방안이 필요하다 이를 위해 공공 지원 아이 돌보미의 확충, 국공립어린이집에 대한 등원 전, 하원 후 돌봄 전담 어린이집 지정 등 공공 차원의 다양한 대안 마련이 요구된다. 이와 같은 틈새 돌봄의 문제는 취학 전 아동에 대한 돌봄뿐만 아니라 취학아동에 대한 방과 후 돌봄에도 비슷한 방식으로 제기된다.

 

④지역사회 중심 방과 후 돌봄체계 구축

아동이 안전하고 건강하게 성장할 권리의 보장을 위한 돌봄의 문제는 영유아기의 보육에만 그치지 않고 학령기 아동에 대한 방과 후 돌봄 영역에서도 지속되어야 한다. 현재 방과 후 돌봄 기능은 초등돌봄교실 및 방과 후 교실, 지역아동센터, 청소년방과후아카데미 등이 각각 교육부, 복지부, 여성가족부를 주무 사업부서로 하여 운영되고 있다. 이와 같은 방식은 고질적인 부처 간 칸막이, 지자체 차원 방과 후 돌봄 예산의 운용의 자율성 부족 등의 문제로 연결된다. 위에 언급한 문제는 결과적으로 방과 후 돌봄의 공백으로 이어져 방임 등 다양한 사회적 위험과 아동 권리 침해의 원인으로 작동한다 지방자치단체 및 지역사회 중심의 통합적 방과 후 돌봄 운영체제로서 ‘온종일 돌봄’ 체계의 도입이 중앙정부 차원에서 도입되었으나 이 정책의 실효성은 결국 지방자치단체 차원에서 온종일돌봄협의체의 구성, 초등돌봄교실의 확충, 공립지역아동센터의 설립, 청소년방과후아카데미의 확충 등에 어느 정도의 정책적 지원을 할 것인가에 달려있다 할 수 있다. 방과 후 돌봄 영역에서 중앙정부차원의 정책과 제도에 대한 집행자의 역할을 해오던 지방자치단체가 이제는 지역사회 중심 방과 후 돌봄 제도와 정책의 실질적인 책임자로서 중앙정부차원 기존 제도와 지자체 차원의 돌봄 제도를 아우르는 돌봄정책 기획자의 역할을 해야 할 것이다.

 

아동보호

아동학대의 예방 등을 포함하는 아동보호 영역은 최근에도 아동학대 사망사건 등 다양한 계기를 통해 그 중요성에 대한 인식이 확산되고 있다. 아동보호체계의 구축에서도 지역사회 중심성이 강조되고 있으며 이에 대한 지방자치단체 차원의 제도적 개입이 필요하다. 이를 위해 지방자치단체 차원에서 아동보호통합전달체계의 구축을 위한 주요한 과제들, 즉 기초지방자치단체의 아동보호 통합 게이트웨이 역할 정립, 아동보호 종합조정체계의 구축 및 운영을 위한 행정체계 및 인사조직 차원의 대응방안 마련, 아동보호 관련 업무를 맡고 있는 공무원의 전문성 제고 등에 대한 대책의 마련이 요구된다.

 

또한 요보호아동의 보호와 관련하여 대규모양육시설의 폐지와 위탁가정 및 그룹홈으로의 전원조치, 그리고 이를 위한 공공 소규모 그룹홈 인프라의 확충 등 일시대리보호체계 내에 편입된 아동에 대해서도 아동이익 최우선의 원칙이 관철될 수 있도록 인프라 및 인력의 확보와 사회적 투자가 필요하다.

 

아동의 놀 권리, 쉴 권리 등 아동 권리 보장

아동의 놀 권리와 쉴 권리, 다양한 사회적 참여와 존중 등 아동의 일반적 권리의 신장을 위한 정책은 현 정부에서도 뚜렷한 정책기조가 발견되지 않고 있다. 이와 같은 상황에서 지방자치단체의 적극적이고 선제적인 개입은 더욱 중요하다. 아동의 권리 보장을 위한 지방자치단체 차원의 노력은 다양한 방식으로 전개될 수 있을 것으로 보임. 특히 아동이 건강하고 안전하게 놀고 쉴 수 있는 권리 보장을 위한 인프라, 즉 놀이터, 실내 및 실외 체육시설, 수영장 등의 확충과 다양한 문화, 예술, 체육 프로그램의 운영 및 지원 등은 지방자치단체 차원에서 수행 가능한 사안이라 할 수 있다. 뿐만 아니라 아동에게 다양한 참여의 기회 제공, 아동 권리의 존중을 위한 홍보 및 교육 프로그램의 강화, 아동권리 수준 모니터링을 위한 조직 및 기구의 운영 및 지원 등의 노력이 필요하다.

 

기타: 사회서비스공단

사회서비스공단은 지난 대통령선거 시기에는 공약으로, 문재인 정부가 들어선 후에는 국정기획자문회의가 제안하는 국정과제 100개에 포함되는 등 다양한 차원의 정책적 지원을 확보한 것으로 보인다. 사회서비스 공단의 설립과 운영이 민간중심성이 두드러진 우리나라 사회서비스 시장에 미칠 영향력을 고려하여 중앙정부와 국회차원의 법안 마련 및 제도기반 분석이 이루어지고 있으나, 사회서비스공단의 설립에는 지자체장의 실행계획과 향후 운영계획 등이 제시되어야 한다.

 

사회서비스공단은 어린이집, 방과 후 돌봄, 아동보호 등 다양한 영역에 걸쳐 보편적 아동권리의 보장과 개선을 위해 필수적인 사회서비스의 공공성 강화와 이를 통한 양질의 서비스 제공을 위한 관건적인 정책수단으로 실질적 설립 주체인 지자체 차원의 의지와 계획이 확인되어야 할 것이다.

 

 


1) 이 글은 <보육더하기인권함께하기>가 주최한 “지방선거에 제안하는 인권 보육·유아교육 정책”토론회(2018.3.28.)의 발제문을 수정한 것임을 밝힙니다.

2)  양계민(2014). 2014 청소년방과후아카데미지역돌봄연계모형 개발연구. 여성가족부․한국청소년활동진흥원.

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