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월간 복지동향 200호 발행
  • 2018
  • 2018.12.03
  • 113

한국형 실업부조의 도입 방향

 

이병희 한국노동연구원 고용안전망연구센터 소장

 

1. 머리말

 

정부는 2020년 저소득 근로빈곤층 대상의 한국형 실업부조 도입을 국정과제로 제시하였으며, 관련 법 제정을 준비 중이다. 한국형 실업부조의 법제화 추진시 고려해야 할 사항을 검토하고자 한다.

 

첫째, 우리 근로빈곤의 특성을 고려한 ‘한국형’ 실업부조를 모색한다. 우리나라 근로빈곤층은 실직 위험이 높지만 장기적으로 실업상태에 머무르지는 않으며, 반복적인 실업과 저임금 일자리에 고착화될 위험이 크다. 실업 위험이 빈곤으로 이어지지 않도록 소득 지원이 필요하지만, 취업 지원을 통해 더 나은 일자리로의 이행을 지향할 필요가 있다.

 

둘째, 소득 지원과 노동시장 정책을 결합한 한국형 실업부조의 운영 방안을 모색한다. 한국형 실업부조는 지원대상자 요건을 충족하면 수급자는 권리로서 소득 지원을 받지만, 구직활동 또는 적극적 노동시장 프로그램에 성실한 참여 등의 의무 이행을 조건으로 한다. 따라서 적극적 구직활동, 취업알선을 통한 일자리 탐색, 구직자의 숙련에 적합한 취업지원서비스의 제공, 제재의 실질적 행사 등의 활성화 조치가 중요하며, 이를 위한 고용서비스 인프라의 대폭 확충이 한국형 실업부조의 성공 여부를 좌우하게 될 것임을 지적한다.

 

셋째, 근로빈곤층 지원정책간 관계를 검토한다. 국민기초생활보장제도를 근로능력 빈곤층 전체로 확대 가능한지, 근로장려금의 대폭 확충이 실업자 보호제도와 어떤 관계를 가지는지 비판적으로 검토한다. 또한 고용보험 사각지대를 최대한 축소하는 기반 위에서 근로빈곤층의 고용안전망은 보완적으로 설계되어야 함을 지적한다.

 

2. 한국형 실업부조의 제도적 특징

 

근로빈곤은 일을 해도 가난에 머무르는 현상을 말하기도 하지만, 취업과 실업을 반복해서 나타나는 현상이기도 하다. 고용 통계가 특정 시점을 기준으로 하는 것과는 달리 일정한 기간의 취업과 소득을 조사하여 근로빈곤 통계를 작성하는 이유는 이러한 근로빈곤층의 동태적인 특성을 고려하기 때문이다. 한 해 동안의 다양한 구직활동 여부를 설문하고 있는 한국복지패널을 이용하여 연간 구직경험자 규모를 산출하였다. 가구소득이 낮을수록 구직 경험률이 높은데, 중위 30-60% 소득계층의 근로능력자 가운데 28.6%가 연간 구직활동을 경험한다. 또한 주목할 만한 사실은 저소득 가구의 구직 경험자 가운데 상당수가 유급취업 경험을 가지고 있다는 점이다. 중위 30-60% 소득계층에 속한 구직자의 86.4%가 유급 취업경험을 가지고 있으며, 그 절반이 7개월 이상의 취업경험을 가지고 있다. 이는 근로빈곤층에 대한 지원이 단순히 취업 촉진이 아니라 더 나은 일자리 취업을 지향해야 함을 시사한다.

 

[표1] 근로능력자의 소득계층별 연간 구직경험자 규모(2015년)

 

취업이 빈곤을 탈출할 수 있는 주요한 경로지만, 저임금의 불안정한 일자리 취업은 다시 실직과 빈곤으로 이어질 가능성이 높다. 2015년 구직경험자의 지난 5년간 빈곤경험기간을 분석하였다. 2015년 중위소득 30-60% 계층의 구직경험자가 1년 빈곤을 경험하는 비율은 15.7%에 불과하며, 5년 내내 빈곤을 경험하는 비율은 27.2%를 기록하고 있다. 반면 과반인 56.4%가 2-4년간 빈곤을 경험하여 근로빈곤층의 반복 빈곤 현상이 심각함을 보여준다. 신속하게 취업하더라도 적절한 일자리에 매칭되지 못하면 반복적인 실업을 낳고, 이는 반복적인 빈곤으로 이어지는 문제를 낳고 있음을 시사한다.

 

[표2] 2015년 구직경험 근로능력자의 소득계층별 5년간 빈곤경험기간(2011~2015년)

 

한국형 실업부조는 고용보험과 기초생활보장제도의 사각지대에 있는 저소득층 구직자 대상의 소득보장제도인 한편으로 취업능력을 제고하여 더 나은 일자리로의 이행을 지향하는 고용정책적인 목적을 가질 필요가 있다. 이는 외국에 비해 노동시장 활동성이 높은 우리 근로빈곤층의 특성에 비추어 더 나은 일자리로 취업이 중요하다는 정책적 판단 때문이다. 한국형 실업부조는 근로·기여 경력과 관계없이 저소득층을 대상으로 소득을 지원하며, 지원 과정에서 활성화 의무가 부과된다는 점은 전형적 실업부조와 공통된다. 그러나 한국형 실업부조는 최저소득 보장이 아니라 더 나은 일자리로의 이행을 지원하는 노동시장 통합의 성격을 가진다. 이에 따라 현금급여도 보충급여가 아니라 구직활동을 비롯한 활성화 의무 이행이 가능한 수준의 정액 급여로 제공되고, 수급기간도 한시적이며, 재참여 제한기간도 설정하게 될 것이다.

 

3. 한국형 실업부조의 운영

그동안 근로빈곤층에 대한 소득 지원은 미비하였고 재정을 통한 직접일자리 제공이나 훈련 등의 적극적 노동시장 프로그램에 치중하였다. 그러나 경력 개발과 연계되지 않는 재정 일자리 의존 현상이 발생하거나 취업 취약성과 무관하게 적극적 노동시장 프로그램 참여를 요구함으로써 적극적 노동시장정책의 효과가 부진한 결과로 이어졌다. 또한 참여자에 대한 소득 지원이 미비하기 때문에 참여자의 불성실한 참여를 방치하는 등 상담원의 사례관리는 형식적으로 이루어졌다.

 

소득 지원과 노동시장 정책을 결합하는 한국형 실업부조는 사례 관리를 확충하고 적극적 노동시장 프로그램을 내실화하는 계기가 될 것이다. 지원대상자 요건을 충족하면 수급자는 권리로서 소득 지원을 받지만(entitlement-based), 구직활동 또는 적극적 노동시장 프로그램에 성실한 참여 등의 의무 이행을 조건으로 하기 때문에 우리나라에서는 처음으로 국가와 수급자간 상호의무 원칙을 구현하는 제도가 될 것이다. 지원대상자와 상담원의 합의를 통해 수립한 개인별 취업지원계획에 따라 일정 기간 동안 자기탐색적인 구직활동을 허용하되, 취업하지 못한 경우엔 집중적인 취업알선 및 적극적 노동시장 프로그램 참여의 의무가 부과될 것이다. 이에 따라 적극적 구직활동, 취업알선을 통한 일자리 탐색, 구직자의 숙련에 적합한 취업지원서비스의 제공, 제재의 실질적 행사 등의 활성화 조치가 강화될 것이다. 전담상담원은 심층 상담과 취업 알선을 수행하는 고용서비스 제공자일 뿐만 아니라 조건을 부과하고 의무 이행을 확인하는 역할을 수행해야 한다.

 

따라서 한국형 실업부조의 성공 여부는 고용서비스에 달려 있다. 심층 상담에 기초한 개인별 취업활동계획 수립, 취업지원서비스 연계, 취업알선, 구직활동 확인 및 불성실 참여자에 대한 제재 등 사례 관리와 활성화 조치는 직업상담 전문 인력에 좌우될 것이다. 저소득층 취업성공패키지에 비해 지원대상자가 크게 늘고, 전담상담원 1인당 대면 상담 횟수가 2배 이상 늘어날 것이며, 상담원이 급여 지급 정지 및 중단 등의 제재를 행사하게 된다는 점을 고려하면, 상담인력을 포함한 고용서비스 인프라의 대폭 확충은 선결되어야 할 과제다.

 

4. 한국형 실업부조의 제도적 위상

근로빈곤층의 상당수는 고용보험과 기초생활보장제도의 사각지대에 놓여 있다. 일부 나라에서는 근로능력자를 보호대상에 포함하는 공공부조가 실업자를 보호하는 역할이 크지만, 우리나라에서 기초생활보장제도는 근로빈곤층을 지원하는 기능이 약화되어 왔다. 기초생활보장제도 수급자 가운데 근로능력자의 비중은 2002년 22.6%에서 2008년 20.9%, 2016년 18.4%로 점차 줄어들었다. 2016년 기초생활보장제도의 보호를 받는 근로능력 수급자 210천명은 근로능력을 가진 빈곤층의 1/10에 미치지 못한다. 2015년 7월 개별 급여체계로의 개편은 교육‧의료‧주거 등 욕구에 따른 급여와 서비스를 확대하고, 통합형 급여체계의 탈수급 저해 요인을 해소하여 근로 유인을 제공하는 측면에서 긍정적으로 평가된다. 그러나 근로능력자가 생계급여를 수급하는 규모는 줄어들어 왔으며, 근로능력을 가진 수급자에 대한 조건 부과 이외의 고용서비스 연계는 여전히 제한적이다. 보충급여를 통한 최저소득보장, 빈곤에 머무르는 동안은 기한 제한 없이 급여 지급, 근로능력이 없는 가구원을 포함한 가구 단위의 지원 등 기초생활보장제도의 원리를 근로능력 빈곤층 전체로 확대하는 것은 현재의 사회안전망 여건에서 기대하기 어렵다. 따라서 제도의 사각지대에 있는 구직자를 우선하여 실업부조를 도입하고, 기초생활보장제도는 근로능력과 관계없이 최저소득을 보장하는 최후의 안전망 역할을 수행하는 방향으로 역할을 분담할 필요가 있다.

 

정부는 2019년 근로장려금을 대폭 확대하는 계획을 발표하였다. 연령‧재산‧소득 등 지원대상 요건을 완화하고, 최대적용소득구간, 최대급여소득구간, 급여액을 대폭 확대하였다. 수급자 가구는 2배 이상 증가하고, 지급액은 3배 이상 증가하여, 근로장려금은 근로빈곤층에 대한 가장 중요한 소득지원제도가 될 전망이다. 근로장려금은 미국의 근로소득세액공제(EITC)처럼 빈곤을 억제하는 역할이 클 것으로 기대된다. 일하는 가구를 대상으로 하기 때문에 약간의 소득 보조를 통해서도 빈곤선 아래에 있는 취업 가구들을 빈곤선 위로 끌어올리는데 효율적인 제도라고 할 수 있다. 근로장려금의 노동시장 효과에 관해 대체로 노동시장 참여율은 늘리지만 근로시간은 줄어들 가능성이 높다는 국내외 연구들을 고려하면, 연중 부분 취업(partial year employment)이나 시간제 취업이 근로장려금 확대의 주된 수혜자가 될 가능성이 크다. 미국에서도 근로소득세액공제와 실업보험급여간에는 양의 상관관계를 가지는데, 한국형 실업부조의 수급자가 근로장려금도 수혜할 가능성이 높다. 그러나 중복적인 지원이라고 보기는 어렵다.

 

첫째, 근로장려금은 근로기간 동안, 실업부조는 구직활동을 하는 동안 지원하기 때문이다. 또한 한국형 실업부조는 재참여 제한기간을 둘 예정이므로 반복적인 지원이 억제될 것이다. 둘째, 더 나은 일자리로의 이동을 목적으로 하는 한국형 실업부조에서는 재취업에 따른 근로기간 및 근로소득 증가(wage progression)에 따라 근로장려금의 지급액을 줄이고, 단신가구의 경우엔 근로장려금의 탈수급도 늘어날 것으로 기대된다. 셋째, 근로장려금은 경기순환에 대응한 안정화 역할이 약한 것으로 알려져 있다. 불황기에 근로장려금 수급대상자가 취업을 하기 어려우면 근로장려금 지출액이 줄 것이기 때문이다. 노동시장 여건에 따라 자동안정화 장치 역할을 하는 실업자 지원제도가 병행 발전해야 하는 또 하나의 이유이다.

 

정부는 실업의 부정적인 위험이 큰 집단을 단계적으로 우선 보호하여 중층적인 고용안전망 체계를 확립하는 전략을 추진하고 있다. 특수형태근로종사자 및 예술인 고용보험 적용, 구직급여의 소정급여일수 30일 확대 및 지급수준 60%로 인상, 65세 이상 및 단시간 근로자의 수급요건 완화, 학교-노동시장 이행기 청년을 대상으로 한 청년구직활동지원금 도입, 고용보험과 기초생활보장제도의 사각지대에 있는 구직 빈곤층 대상의 한국형 실업부조 도입 등이 그것이다. 대상자 규모 및 수급기간에 따라 달라지겠지만, 계획대로 추진되면 실업급여 수혜율은 OECD 중간 수준에 도달하여, 고용안전망의 사각지대를 상당히 줄일 것으로 기대된다.

 

그러나 단계적인 고용안전망 확충은 여전한 한계가 있다. 실업 위험의 부정적인 영향이 큰 취약계층에 대한 사회적 보호를 확대하지만, 보완적인 고용안전망의 보장성 수준이 고용보험 실업급여에 비해 현저히 낮아서, 노동시장 지위에 따른 보장성 격차가 발생하기 때문이다. 이는 고용보험의 사각지대 해소가 우선적인 과제임을 시사한다. 고용보험 적용기준을 근로시간‧근로계약기간‧근로의 목적(생업 등)에서 과세소득(근로소득‧사업소득)으로 개편하고, 임금‧수수료 등 외형적 형태와 관계없이 사업주로부터 일정 이상의 소득을 받는 종사자의 가입을 의무화하면, 과세소득 자료를 활용하여 사각지대를 획기적으로 줄일 수 있을 것으로 기대된다. 또한 과세소득 기준으로 개편은 상용‧일용‧특고 등 고용 지위별 고용보험의 제도적 차이를 해소하여 보편적으로 운영할 수 있는 계기가 될 것이다. 따라서 한국형 실업부조는 고용보험의 사각지대를 최대한 축소하는 기반 위에 보완적인 고용안전망으로 설계되어야 할 것이다.

 

[그림1] 고용안전망의 사각지대 해소 방향

 

5. 한국형 실업부조의 잠재적 대상자 규모 추계

한국복지패널 12차년도(2016년 기준)를 이용하여 잠재적 대상자 규모를 추계한다. 동 자료는 정책지원 대상을 식별할 수 있는 가구소득 및 재산, 근로능력, 연간 구직경험, 소득 보장 및 고용서비스 수혜 경험 등의 정보를 담고 있는 자료이다.

 

한국형 실업부조의 대상자는 저소득 가구에 속하면서 근로능력과 의사가 있으며 정책적으로 지원이 필요한 자로 정의할 수 있다. 추계를 위하여 다음의 요건을 적용하였다.

 

첫째, 현행 저소득층 취업성공패키지와 마찬가지로 가구소득을 기준 중위소득의 60% 이하로 정하였다.1) 보충급여를 원칙으로 하는 생계급여에서는 엄격한 재산조사가 불가피하지만, 한국형 실업부조는 정액의 현금급여를 단기간 지급하며 구직활동 및 적극적 노동시장 프로그램 참여 등의 의무 이행을 요건을 한다는 점을 고려하여, 재산요건은 고액자산가의 참여를 배제하는 수준인 6억 원 이하로 정하였다.2)

 

둘째, 근로능력 요건은 연령 기준, 신체적 근로가능자 기준, 취업 가능 여건 기준을 모두 고려하였다. 연령 기준은 18-64세로 정하였으며, 근로 능력이 없어서 경제활동을 하지 않는다고 응답한 자는 신체적 근로가능자 기준에서 제외하였다. 취업 가능 여건 기준에서는 비경제활동인구 가운데 근로 무능력, 군복무, 정규교육기관 학업, 진학준비를 이유로 하는 자를 제외하였다.

 

셋째, 근로 의사는 연간 구직 경험 여부로 판별하였다.3) 연간 구직경험은 다음의 네 가지 기준을 적용한다. 1) 연말 취업자 중 연중 실직을 경험하였다고 응답한 자 2) 연말 취업자 중 취업기간이 12개월에 미치지 못하는 자 3) 연말 미취업자 중 연간 구직활동을 하였다고 응답한 자 4) 연말 미취업자 중에서 연중 취업경험이 있는 자.

 

넷째, 실업부조를 운영하는 나라들에서는 대부분 불완전 취업자의 참여를 허용하고 있으며, 현행 저소득층 패키지에서도 주 30시간 미만 취업자의 참여를 허용하고 있어서, 월 50만원 미만의 불완전 취업자를 대상자 추계에 포함하였다.

 

다섯째, 참여 제한 대상과 기간을 설정하였다. 고용안전망의 사각지대에 있는 저소득층을 대상으로 하므로 생계급여 수급자의 참여는 제외하였다. 한편 실업급여 수급 종료자가 바로 참여가 가능하면 실업급여 수급기간 동안 소극적인 구직활동을 야기할 우려가 있다. 한국형 실업부조의 급여 수준이 낮을 것이기 때문에 대다수는 한국형 실업부조 참여보다는 취업을 선택하겠지만, 실업급여 수급기간 중에 제한된 소득활동 병행을 인정하는 고용보험법 개정이 이루어지면, 불완전한 취업을 하던 실업급여 수급자가 한국형 실업부조의 참여 유인을 가질 수 있기 때문에 참여 제한기간을 설정하였다.

 

한국복지패널에서 이상의 요건들을 충족하는 실업부조의 잠재적 대상자는 2016년 기준으로 536천명으로 추계된다. 실제 참여자가 어느 정도일지는 가늠하기 어렵다. 한국형 실업부조의 급여수준이 낮고, 구직활동 및 적극적 노동시장 프로그램 참여 등의 활성화 의무가 강한 점을 고려하면, 신청률은 실업급여보다 낮을 것이다. 다른 한편으로 월 50만원 미만의 부분 취업자의 상당수가 실업부조를 신청할 가능성은 높다. 구직촉진수당을 목적으로 노동시장 참여 의지가 낮은 저소득층의 신청률은 활성화 조치에 따라 달라질 것이다.

 

[표3] 실업부조 잠재적 대상자의 규모(2016)


 

1) 청년구직활동지원금이 2019년 한시적으로 도입될 예정이어서 청년에게 별도의 완화된 가구소득 요건을 설정하지 않았다.

2) 두루누리 사회보험료 지원 사업에서는 지원이 배제되는 재산 요건이 전년도 재산의 과세표준액 합계가 6억 원, 구직급여 수급자에게 국민연금 보험료의 일부를 지원하는 실업크레딧에서도 재산의 과세표준액 합계가 6억 원인 점을 준용하였다.

3) 취업의지가 있는 저소득층 실업자가 신속하게 재취업하는 경향이 있는 특성을 고려하여 구직활동기간을 요건으로 설정하지 않았다.

복지동향 제242호: 2018년 12월 발간

 

편집인의 글

복지동향 제242호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

 

기획주제: 한국형 실업부조에 관한 전망

[기획1] 한국형 실업부조의 도입 방향 | 이병희 한국노동연구원 고용안전망연구센터 소장

[기획2] 독일의 실업급여 및 실업부조 제도 | 박귀천 이화여자대학교 법학전문대학교 교수

[기획3] 특수고용노동자를 위한 고용보험과 실업부조 | 이주하 동국대학교 행정학과 교수

[기획4] 청년정책의 경험으로 본 실업부조 도입의 과제 | 김민수 서울청년정책네트워크 실행위원회 이사장

 

동향

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[복지톡] 멋진 법이 있어도 거리에서 싸울 수밖에 없는 사람들을 위해 | 김재왕 공익인권변호사모임 희망을만드는법 변호사

 

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[복지칼럼] 자업자득(自業自得): 누가 풀어야 하나? | 백종만 전북대학교 사회복지학과 교수

 

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[생생복지] 사회복지시설이라는 넘을 수 없는 울타리 | 김경일 사회복지연대 팀장


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