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월간 복지동향 200호 발행
  • 2018
  • 2018.12.03
  • 70

특수고용노동자를 위한 고용보험과 실업부조1)

 

이주하 동국대학교 행정학과 교수

 

1. 들어가며

유명 TV 프로그램인 ‘복면가왕’의 성공비결은 노래를 잘하는 출연자가 누구인지 궁금증을 유발한 뒤 맞추는 것에 있다고 할 수 있는데, 종종 예상치 못한 인물일 경우 더욱 흥미를 자아내고 있다. 그런데 복면을 벗었을 때에도 누군지 그 정체를 모른다면 어떻게 될까? 최초의 한글소설 '홍길동전'에서 주인공 홍길동이 겪은 가장 큰 설움은 호부호형(呼父呼兄)을 하지 못했다는 것이었다. 조선시대에 호부호형을 못하는 홍길동처럼 오늘날 노동자를 노동자로 부르지 못하고 사장을 사장이라 부르지 못하는 기막힌 사정, 다시 말해 가면을 벗어도 그 정체를 알 수 없는 ‘특수’한 사람들의 이야기에 우리는 주목할 필요가 있다.

세계화와 탈산업화로 인해 증가하고 있는 비전형적(atypical) 고용형태의 일환으로 특수고용노동자가 대부분의 OECD 국가들에서 확산되고 있다. 이들은 독립된 개인사업자와 같은 전형적인 자영업자가 아니며, 동시에 노동을 하면서도 근로자로 인정을 받지 못하고 있다. 서구에서는 주로 ‘종속된 자영자’(the dependent self-employed)로 불리어지는데, 전통적인 종속노동(dependent employment)과 자영업(self-employment)의 중간지대에 위치한 취업형태인 것이다. 그런데 문제는 단지 그들의 정체가 모호하다는 점 뿐 아니라, 특수고용노동자들이 한국 사회에서 대표적인 약자인 ‘을 중의 을’이라는 사실이다.

 

2. 특수고용노동자는 누구인가?

특수고용노동자는 상당수가 스스로를 노동자라고 생각하고 있지만, 이들의 취업관계는 더 이상 법·제도적으로 근로관계가 아니기 때문에 그들에게는 이른바 ‘노동자성’이 부여되지 않는다. 대신 법률상으로 계약의 형식에 관계없이 근로자와 유사하게 노무를 제공함에도 근로기준법 등이 적용되지 아니하여 업무상의 재해로부터 보호할 필요가 있는 ‘특수형태근로종사자’라는 명칭이 주어졌다(「산업재해보상보험법」 제125조 제1항). 다시 말해 「근로기준법」과 「노동조합 및 노동관계조정법」이 아닌 「산업재해보상보험법」의 특례조항을 통해 2008년 4개 직종(골프장 캐디, 학습지 교사, 보험 설계사, 콘크리트믹서 트럭 운전자), 2012년 2개 직종(택배 기사, 퀵 서비스 기사), 2016년 3개 직종(대출 모집인, 신용카드 회원 모집인, 대리 운전기사)이 특수형태근로종사자로 정의된 것이다. 비록 산재보험법의 특례대상은 아니지만 특수고용노동자에 해당하는 업종(특례대상 포함)은 아래의 <표 3-1>과 같이 다양하다.

 

[표1] 특수형태근로종사자와 유사한 성격을 지닌 직종

 

특수고용노동자가 누구인지에 대한 여러 의견과 해석이 있듯이 그 규모 역시 제대로 파악되지 않고 있는 실정이다. 2015년 국가인권위원회 조사에서는 230만 명으로 추정되나, 통계청 조사에 의한 산재보험법상 특수형태근로종사자의 수는 50만 명을 넘지 않는다(<표 3-2> 참조).

 

[표2] 산재보험 적용 직종의 종사자 규모(2018년 3월 기준)

 

이처럼 특수고용노동자의 규모 추산에 있어서 편차가 큰 이유는 이들 중 상당수가 법제도적 보호의 그물에 포착되지 않는 ‘사회적 그림자’로 존재하기 때문에 정확한 규모를 알기 힘들다는 사실과 관련이 깊다. 이들은 전통적인 노동자와는 달리 근로계약이 아닌 도급 또는 위임이라는 형태를 주로 취하고 있지만, 실질적인 취업관계에 있어서는 특정 사업주에의 인적, 조직적, 경제적 종속관계에 놓여있는 경우가 많다. 즉 고용관계의 형식상의 변화일 뿐 종속성은 본질적으로 그대로이며, 비록 사용자와 직접적으로 고용계약을 하진 않았더라도 상시적으로 일을 하고 그에 대한 보수를 지급받기 때문에 노동자로 보아야 한다는 비판에 귀 기울일 필요가 있다.

 

 

3. 특수고용노동자, 왜 문제인가?

서구 선진국의 경우 특수고용노동자는 임금노동자(the dependent employed)와 비교하였을 때 평균소득이 훨씬 적을 뿐 아니라, 노동법에 의한 보호 및 사회보장의 혜택 역시 부족한 편이다. 서구 복지국가에 비해 노동권과 사회권이 상대적으로 덜 발전한 우리나라의 경우 특수고용노동자들은 더욱 큰 사회적 위험에 노출되어 있다. 대다수의 특수고용노동자들은 낮은 소득과 불안정한 취업 상태에 놓여 있어서 사회적 보호가 절실히 요구되는 집단임에도 불구하고, 노동자성이 인정되지 않음으로 인해 근로기준법과 노동조합법상 지위로 인한 법적 보호를 받지 못하며, 복지제도의 사각지대에 놓여있다.

 

이러한 문제점들을 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 특수고용노동자들은 형식적으로는 개인사업자가 되어 근로계약이 아닌 구두계약이나 제3자에 의한 위탁계약을 체결하는 것이 일반적인데, 계약기간에 대한 규정이 없어 계약기간조차 명시하지 않는 경우가 많다. 또한 직종별 업무특성이 현격히 다름에도 불구하고 직종별 표준계약서가 없기 때문에 사업주가 임의로 제시한 근로조건에 따라 불평등 계약을 체결하는 경우가 다반사이다. 대표적인 사례로 노동시간에 대한 제한규정이 없어서 장기간 또는 불규칙 근무를 하게 된다. 이처럼 노동법의 보호를 받지 못하는 특수고용노동자들은 열악한 근무여건에 기인한 각종 질병감염, 수면부족, 과로, 사고 및 산업재해 등에 노출되어 있다.

 

이들은 또한 노동자가 아닌 자기 사업자라서 사회보험제도의 혜택에서도 한계가 있다. 동일한 일을 해도 회사 직원인 경우와 위탁 계약을 맺은 특수고용직인 경우는 회사가 져야 할 책임이 전혀 다르다. 급여와 퇴직금도 그렇지만 사고가 발생했을 때의 책임도 다르다. 회사 직원이면 당연히 산재보험이 적용되며 산재보험료는 100% 고용주 부담인 반면, 그나마 산재보험 특례대상인 특수형태근로자조차 본인이 전액 혹은 절반을 책임져야 한다. 더욱이 이들은 본인이 원치 않으면 산재보험에 가입하지 않는 ‘적용 제외’ 조항이 있어서, 보험료가 부담스러워 가입을 주저하거나, 사업주 눈치를 보며 적용 제외를 신청하는 것이다. 그 결과 특수형태근로자 10명 중 1명만이 산재보험에 가입하고 있고 있는 실정이다. 다시 말해 특수고용노동자 전체가 아닌 단지 9개 직종에만 적용하는 산재보험의 특례 제도임에도 불구하고 임의 가입 방식과 보험료의 높은 자비 부담으로 한계점을 드러내고 있다.

 

[표3] 특수형태근로종사자 사회보험 가입률과 근로복지 수혜율(2016년)

 

또한 특수고용노동자들은 자기 사업자라서 국민연금과 건강보험은 지역 보험으로 스스로 가입해야 한다. 수입이 있으면 의무적으로 국민연금과 건강보험에 가입해야 하지만 실제 가입률은 매우 저조하다. 국민연금과 건강보험 가입률은 비정규직과 일반 자영업자도 낮은 편이며 영세 자영업자들은 더 낮은데, 특수고용직 종사자들의 가입률은 그보다 훨씬 더 열악한 상황인 것이다. 고용보험은 노동자가 아닌 자영업자 자격으로 임의로 가입하도록 되어 있다. 일부 직종은 노조가 결성되어 있어서(그러나 법적으로 공식 인정을 받지 못했으므로 ‘불법 노조’인 셈이다) 단체로 가입했지만, 대다수는 개인적으로 가입해야 하니 가입률이 높을 리 없다. 그 결과 <표 3-3>에서 볼 수 있듯이 특수형태근로의 국민연금, 건강보험, 고용보험의 가입률은 각각 2.3%, 2.3%, 4.0%에 불과하며, 근로복지의 수혜에 있어서도 정규직에 비해 매우 취약한 위치에 놓여 있다.

 

4. 특수고용노동자의 문제, 어떻게 해결할 것인가?

서구 선진국의 경우 특수고용노동자, 즉 종속된 자영자가 처한 사회적 위험에 노동법과 사회보장제도를 중심으로 대응하고 있으며, 나아가 그들의 권익이 어떻게 노동조합 등을 통해 대변되는지에 대해서 관심을 기울이고 있다.

 

노동법상 지위로 인한 법적 보호

먼저 특수고용관계 종사자를 노동법적으로 보호하려는 노력과 관련하여 크게 2가지로 구분지어 볼 수 있는데, (a) 노동법의 적용 범위를 전통적인 근로자(employee)를 넘어 확대시키는 것과 (b) 전통적인 근로자의 개념 그 자체를 확장시켜서 보다 다양한 종사자들이 노동법의 보호를 받게 하는 것이 그것이다.

 

전자인 (a) 방식은 ‘유사 근로자’와 같은 새로운 범주를 도입함으로써 전통적인 근로자 뿐 아니라 특수고용노동자들에게 노동법적 보호가 미치게 하는 것이다. 일례로 독일에서는 근로자와 독립사업자의 중간 영역에 놓여 있는 취업자를 ‘근로자와 유사한 자’(employee-like person)라고 하는 새로운 범주를 설정함으로써 노동법적 보호를 제공하고 있다. 영국의 경우 근로자(employee) 및 독립계약자(independent contractor)와 구별되는 ‘노무제공자’(worker)라는 새로운 개념이 도입함으로써 노동법의 적용범위를 확대하였는데, 노무제공자는 근로자보다 더 포괄적인 개념으로 근로자와 유사한 형태의 종사자에게까지 최소한의 보호를 제공하기 위하여 고안된 법정 개념이다. 이에 반해 후자인 (b) 방식은 네덜란드의 사례에 해당하는데, 어느 정도 경제적으로 종속되는 모든 취업자를 근로자로 간주하여 전통적인 근로자가 노동법적으로 받는 모든 혜택을 제공하는 것이다. 이는 종속노동에 관한 종래의 판단기준을 완화하여 종속노동의 외연을 확대하는 방식이라 할 수 있다.

 

이와 같은 선진국의 사례처럼 우리나라도 인적 종속성(사용 종속성)을 중심으로 하였던 판단기준을 넘어 근로자성을 판단할 수 있는 다양한 기준을 모색하여야 한다. 무엇보다 ‘유사 근로자’라는 새로운 범주를 설정함으로써 인적 종속성을 완화하고 근로자의 인정 범위를 확대하는 것에 주목할 필요가 있다. 이를 위해 장기적으로 근로기준법상 근로자 개념의 유연화 내지 확장이 필수적이나, 우선적으로 근로기준법에 준하여 적용대상을 정하고 있는 개별적 법률들의 적용대상이라도 확대하여야 한다.

 

사회보험 적용의 확대

다음으로 서구 복지선진국에서 특수고용노동자에 대한 사회보장제도의 적용은 노동법 적용보다 더 일반적이며, 노동법에서의 특수형태고용의 인정여부와 직접적인 관련은 없는데, 크게 3가지 유형으로 나누어진다. 첫째, 특수고용노동자들이 일반 근로자와 동일하게 간주되기 때문에 똑같은 복지수혜를 받은 경우, 둘째, 완전히 자영업자와 같은 그룹으로 분류하는 것으로 자영업자에게 주는 혜택이 그대로 적용되는 경우, 셋째, 전형적인 근로자와 자영업자 모두의 특성을 지니고 있는 특수고용노동자들의 상황을 충분히 고려한 사회보장의 중간지대를 마련하는 경우이다. 이를 통해 비록 각 국가별로 다양한 형태를 보이고 있지만 특수고용노동자들에게 일반 근로자처럼 산재보험 뿐 아니라 실업·연금·의료보험 등 다양한 사회보장제도의 적용을 제공하고 있다.

 

따라서 우리나라의 경우에도 현재 임의보험 형태의 산재보험을 의무적으로 가입하게 하고, 보험료의 부담을 대폭 줄어주는 한편, 특례 대상자를 적극적으로 확대할 필요가 있다. 또한 근로자와 동일하게 고용보험을 특수고용노동자들에게 적용하는 것이 중요하다. 다행히 지난 7월 31일 고용노동부는 고용보험위원회를 개최하여 특수형태근로종사자의 고용보험 적용 방안을 심의하고 의결하였다. 구체적으로 살펴보면 고용안정·직업능력개발 사업을 제외한 실업급여만 우선 적용하되, 출산전후휴가급여에 상응하는 급여 지급방안이 포함되었고, 실업급여는 이직전 24개월 동안 12개월 이상 보험료를 납부한 비자발적 이직자 및 일정 수준이상의 소득감소로 이직한 사람에게 지급할 계획이다. 보험료는 임금노동자와 유사한 수준에서 특수형태근로종사자와 사업주가 공동 부담하되, 노무제공의 특성상 특수형태근로종사자가 동일하게 부담하는 것이 합리적이지 않은 경우 사업주의 부담 비율을 달리 할 수 있도록 하였다(고용노동부, 2018).

 

그러나 또 다른 문제점은 특수고용노동자를 산재보험법상 근로자로 인정하는 것은 고사하고, 특례조항 일부를 개선하기 위한 입법도 녹록치 않다는 점이다. 사실 19대 국회에서 새누리당 의원이 대표 발의한 산재보험 가입 의무화 법안이 소관 상임위인 환경노동위원회를 만장일치로 통과했지만, 일부 새누리당 법제사법위원들의 반대로 법사위 법안소위에 계류 중이었다가 폐기되었다. 여기에는 보수정당과 함께 민간보험 자본의 반대도 상당한 영향을 발휘하고 있는데, 관련 내용이 국회에서 발의될 때마다 보험협회 등은 국회에 상주하며 반대 로비에 총력을 기울여 왔다. 20대 국회 역시 특수고용노동자들에게 사회보험의 적용을 강화하기 위한 법안들이 이미 발의되었는데, 특수형태근로종사자의 산재보험 적용제외 조항을 삭제하고 보험료도 일부 국가에서 지원하는 개정안과 실업급여 혜택을 받을 수 있도록 하는 고용보험 개정안이 2017년 제출되었다. 이달에도 ‘플랫폼 노동자’를 비롯해 특수고용노동자도 고용보험에 가입하도록 하는 고용보험법 개정안과 ‘고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료 징수 등에 관한 법률’(징수법) 개정안이 발의된 상태이다.2) 결국 특수고용노동자들이 실질적으로 서구 선진국처럼 사회보험의 혜택을 받을 수 있도록 하기 위해서는 국회에서는 발의된 법안의 통과가 시급히 이루어져야 할 것이다.

 

한국형 실업부조의 도입

사회보험제도는 노동자계급의 연대와 노동-자본 간의 암묵적인 협약에 근거한 것이므로, 불안정 노동자층 및 노동자성이 모호한 집단이 증가하는 상황에서는 유지되기 어려우며, 현행 고용보험제도 아래서 실업급여를 받는다고 할지라도 짧은 수급기간과 낮은 소득대체율로 인해 안전망으로서의 역할을 충분히 하지 못하는 측면이 있다(장지연, 2017). 따라서 실업급여 수급자격이 없으면서 국민기초생활보장제도의 생계급여 대상자도 아니어서 사각지대에 있는 실업자·구직자를 위한 실업부조가 도입되면 프랜차이즈 노동자, 영세자영업자, 경력단절여성, 노동시장 경력이 없는 청년, 그리고 특수고용노동자들에게 큰 도움이 될 수 있다. 지난 9월 문재인 정부는 포용적 성장을 뒷받침하는 사회안전망 확충을 위해 2020년 '한국형 실업부조'를 도입한다고 발표하였다(연합뉴스, 2018). 한국형 실업부조는 현재의 취업성공패키지와 청년구직활동지원금 등 구직지원 제도를 확대·개편하는 방식으로 추진될 것으로 보이며, 2020년 예산안에 반영할 계획이다.

 

한편 오늘날 증가하고 있는 특수형태근로인 플랫폼 노동의 사회보장을 기존 제도 틀이 아닌 새로운 방식으로 해결하는 것도 고려해볼 필요가 있는데, 대표적인 방안이 최근 들어 크게 주목받고 있는 기본소득의 도입이다(백승호, 2018). 사회보장제도가 노동을 통한 소득에 기초하여 작동하는 반면, 기본소득은 노동시장 이중구조화와 노동 없는 미래를 대처하는데 유효한 전략이 될 수 있는 것이다.

 

5. 결론을 대신하며

1990년 말 이후 서구 복지선진국의 노동조합은 점점 더 특수고용노동자들에게 문호를 개방하고 있으며, 그들의 권익을 대변하기 위한 정치적 활동도 활발히 전개하고 있다. 문재인 정부는 대선 공약으로 특수고용노동자의 고용보험과 산재보험 적용 의무화 뿐 아니라 노동3권을 보장하겠다고 약속하였다. 그러나 아직까지 그 약속은 이행되지 않고 있으며, 지난 10월 20일 전국 지역·업종별 특수고용노동자는 노동3권 보장을 위한 법 개정과 국제노동기구(ILO) 핵심협약 비준을 촉구하며 대규모 집회를 열었다. 현재 국회에서는 특수고용노동자를 위한 사회보장 관련 법안 뿐 아니라 노동기본권을 보장해주는 법안 역시 발의된 상태이다. 이들 개정 법안들이 국회에서 통과되기 위해서는 정부의 노력과 ‘을’들의 조직된 힘 모두 필요한 시점이라 할 수 있겠다.

 


 

1) 이 글은 ‘이주하(2017), 「새로운 자영업과 갑을관계: 특수고용노동자와 가맹사업관계를 중심으로」, 『비판사회정책』 54, 335-372’와 ‘김도균ㆍ김태일ㆍ안종순ㆍ이주하ㆍ최영준(2017), 「자신에게 고용된 사람들: 한국의 자영업자 보고서」, 후마니타스’의 9장을 기초로 정리ㆍ보완하여 작성되었고, 새롭게 추가된 자료를 제외하고는 본문에서 따로 참고문헌을 명기하지 않았다.

2) 개정안에서는 고용보험 가입대상을 근로기준법의 노동자에서 “노동자가 아니면서 자신이 아닌 다른 사업을 위해 다른 사람을 고용하지 않고 자신이 직접 노무를 제공하고 해당 사업주 또는 노무수령자로부터 대가를 얻는 사람”으로 확대하였다. 다만 가입대상 직종은 시행령(대통령령)에서 정하는 것으로 되어 있는데, 먼저 현재 산재보험 가입대상을 가입시킨 뒤, 플랫폼노동자들도 포함될 전망이다(한겨레신문, 2018).

 

<참고문헌>

고용노동부(2018) 「특수형태근로종사자·예술인도 실업급여를 받을 수 있게 된다」, 보도자료 2018년 8월 7일.

국민권익위원회(2012) 「특수형태근로종사자 권익보호 방안」.

김도균·김태일·안종순·이주하·최영준(2017) 「자신에게 고용된 사람들: 한국의 자영업자 보고서」, 후마니타스.

백승호(2018) 「기본소득이 플랫폼 노동의 불안정성 해소한다 - [좋은나라 이슈페이퍼] 플랫폼 노동과 복지국가 개혁 전략」, 프레시안 2018년 11월 5일.

연합뉴스(2018) 「한국형 실업부조 도입방안 구체화…2020년 예산안에 반영」, 2018년 10월 23일.

이주하(2017) 「새로운 자영업과 갑을관계: 특수고용노동자와 가맹사업관계를 중심으로」, 『비판사회정책』 54, 335-372.

장지연(2017) 「고용보험 확대와 실업부조 도입」, 『복지동향』 4월호.

한겨레신문(2018) 「플랫폼·특수고용 노동자, 고용보험 가입 숨통 트이나」, 2018년 11월 6일.

 

복지동향 제242호: 2018년 12월 발간

 

편집인의 글

복지동향 제242호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

 

기획주제: 한국형 실업부조에 관한 전망

[기획1] 한국형 실업부조의 도입 방향 | 이병희 한국노동연구원 고용안전망연구센터 소장

[기획2] 독일의 실업급여 및 실업부조 제도 | 박귀천 이화여자대학교 법학전문대학교 교수

[기획3] 특수고용노동자를 위한 고용보험과 실업부조 | 이주하 동국대학교 행정학과 교수

[기획4] 청년정책의 경험으로 본 실업부조 도입의 과제 | 김민수 서울청년정책네트워크 실행위원회 이사장

 

동향

[동향1] 정치하는엄마들의 정보공개거부처분취소소송 경과 | 류하경 정치하는엄마들 소송대리인

[동향2] 가입 장벽은 높아지고 차별은 강화될 이주민 건강보험 제도 개정안의 문제 | 김사강 이주와 인권연구소 연구위원

 

복지톡

[복지톡] 멋진 법이 있어도 거리에서 싸울 수밖에 없는 사람들을 위해 | 김재왕 공익인권변호사모임 희망을만드는법 변호사

 

복지칼럼

[복지칼럼] 자업자득(自業自得): 누가 풀어야 하나? | 백종만 전북대학교 사회복지학과 교수

 

생생복지

[생생복지] 사회복지시설이라는 넘을 수 없는 울타리 | 김경일 사회복지연대 팀장


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