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월간 복지동향 200호 발행
  • 2018
  • 2018.12.03
  • 51

청년정책의 경험으로 본 실업부조 도입의 과제

 

김민수 서울청년정책네트워크 실행위원회 이사장

 

1. 들어가며 : 보편적인 사각지대

서울시에서 제공하는 일자리 프로그램에 참여하는 10여 명의 청년들과 작은 간담회를 갖고 강연할 일이 생겼다. 주최 측에서는 청년노동 문제에 대한 구조적 이해를 돕고, 향후 일자리 프로그램 참여 동기를 부여해 주는 내용을 요청했다. 난해한 주제라 한참을 고민하다가 참여자들에게 포스트잇을 나눠 줬다. 그리고 이전에 경험했던 일터를 떠나게 된 까닭을 적어 달라고 부탁했다. 정성스러운 글자가 담긴 포스트잇이 칠판에 가득 붙었다.

 

한 명 한 명의 이야기를 듣는데 마음이 답답해졌다. 법이 정한 노동시간을 정확히 두 배 초과하는 업무에 시달리거나, 번듯한 기업인 줄 알았는데 알고 보니 가족·친인척들이 임원을 독점한 회사였다거나, 상사에게 미운털이 박혀 주말에 사무실에 불려 나와 아무 일도 없이 ‘벌’을 받았다던가. 당사자가 아니라면 오롯이 받아들이기 어려운 상처의 크기가 전해져 왔다.

 

이야기를 듣다가 도저히 안 되겠다 싶어서 되물었다. 혹시 이 자리에 계신 분들 중에서 일을 그만두거나 회사에서 쫓겨나고 나서 실업급여를 받아 본 사람이 있느냐고. 당혹스럽게도, 혹은 예상했던 대로 딱 1명밖에 없었다. 고용보험에 가입이 안 돼 있었거나, 실업급여가 뭔지 몰랐거나, 알더라도 실업급여를 수급할 수 있는 요건을 갖추지 못했다거나 하는 이유였다.

 

평생직장 개념은 사라진 지 오래됐다. 불안정 노동의 확대라든지 노동의 유연화라는 말들은 현실을 설명하기에 너무 한가해 보인다. 1년 미만 단기계약직으로 첫 직장을 맞이하는 청년 비율은 5년 사이에 두 배 증가했고, 한국경총 조사에 따르면 갖가지 이유로 1년 이내에 퇴사하는 신입사원 비중이 30%에 육박한다.

 

노동시장으로의 진입과 이탈이 반복되는 현상의 원인은 다분히 구조적이지만, 실업 상태라는 틈새에서 감당해야 할 위험은 개인의 몫으로 전가된다. 이병희 한국노동연구원 고용안전망연구센터 소장의 연구에 따르면 실업 상태에 빠진 전체 임금노동자 중 실업급여를 받은 비율은 2012년 기준 16.7%에 불과하다. 실업 상태를 경험해 본 10명이 둘러앉아 있는데, 실업급여를 받아 본 사람이 한두 명에 불과한 현실을 두고 "고용보험 사각지대가 넓다"는 진단을 내리는 것은 무언가 부자연스럽다. 사각지대는 다수의 보편적 권리가 존재하고, 특수한 일부 예외가 있을 때 쓰는 말이다. 지금은 보편과 특수가 뒤집어져 있다.

 

고용보험제도 도입 20년이 넘었지만, ‘보편적인 사각지대’는 지속적인 미완의 과제로 남아있다. 청년운동의 주체들은 지난 시기 중앙정부 수준의 제도개선 논의의 한계를 절감하고, 서울시 혹은 지방정부라는 새로운 정치적 기회구조를 활용하여 청년을 위한 사회안전망 논의를 추동하고 일정 부분 실현시킨 바 있다. 이러한 경험을 공유하고 현 시기에 발맞춘 실업부조 논의의 실천적 시사점을 고민하고자 한다.
 

2. 서울형 청년정책의 도입과정

청년세대가 문제적 노동인구로 새로이 등장함에 따라 정부의 정책 대응은 ‘일자리 대책’으로 집중된다. 김대중 정부 시기 ‘실업대책추진위원회’가 설치되면서 실업자의 유형 구분 속에 청년이 정책 대상으로 규정되었다. 이후 2004년 노무현 정부 시기 「청년실업해소 특별법」이 한시법(2008년 12월 31일)으로 제정되었다. 2008년 세계 경제위기를 계기로 청년실업 문제가 심화 되면서 해당 법의 명칭은 「청년고용촉진특별법」으로 변경(2009년)되고, 핵심 조항이라 할 수 있는 공공기관 및 지방공기업 청년 고용할당제는 2014년 개정을 통해 ‘권고’에서 ‘의무’로 성격이 변경되었다. (김민수, 2017)

 

[표1] 「청년고용촉진 특별법」 주요 연혁(2017, 김민수)

 

1998년부터 2017년까지 지난 20년 동안 역대 정부는 세부 사업의 강조점에서 약간씩의 차이는 있었으나 청년문제를 실업해소 내지는 고용촉진의 과제로 정의하고 관련 정책을 수립·시행해왔다는 점에서는 일치된 모습을 보여 왔다. 2012년부터 2018년까지의 청년일자리사업에 투입된 예산은 14조 원에 달한다. 2012년 1조 1천억 원이던 청년 일자리 예산은 2018년 3조 1천 억원으로 3배 가까이 증가했다.

 

[표2] 역대 정부 청년관련 대책 현황(2017, 김민수)

 

서울시 청년정책은 2015년 1월 『서울특별시 청년기본조례』(이하 ‘서울청년기본조례’)의 제정을 전후하여 제도화 단계에 진입했다. 청년기본조례는 기존의 정부정책이 보여준 한계에 대한 비판으로부터 출발한다.

 

정준영(2015)은 90년대 후반부터 2000년대까지 추진된 중앙정부의 청년 일자리대책이 양적·단기적 성과 중심의 정책이었음을 비판하며, 청년정책의 패러다임을 ‘투자’에서 ‘보장’으로 전면 전환할 것을 주장했다. 김민수(2017)는 역대 중앙정부가 청년문제를 실업해소 내지는 고용촉진의 과제로 정의하고 상당한 예산을 들여 가용가능한 모든 정책수단을 동원했음에도 불구하고 양적 지표상 청년실업은 개선되지 않았으며, 더 나아가 청년문제의 구조적 배경으로 제기되는 한국사회 불평등은 노동시장 영역을 넘어 자산, 주거, 교육, 문화, 건강 등 다층적 영역에서 단단하게 맞물려 복합적인 문제를 야기하고 있음을 지적한다.

 

김병권 외(2017)는 서울청년기본조례 도입 이후 청년정책의 주요 변화 지점으로 ①정책대상의 일반화(미취업 청년에서 연령기준 일반청년으로), ②정책범주의 보편화(일자리정책에서 종합정책으로), ③거버넌스(협치)의 전면화 세 가지를 제시하였다.

 

중앙정부 청년정책에 대한 문제인식에 따라 서울청년기본조례를 고안한 이들은 정책대상으로써 ‘청년’에 대한 새로운 사회적 정의로 ‘사회 밖 청년(Disconnected Youth)’ 혹은 ‘이행기 청년’이라는 개념을 제안한다. 정준영(2016)은 이행(transition)성을 ‘청년’의 보편성으로부터 추출해야 할 가장 고유한 특성으로 분석하였으며, 청년정책은 학교에서 일자리로의 이행, 가족의 집에서 독립적인 주거로의 이행 등 이행기 청년이 사회진입 과정에서 마주하는 각종 문제들을 해결하는 방향으로 발전해야 한다고 제안했다. 더 나아가 김병권 외(2017)는 청년의 사회진입 출발선이 사회적 불평등으로 어긋나있는 상황이며 청년정책은 ‘공정한 출발의 기회를 보장’하는 것을 목표로 해야 한다고 주장했다.

 

서울청년기본조례 제정 과정에서 정책 대상이 되는 청년의 개념 정의가 일반화됨에 따라 청년정책의 범주도 기존의 고용정책에서 사회정책 일반으로 확대되었다. 서울청년기본조례 제2조에 따르면 “‘청년정책’은 청년의 정치·경제·사회·문화 등 모든 분야에서의 참여 확대, 권익 증진, 청년발전을 목적으로 하는 정책”을 일컬으며 2018년 기준으로 서울시는 청년정책에 관련하여 약 2,100억 원의 예산을 투입하여 4개 분야(일자리, 살자리, 설자리, 놀자리) 21개 사업을 추진 중에 있다.

 

대표적인 사업으로는 청년활동지원사업(청년수당), 청년뉴딜일자리, 희망두배 청년통장, 청년공간 무중력지대, 대학생 학자금 이자지원 사업, 역세권 2030 청년주택 등이 있다. 신윤정(2018)은 서울시 청년정책이 기업이나 교육기관 등을 통한 ‘간접 지원’이 아닌, 청년활동지원 사업으로 상징 되는 ‘직접 지원’의 전환적 기조를 채택했다고 분석한다.

 

마지막으로 거버넌스의 전면화와 관련하여 서복경(2016)은 청년기본조례가 정책대상의 일반성, 정책내용의 포괄성에 더해 협력적 거버넌스를 위한 기관들이 제도에 포함되어 있다는 점에 주목한다. 연장선에서 김병권 외(2017)도 “최근 지방정부가 추진 중인 청년정책은 정책결정 과정을 전통적인 관주도의 권위적 정책결정 모델이 아닌 시민참여를 통한 협력적 거버넌스 모델을 구현하려고 시도했다는 점에서 가장 큰 차별성을 가”진다고 분석했다.

 

실제로 서울시에서는 민간 주도 하에 2013년부터 <서울청년정책네트워크>(이하 ‘청년정책네트워크’)이 구성‧운영되었다. 2015년을 기점으로는 청년정책네트워크를 구성하는 각 분과들이 발굴한 의제를 집대성하여 제안하는 ‘서울청년의회’라는 명칭의 행사를 매년 개최하고 있다. 청년정책네트워크, 그리고 이들이 주최하는 서울청년의회는 서울시 청년정책을 평가하고 개선방향을 제안하는 주요한 구조로 자리매김하고 있다.

 

3. 서울형 청년정책 성과와 과제

서울청년기본조례 제정의 목표는 청년정책에 관한 청년당사자의 다층적 요구와 제도 사이의 불일치를 해소하는 것이었다. 권지웅(2014)은 공공정책 개입 과정에서의 난점을 두고 “(청정넷이라는) 협치구조를 통해 전달된 정책들은 극소수만이 반영되었고, 이는 단순히 시정부의 경직성이라기보다 청년들의 제안을 뒷받침할 법적 근거가 없었기 때문에 구현되기 어려운 구조였던 것으로 이해된다”고 진단한 바 있다. 서울청년기본조례 제정 당시 “청년의 삶은 변했는데 어째서 정책은 그대로인가?”라는 문제의식은 2020 서울형 청년보장으로 이어졌으며 일자리를 넘어 청년의 삶 전반을 중심에 두는 종합적 지원방안이 마련되고 확대되고 있다. 이는 청년의 사회진입 과정에서 발생하는 다방면의 어려움을 제도적으로 보완했다는 점에서 정책혁신의 사례로 평가되고 있으며 실제로 청년층이 공공정책에 접근할 수 있는 경로도 다양해졌다.

 

그러나 이와 같은 정책혁신이 청년층의 체감도와 효과성으로 직결되기에는 여전히 시범적 수준에 머물고 있다는 한계가 제기된다. 예컨대 서울형 청년정책의 대표 사업이라 할 수 있는 청년활동지원(청년수당)의 경우 2018년 기준으로 7,000명의 청년을 대상으로 진행되었다. 사업의 잠재적 대상이라 할 수 있는 서울의 20-29세 실업·비경제활동 인구의 규모를 어림잡아 70만 명이라고 추산할 때 7,000명이라는 사업규모는 정책 대상의 1%에 불과하다. 희망두배 청년통장 또한 마찬가지이다. 2018년 기준으로 2,000명을 지원하는 데에 14,000명이 몰려서 1:7의 경쟁률을 보였다.

 

[표3] 주요 청년정책 예산 및 인원(2018, 서울시)

 

일자리 정책에서 사회(종합)정책으로 확장된 지점 외에 청년정책에서 주목할 대목은 간접지원에서 직접지원으로의 혁신이며 청년활동지원(청년수당), 희망두배 청년통장, 청년뉴딜 일자리가 이에 해당하는 대표적인 사업들이다. 이전까지 청년정책은 교육기관(학원) 혹은 기업 등을 통한 간접적 지원이 주를 이루었고, 취업성공패키지와 같이 수당 지급의 전제 조건으로 정해진 프로그램을 이수하게 하는 등 강력한 의무가 수반되었다. ‘근로능력’이 있는 청년에게 공적 지원이 가는 것은 바람직하지 않으며, 설령 지원을 하더라도 아주 제한적인 조건을 만족하거나, 강력한 의무를 이행해야 한다는 인식적 전제가 깔려있다.

 

서울형 청년정책은 청년문제에 대한 공공정책의 선입견을 해소하는 방향으로 혁신하기 위해 노력했다. 현금으로 수당을 지급하되 지급 방식과 사용에 관해서는 청년의 자율에 맡기거나(청년수당), 교육훈련 과정에 있는 청년에게 생활임금 상당의 임금을 지급하거나(뉴딜일자리), 청년들이 드나들 수 있는 상호작용의 토대를 구축(무중력지대)하는 등이 그러하다.

 

정책의제가 종합적으로 나열되는 것만큼이나 중요한 것은 각 사업에 내재된 원리가 수용자의 요구에 부합하게끔 지속적인 혁신을 일으켜야 한다는 점이다. 관련해서 청년정책네트워크는 신규 의제에 대한 제안을 넘어, 시행 중인 각 정책에 대한 점검과 개선의견 개진을 자신들의 중요한 역할로 상정했으며, 정책 시행과정에서 드러나는 미묘한 이슈들에 대해 대응하기 위해 노력했다. 정책 도입 이후에 형식적인 운영에 그칠 수 있었던 사업들이 제안 주체들과의 상호작용 속에서 지속적인 혁신을 이어갈 수 있었고, 그 결과는 해당 정책 참여자들의 높은 만족도로 이어졌다. (2017년 기준 청년수당 참여자 만족도 98.8%)

 

4. 한국형 실업부조, 노동시장 변화에 주목해야

2018년 현 정부는 청년층을 대상으로 한 구직수당을 연 10만 명 규모로 도입하겠다고 밝혔으며, 또 최근에는 자영업자를 포괄하는 한국형 실업부조를 도입한다고 밝혔다. 환영할 일이다. 새로운 제도의 도입과정에서 필자가 주문하고 싶은 바는 노동시장의 변화와 새로운 형태의 불안정·비전형 노동의 증대에 적극적으로 대응해야 한다는 점이다.

 

임금 노동과 자영업이라는 이분법적인 기준으로 지위를 판명하기 어려운, ‘경계에 서있는 노동’이 빠른 속도로 늘어나고 있다. 청년유니온(2018)의 분석에 따르면 전체 청년 취업자 중 안정적인 고용관계가 성립되어 있지 않고 노동법의 적용으로부터 배제된 비전형 노동자의 규모는 58만 5천 명에 육박한다.

 

장지연(2017)은 오늘날 디지털 기술의 발달이 ‘지배하되 책임지고 싶지는 않은’ 자본의 속성에 날개를 달아주고 있다고 지적한다. 과거 산업자본주의 시대에는 노동자들을 대공장에 모아놓고 위계적 질서 속에 생산노동에 종사하게 하였으나, 오늘날에는 이런 방법을 사용하지 않더라도 자본의 노동에 대한 지배를 관철할 다른 방법들이 무수히 생겨나고 있다는 것이다. 이를테면 노동력의 수요자가 플랫폼에 자신이 요청하는 과업을 제시하고 이에 프리랜서가 응답하는 방식의 노동력 교환은 이제 너무도 자연스러운 모습이 되었다. 이와 같은 노동력의 교환은 전통적 의미의 ‘계약기간’, ‘근무지’, ‘통상 근로시간’ 등의 법적 구속을 받지 않는다.

 

급속도로 확산되는 비전형 노동자의 노동과정과 분쟁 양상을 분석해보면 전통적인 ‘비정규직’ 내지 ‘특수고용 노동자’라는 개념을 적용하거나 일반적인 ‘근로자성 판단기준’을 적용하기에는 복잡화된 요소들이 많다. 특히 비전형 노동 당사자들이 스스로의 정체성을 해당 개념으로 규정하지 않는 것이 결정적인 상황 조건이다.

 

경제구조와 고용환경의 변화 양상과 속도를 고려할 때 현행법상 엄밀한 의미의 사용종속관계가 전제되는 피고용자(employee) 개념에 구속되면 전체 노동을 대표하는 노동운동의 혁신을 완수하기 어렵다. 경제구조 변화에 발맞춰 광의의 노동개념을 채택하고 모든 노동자(worker)의 이해대변을 위한 다각도의 전략전술을 모색해야 한다.

 

프리랜서를 포함한 비전형 노동자에게 사회보험·실업부조가 적용될 수 있도록 관련 제도를 대폭 개혁하는 것이 최우선 과제이다. 현행 사회보험은 노동법으로부터 명시적으로 혹은 모호하게 배제되어 있는 비전형 노동자를 포괄하지 못하고 있는 것이다. 또한 근로자와 자영업이라는 이분법을 넘어 중간지대를 제도화하는 것도 검토해볼 수 있다. 이러한 방안은 노동법의 사각지대를 넓히는 위험요소로 볼 수도 있으나, 적정한 수준의 보호요건 성립을 전제로 노동자 개인의 자유로운 작업방식을 존중하는 긍정적인 요소도 착안할 수 있기 때문이다.

 

디지털 자본주의에서 발현되는 노동의 변화 양상을 첨단에서 맞닥뜨리고 있는 것은 오늘날의 청년 노동자이다. 그리고 미래에 노동시장에 진입하는 노동자들은 기존의 고용시스템에 속하기보다는 미래 시스템에 진입할 가능성이 높다. 청년층을 중심으로 고용관계 변화와 일의 미래에 대한 공론의 장이 다양한 형태로 펼쳐지기를 기대한다.

 

복지동향 제242호: 2018년 12월 발간

 

편집인의 글

복지동향 제242호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

 

기획주제: 한국형 실업부조에 관한 전망

[기획1] 한국형 실업부조의 도입 방향 | 이병희 한국노동연구원 고용안전망연구센터 소장

[기획2] 독일의 실업급여 및 실업부조 제도 | 박귀천 이화여자대학교 법학전문대학교 교수

[기획3] 특수고용노동자를 위한 고용보험과 실업부조 | 이주하 동국대학교 행정학과 교수

[기획4] 청년정책의 경험으로 본 실업부조 도입의 과제 | 김민수 서울청년정책네트워크 실행위원회 이사장

 

동향

[동향1] 정치하는엄마들의 정보공개거부처분취소소송 경과 | 류하경 정치하는엄마들 소송대리인

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[복지칼럼] 자업자득(自業自得): 누가 풀어야 하나? | 백종만 전북대학교 사회복지학과 교수

 

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