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월간 복지동향 200호 발행
  • 2020
  • 2020.10.01
  • 321

모든 일하는 사람들의 소득보장을 위한 고용안전망

참여연대가 제안하는 전국민고용보험 도입 방안1)

 

참여연대 사회복지위원회 고용보험TF

 

코로나19로 인한 미증유의 사회경제적 위기 속에서 고용안전망 강화가 급격히 의제화되면서 정부는 2025년까지 모든 일하는 국민에게 고용보험을 단계적으로 적용하겠다고 발표하였다. 예술인에 대한 고용보험 적용확대에 이어 <산업재해보상보험법(산재보험법)> 상‘특수 형태 근로 종사자에 대한 특례’ 조항에 해당하는 9개 직종(2018년 기준77만 명)의 가입을 우선 추진하고 점차 대상자를 확대해간다는 계획이다. 정부안은 고용보험의 사각지대에 놓였던 특수고용노동자를 적용대상으로 하면서, 이들의 노무제공 특성을 인정해 임금노동자와 달리 소득감소로 인해 이직하는 경우에도 실업급여를 받을 수 있는 계기를 마련했다는 점에서 의미가 있다.

 

하지만 정부의 단계적 확대안은 코로나19로 더욱 어려움에 처한 플랫폼 노동자, 프리랜서 및 자영업자를 배제시키고 있으며, 220만 명으로 추정되는 전체 특수고용노동자 중 전속성이 강한‘일부’만 대상으로 한다는 근본적인 한계를 지니고 있다. 또한 도입 10년이 넘었지만 산재 적용을 받는 9개 업종의 실적용률이 14%에 불과해 현실을 반영하지 못한다는 평가를 받는 산재보험법 특례제도의 경로를 그대로 답습하는 것이기도 하다(윤애림, 2020). 더욱이 정부 개정안은 사업주와‘직접’ 계약을 체결한 노무제공자만을 적용 대상자로 하겠다고 밝혔는데, 이는 2018년 노사정 사회적 타협을 통해 어렵게 마련한 법안에서도 후퇴한 것으로 사업주와 계약을 체결하지 않거나 관리업체를 통해 사업주와 계약관계를 맺고 있는 수많은 특수고용노동자를 배제하게 된다. 따라서 현 정부의 국정과제인‘모든 일하는 사람에게 적용되는 고용보험’의 취지에 맞게 법적 사각지대를 해결하고, 코로나19 사태로 심각하게 타격을 입는 취약계층을 보호하기 특례 규정을 통한 단계적 접근이 아닌 전면 확대를 위한 과감한 제도개선이 시급하다.

 

대상자

세계화, 탈산업화 및 디지털 경제의 확산으로 비전형, 불안정 노동자와 전통적 기준에서의 노동자성 판단이 모호한 집단이 증가하는 상황에서 임금노동자와 전속성 중심의 사회보험제도는 고용안전망으로 역할을 제대로 수행하기 어렵다. 더욱이 우리나라는 전체 취업자에서 자영업자의 비중이 15% 수준인 OECD 평균을 훨씬 상회하는 25%에 달하는데, 과다경쟁으로 폐업 자영업자가 속출하는 구조적 한계에 더해 코로나19로 영세 자영업자의 어려움이 가중되는 실정이다. 따라서 모든 취업자인 임금노동자, 특수고용노동자 및 자영업자를 포괄하는 고용안전망이 필요하며, 이는 고용관계가 아닌 소득기반의 고용보험으로의 전환을 적극 추진해야 함을 의미한다.

 

부분 실업에 대한 소득보장

특수고용노동자, 플랫폼 노동자 및 n잡러의 소득보장을 위한 고용보험제도는 소득의 감소와 단절을 모두 보장할 수 있는 부분급여 체계와 병행되어야 한다. 부분 실업의 인정기준에 대해서는 현행 고용보험법상의 기준이나 코로나19 긴급 고용안정지원금의 지원기준(소득과 매출 감소 기준) 등을 차용해 볼 수 있다. 현행 고용보험법도 임금체불이 있거나 최저임금에 미달한 경우, 사업장 휴업으로 평균임금의 70% 미만을 지급받은 경우 등은 구직급여 신청이 가능하며, 자영업자는 폐업 직전3개월의 월평균 매출액이 직전 연도 같은 기간 월평균 매출액에 비해 20% 이상 감소한 경우 구직급여 신청을 인정하고 있다. 한편 서구 복지선진국과 같이 자발적 이직·퇴사라 하더라도 장기간 실업상태에 있는 경우 사회적 보호가 필요하다. 자발적 실업을 포함할 경우 도덕적 해이에 대한 우려도 제기되지만, 일정한 요건과 횟수를 제한하여 허용하거나 대기기간을 둠으로써 제재를 가하는 방안, 혹은 고용서비스와 연계를 통해 수급기간의 활동을 관리하는 ‘활성화(activation)’ 방식의 접근을 검토할 수 있겠다(남재욱, 2020; 이주호, 2020).

 

자영업자 의무가입 원칙

현행 자영업자 임의가입 제도에서 가입률은 전체 자영업자의 1% 수준에 그친다는 점을 고려할 때, 소득기반 고용보험은 모든 자영업자의 의무가입을 원칙으로 해야 한다. 물론 의무가입 원칙과 함께 보험료 산정방식, 사용자 분 보험료 정부부담 수준 등에 대한 사회적 합의 과정이 있어야 하고, 소득파악 및 징수체계 인프라 구축을 위한 준비도 선결과제이다. 자영업자 의무가입 관련 아래의 제안들을 주목할 필요가 있다.

 

  • 무고용 자영업자는 의무가입 대상, 유고용 자영업자는 자신을 피보험자로 한 고용보험은 임의가입제를 유지하되 피고용인들은 의무가입으로 하고, 사업주로서 고용보험료를 반분하는 방안(조돈문, 2020).

  • 무고용 자영업자(1인 사업장)는 의무가입 대상, 유고용 자영업자(2~50인 사업장)는2023년까지 사업장 규모별로 단계적 도입하는 방안(정의당 강은미 의원, 2020).

  • 피고용인이5인 미만의 자영업자는 당연가입으로 하되 현행 선택등급별 정액 방식을 일정기간 유지하고, 5인 이상 유고용 자영업자는 임의가입을 유지하는 방안(남재욱, 2020).

 

이에 무고용 자영업자는 우선 의무가입으로 하고 사용자분 보험료를 국고 지원하는 동시에, 소득파악 및 징수체계 인프라 구축을 위해 유고용 자영업자는 일정 기간 의무가입을 유예하는 방안을 고려할 수 있겠다. 아울러 일정 소득 기준을 정해 그 이하는 기초보장 수준의 정액급여를 지급하고, 일정 기준 이상은 소득신고 수준에 따라 상한선이 있는 소득비례를 적용하는 방법을 활용할 필요가 있다.

 

공무원·군인·교사 포함

고용노동부에 따르면2025년에 고용보험이 적용될‘모든 일하는 국민’의 범위에는 군인, 공무원, 사립학교 교원 등이 제외된다. 그러나 사회보험의 원리가 사회 내 위험분담이라는 점을 감안할 때 공무원·군인·교사를 의무 가입하도록 해 연대성을 강화하고, 고용보험의 재정 지속가능성을 제고할 필요가 있다. 또한 이들 제외 직역도 급변하는 사회환경에 따라 실업급여와 직업훈련 지원 등 고용보험 혜택의 필요성이 증대될 수 있다는 점도 고려해야 한다. 특히 소득기반 전국민고용보험 하에서 현재 공무원·군인·교사는 자발적 실업으로 인한 소득상실의 위험이 발생할 때 보장받을 수 있다.

 

기여·부과방식

현행 고용보험제도에서 보험료는 고용관계에서 발생하는 임금에 기초하는 것이라면, 일하는 사람 누구나 적용되는 고용보험 체계에서는 일을 통해 발생하는 소득에 기초하여 보험료를 부과하는 것이다. 따라서 기존과 달리 특정한 사업장에서의 근로를 기준으로 피보험자격을 획득할 필요가 없으며, 임금노동자는 임금을, 비임금노동자는 보수나 사업소득 등을 기준으로 기여하고, 소득의 급격한 감소와 단절을 모두 보장하는 체계로 전환하는 것이다(장지연·홍민기, 2020; 남재욱, 2020). 가입자의 보험료 부과방식을 정하는데 있어서 고려해야 할 사항으로는 크게 보험료 수준, 보험료 부과범위 및 최소 소득기준을 들 수 있는데, 구체적으로 살펴보면 아래와 같다.

 

가입자 보험료 수준

보험료율은 기본적으로 전체 소요되는 재원을 고려하여 결정되어야 하지만 제도 변화에 대한 수용성을 고려할 때, 우선 현행 보험료 수준(임금노동자0.8%)에서 부담자 간의 형평성 등을 고려하여 설정될 필요가 있다. 이로 인해 발생하는 재원 부족분은 조세 지원을 통해 충당하고, 제도를 정착시키면서 재정추계를 통해 적정수준의 보험료를 도출해 나가야 한다. 현재 자영업자는 임금근로자에 비해2배 이상 높은 보험료가 부과되는데, 이들간 고용보험료율을 동등하게 하거나, 최대한 격차를 줄이는 방식으로 제도를 설계할 필요가 있다(조둔문, 2020; 장지연·홍민기, 2020). 물론 이는 자영업자와 임금노동자의 소득파악률 격차, 자영업자의 도덕적 해이 및 임금근로자에게 재정부담 전가 등의 문제를 유발할 수 있다. 그럼에도 불구하고 사회보험은 사회적 위험 분산을 기본 원리로 하기 때문에 가입자 간 사회적 연대가 강조되어야 하며, 소득중심의 부과체계에서는 임금근로자와 비임금근로자와의 구분이 요구되지 않기 때문에 보험료 부과방식의 형평성이 담보될 필요가 있다. 그리고 소득파악의 문제는 조세행정을 통해 해결하여야 하며, 오히려 자영업자의 보험료 부담완화를 통해 제도 수용성을 높임으로써 소득파악률을 높이는 기회로 삼아야 할 것이다.

 

보험료 부과범위(기준소득)

가입자 기여에서 또 한 가지 중요한 것은 보험료를 부과하는 소득의 범위와 기준소득을 어떻게 정하는지에 있다. 소득의 원천이 다양해지고, n잡러가 늘어나고 있으며, 자영업자의 경우 매출과 소득이 불분명한 상황에서 부과되는 소득 범위가 명확하고 적용 가능해야 한다. 국세청 소득세 신고 현황을 바탕으로 가입자별 기준소득은 다음과 같이 고려될 수 있다. 임금근로자는 현행과 마찬가지로 피용자 보수를 기준으로 하되, 여러 개의 소득원이 있는 경우엔 모든 임금소득에 적용한다. 특고, 플랫폼 노동, 프리랜서의 소득 파악은 행정적 보완을 통해 사업소득에 부과한다. 보험설계사와 같은 특고는 국세청의 원천징수 통계로 사업소득을 포착할 수 있지만, 원천징수이행상황신고서에 소득자의 인적정보가 포함되지 않기 때문에 인별 소득신고를 의무화하는 방안이 보완되어야 한다. 하지만 간병인, 골프장 캐디처럼 최종소비자가 대가를 제공하는 경우에는 여전히 소득파악이 어렵다는 지적이 있다. 플랫폼 종사자는 노무를 중개하는 플랫폼 업체에게 소득신고를 의무화하면 소득파악이 가능할 것으로 예상된다(이병희, 2020). 자영업자는 수입에서 비용을 제외한 사업소득을 기준소득으로 한다. 다만 국세청의 과세체계의 사업소득이 실제소득과 부합하지 않는 경우가 있는데, 이에 대한 보완으로 근로장려금의 사업소득 산정 조정률 방식을 활용할 수 있겠다(남재욱, 2020). 장기적으로 보험료 부과 대상은 임금소득과 사업소득만 아니라 이자, 배당 및 자산소득 등 소득이 발생하는 모든 영역에 부과하는 방식으로 전환되어야 한다. 이를 위해서 사회보장세 신설이 필요하고, 사회보험 대상이 되는 소득은 단계적으로 확대할 수 있겠다.

 

보험료 부과기준(최소소득기준)

고용보험과 같은 사회보험은 수익자부담의 원리에 따라 보험료를 부담할 능력이 있는 사람을 대상으로 하기 때문에, 소득이 일정치 않은 취업자까지 고용보험에 당연 적용하기 위해서는 최소소득기준의 설정이 불가피하다. 일례로 장지연·홍민기(2020)는2년 동안 근로소득과 사업소득을 합산한 개인 총소득액 1,500만 원을 기준으로 적용할 것을 제안하였다. 최소소득기준은 한국형 실업부조인 국민취업지원제도 기준과 함께 사각지대가 발생하지 않도록 설계되어야 한다. 하지만 현행 고용보험은 개인의 소득에 부과하는 반면, 국민취업지원제도는 가구의 소득과 재산기준을 적용하기 때문에 국민취업지원제도의 적용기준을 고용보험의 최소소득기준으로 삼기에는 한계가 있다. 전국민 고용보험으로 전환하기 위해서는 고용보험과 실업부조 간 관계를 고려한 제도 설계가 필요하다.

 

사업주 보험료 기여·부과방식

소득기반의 고용보험 체계에서 사용자인 기업의 이윤이나 매출과 같은 소득에 대해 보험료를 부과할 수 있을 것이다. 먼저 사업주의 사회보험 부담금을 이윤에 비례하는 방식, 즉 법인세와 사업 소득세에 부과하는 방식으로, 예컨대 현재의 사업주 사회부담금에 해당하는 금액 만큼을 법인세의 형태로 지불하는 것이다. 법인세 납부방식의 경우 기업들의 평균 부담액은 변화가 없지만 이윤이 적은 기업의 기여가 현재보다 감소함으로 사회보험료 납부의 누진성이 강화되며, 임금에 비례하는 사회부담금이 직접 노동비용에서 제외되어서 고용부담이 완화되는 장점이 있다(장지연·홍민기, 2020). 하지만 현재 기업의 절반 정도가 법인세를 납부하고 있지 않다는 점, 고용보험을 위해 당장 조세를 개편하는 것이 가능한지 등을 검토하여야 한다. 다음으로 법인의 매출에 업종별로 일종의 조정률을 적용하여 조정된 매출을 기준으로 보험료를 부과하는 방식이 있다. 이는 대부분의 법인이 고용보험에 기여할 수 있으며, 이윤을 감추는 문제에서 자유롭고, 고용 역유인을 감소시키며, 매출이 작은 기업에 유리하다는 장점이 있다(남재욱, 2020). 하지만 이 역시 기업의 매출에 조세적 성격의 보험료를 부과하는 것이 타당한 방식인가의 문제가 있다. 이처럼 2가지 방식 모두 장단점이 있지만 전자가 기업의 ‘소득’에 보험료를 부과하는 것으로, 노동을 많이 고용하는 노동집약적인 기업 등에 상대적으로 유리한 장점이 있고, 소득중심 고용보험 개념에 부합하는 편이다. 따라서 소득중심 전국민고용보험체계에서는 임금근로자와 자영업자의 본인부담금을 제외한 필요보험료를 기업의 이윤에 일정 비율(정률)을 적용하여 고용주 부담금으로 부과하는 것을 제안하고자 한다.

 

징수체계

소득기반 고용보험제도는 종사상 지위를 묻지 않고 소득이 있을 때 기여하고, 여기서 발생한 자격을 근거로 소득이 없을 때 실업급여를 받는 것이기 때문에 모든 근로소득과 사업소득에 보험료를 부과·징수하는 업무를 어느 기관이 담당할지가 매우 중요하다. 현재 사회보험의 징수업무를 담당하고 있는 국민건강보험공단과 가장 많은 소득정보를 보유하고 있는 국세청 사이의 관계 설정이 문제의 핵심인 것이다.

 

국세청 중심의 사회보험 징수 및 실시간 소득파악 시스템 구축

전문가들은 건강보험공단을 중심으로 국세청의 자료를 연계하는 방안보다는 건강보험공단에서 국세청으로 이관하여 국세청 중심으로 일원화하는 방안을 선호하고 있다(남재욱, 2020; 이병희, 2020; 장지연·홍민기, 2020; 최현수, 2020). 인프라 구축 기간을 고려하여 단기적으로는 건강보험공단이 징수업무를 수행하고 국세청이 자료를 협조할 수 있으나, 소득중심 고용보험으로의 성공적 개편을 위해 후자가 더욱 효과적이라고 판단하기 때문이다.

현재 국세청의 소득신고 주기는 대부분 1년 단위이기 때문에 월 단위 소득 파악이 필요한 고용보험의 안정적인 제도운영을 위해서는 국세청 홈택스를 통한 실시간 소득파악 시스템(RTI: Real-Time Information)의 구축이 필요하다(남재욱, 2020; 최현수, 2020). 동시에 실시간 소득파악 체계 구축을 위한 법적 정비와 인프라 확보에 시간이 걸릴 수 있기 때문에 과도기적 단계를 두고 단기적 방안도 함께 고민하여야 한다. 현행의 자진 신고방식으로는 정확한 소득 확인이 어려운 자영업자 및 특수고용노동자의 경우 소득 증빙서류를 먼저 제출하게 하고 나중에 정산을 통해 확인하는 방법이나, 소득기준 고용보험제도에서도 당분간 자영업자의 소득 신고의 7단계 구간을 유지하는 방안 등을 검토할 수 있겠다(이병희, 2020; 장지연·홍민기, 2020).

 

결론

<그림1-1>에서 볼 수 있듯이, 참여연대가 제안하는 전국민고용보험의 원칙과 방안은 다음과 같이 요약될 수 있겠다. 먼저 모든 일하는 사람이 급격한 소득 감소나 단절의 상태에서 보호받게 하기 위해서는 가입 대상자를 전면적으로 확대해야 한다. 전체 특수고용노동자를 비롯해 자영업자의 의무 가입을 원칙으로 제도를 설계해야 하며, 연대성과 재정 지속가능성을 고려할 때 공무원·군인·교사 등 특수직역 연금 가입자의 의무가입도 적극 논의해야 한다. N잡러가 확대되는 상황에서 부분급여를 통한 소득보장이 필요하며, 자발적 이직·퇴사라 하더라도 장기간 실업상태에 있는 경우 일정 기준을 통해 수급권을 보장하여야 한다. 기여·부과방식의 경우 코로나19로 인한 경제적 어려움과 제도 변화에 대한 수용성을 감안할 때 일단 현행의 보험료 수준에서 재원 부족분은 조세 지원으로 충당하는 방법이 바람직하겠다. 소득기반 고용보험제도로의 성공적 전환을 위해 보험료 부과의 기준소득 및 최소소득 기준을 합리적으로 설정하고, 사업주 보험료의 부과방식에 대한 사회적 합의가 중요하다. 임금노동자와 자영업자의 본인부담금을 제외한 필요보험료를 기업의 이윤에 따라 산정 방식을 적용해 부과하는 방안을 적극 검토하여야 하겠다. 징수체계에 있어서는 우선 국세청과 사회보험 징수의 연계를 강화하고, 국세청이 소득세와 함께 사회보험료를 통합 징수하는 행정 개혁을 추진해야 할 것이다.

 

<그림1-1> 소득기반 고용보험으로의 이행 과정

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한편 국민취업지원제도는 소득중심 전국민고용보험으로의 이행에 상보적인 역할을 해야 한다. 하지만 지난 9월 18일 정부가 공고한 구직자촉진법 시행령(안)과 시행규칙(안)을 살펴보면, 소득 기준과 취업 경험 등 수급 조건이 너무 엄격해 코로나19로 인해 위기에 빠진 국민의 삶을 지원하는데 매우 미흡한 수준이었다. 소득기반 고용보험의 도입과 더불어 국민취업지원제도를 획기적으로 강화해 진정한 의미의 전국민 고용·소득보장 제도를 만들어야 할 것이다. 또한 위에서 자세히 다루지는 못한 많은 핵심 쟁점들이 있는데, 현행 의무가입 대상 미가입자의 가입유도, 수급요건 중 소정급여일수 완화(현행 120일-270일에서 180일-360일로 확대), 징수체계 개편 전 자영업자의 임의가입률 제고방안 마련, 자영업자 무급가족종사자에 대한 고용보험 적용방안 모색 등이 이에 해당한다.

 

마지막으로 소득중심의 전국민고용보험은 노동자와 사용자 간의 계약관계에서 노동자를 보호하는 사회보험의 성격을 넘어 고용불안에 대한 국가적 차원의 사회보장체계로 전환한다는 측면에서 정부의 과감한 재정 투입이 수반될 필요가 있다. 더욱이 새롭게 적용되는 가입자들의 상당수는 상대적으로 고용안정성이 낮은 계층으로 소득이 불안정하고, 실직할 확률이 높기 때문에 고용보험재정 지출 수요가 증가할 가능성이 있다. 사회적 연대원리에 따라 모든 취업자에게 의무 가입을 강제하기 위해서도 정부의 재정적 책임이 필수적인 것이다. 국가의 지원방식과 관련하여 세 가지 차원에서 고려될 수 있는데, 첫째, 자영업자를 포함한 비임금근로자의 기여율을 현재의 임금노동자 수준으로 할 경우, 사용자 부담분을 국가가 지원하는 것이다. 둘째, 실업부조 대상이 되지 않지만, 소득이 낮거나 불안정한 취약계층에게 보험료를 지원하는 것으로 기존에 해왔던 방식을 확대 적용하는 것이다. 셋째, 전체 보험료 수입의 일정비율을 국비로 지원하는 방식이다. 고용안정과 직업능력개발에 대한 국가의 책임을 강화하고, 임금근로자에서 비임금근로자로의 적용확대에 따른 가입자 간 형평성 등에 대한 논란을 최소화하며, 고용보험 재정의 지속가능성을 확보한다는 측면에서 재원의 일부를 국가가 부담하는 것이다. 과거 국민건강보험을 통합하는 과정에서 발생하는 재정적자 문제 해결을 위해 보험료 수입의 20%를 국가가 부담하기 시작하였는데, 소득중심 고용보험 역시 전체 보험료 수입의 일정비율을 국비로 지원하는 것이 중요하다. 중장기적으로는 고용 다변화와 인구구조 변화를 고려해 사회보장세를 도입하는 방안도 같이 논의될 필요가 있겠다.

 

1) 본 원고는 참여연대 사회복지위원회가 발표한 『모든 일하는 사람들의 소득보장을 위한 고용안전망』 내용을 기초로 작성되었다.

 

참고문헌

  • 남재욱(2020) ‘소득기반 전국민 고용보험 방안’, 이슈페이퍼2020-01, 내가만드는복지국가.
  • 윤애림(2020). 전국민 고용보험의 첫단추는220만 특수고용 노동자로부터–특수고용 노동자 고용보험 적용10문10답. 민주노총부설 민주노동연구원 이슈페이퍼. 2020-10.
  • 이병희(2020) ‘전국민고용보험과 한국형 실업부조’, <사람중심 경제, 전국민 고용안전망 구축 방안 토론회> 발표문.
  • 이주호(2020) ‘사회연대, 계급연대로 전국민고용보험 도입을!’, <전국민고용보험제 도입을 위한 긴급토론회> 토론문.
  • 장지연·홍민기(2020) ‘전국민 고용안전망을 위한 취업자 고용보험’, <전국민고용보험제 도입을 위한 긴급토론회> 발표문.
  • 조돈문(2020) ‘전국민고용보험제의 정치와 고용보험 사각지대 해소방안’, <사각지대 해소를 위한 전국민고용보험 시행 방향> 발표문.
  • 최현수(2020) ‘전국민 고용보험, “소득중심 사회보험”으로 전환하자’, 프레시안(6. 16).
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