월간복지동향 2006 2006-11-11   618

더 나은 미래를 위한 사회적 투자

– 참여연대 ‘사회적 돌봄을 위한 정책 토론회’ 후기

우리가 직면하고 있는 사회적 위험은 단순히 노동시장에서 발생하는 실업, 질병, 노령과 관련된 유형 뿐만 아니라 가족 내에서 발생하는 임신, 출산, 양육이라는 돌봄노동과 관련된 유형으로 확대되고 있다. 이에 대한 정책적 대응은 서구는 물론 우리사회의 복지국가 재편과정에서도 핵심적인 과제이다. 이러한 문제의식을 바탕으로 참여연대 사회복지위원회는 지난 9월 29일 ‘더 나은 미래를 위한 사회적 투자 : 사회적 돌봄을 위한 정책토론회’를 가졌다. 본 토론회는 세 가지 내용을 함께 담았다. 아동양육관련 휴가ㆍ휴직제도, 아동수당, 보육ㆍ방과후 문제와 대안을 포괄적으로 다룬 이유는 하나의 정책적 대응만으로는 현재 우리 사회가 직면한 여러 가지 문제들을 해소하거나 완화하기가 사실상 불가능하기 때문이다. 어떤 정책들이 종합되지 않고, 전방위적으로 도입되고 확대되지 않으면 실제적으로 우리사회가 직면한 문제에 대해서 효과적으로 대응할 수 없다는 공감대를 함께 하면서, 아동양육과 관련된 휴가는 윤홍식 교수, 아동수당 도입에 대해서는 김수정 동아대 교수, 취학전후 아동의 보호는 김종해 가톨릭대 교수가 발제하였다. 주요한 내용을 싣는다.

아동양육 관련 휴가 및 휴직제도의 정책제언

윤홍식 : 전북대 사회복지학과

윤홍식 : 산전후휴가는 1953년에 명목적으로 도입되어 50년이 지난 이후에야 사회보험으로 90일이 보장되고 있다. 육아휴직도 87년에 도입되었지만 실제로 유급화된 것은 2001년이고 남성의 육아휴직 수급권도 그때부터 가능해졌다. 이렇게 외형적으로는 산전후휴가 사용이 늘어났고, 육아휴직을 이용한 이들도 지속적으로 증가하는 등 우리사회에서 일가족양립의 핵심적 정책이라고 할 수 있는 출산후휴가 사용이 늘어났다. 그러나 내용의 실제를 보면, 2004년 현재 출산을 한 취업여성의 4% 정도만 육아휴직을 이용하고 있다. 아동양육관련 휴가정책을 둘러싼 쟁점은 다음과 같다.

첫째, 그 대상이 굉장히 제한적이라는 것이다. 즉 대상자가 고용보험 피보험자이며, 그 중 실제적으로 사용하는 사람은 결국 상용직 노동자다. 비정규직, 농어민, 자영업자를 포괄하지 못하고 있다. 산전후휴가와 육아휴직 제도는 정책의 대상을 자영업, 농어민, 비정규직을 포함한 전체시민으로 실질적 확대를 이루어내야 한다.

둘째, 휴가기간의 유연성이다. 한국은 육아휴직의 시간제와 분할사용 모두가 불가능해서 육아휴직 사용의 유연성이 매우 낮은 국가로 분류되고 있다. 유연한 육아휴직 사용이 노동시장에서 부ㆍ모의 경력단절을 최소화화고 가족 내에서 아동양육을 효과적으로 수행할 수 있도록 지원하는 기제임을 고려한다면, 육아휴직의 시간제와 불할사용은 반드시 보장되어야 한다. 그리고 산전후휴가자 중 육아휴직 이용자의 비율이 26.9%에 그치고 있는 현실에서 산전후휴가와 육아휴직을 노르웨이와 스웨덴과 같이 통합하는 방안도 적극적으로 검토해볼만 하다.

셋째, 급여수준이 매우 낮다는 문제이다. 고용보험에서 산전후휴가의 월 급여는 135만원 상한선을 정하고 있다. 이게 2001년 당시만 해도 대략 여성노동자 월 평균 임금의 133% 정도로 월 급여총액보다 높은 수준이었으나, 고정되어 있다보니 시간이 지남에 따라서 점점 낮아져서 2006년에는 월 급여총액보다 낮은 수준으로 떨어진다. 육아휴직은 더 심각한데, 육아휴직 급여는 월 40만원인데 이게 남녀노동자 월 급여총액의 22%를 조금 넘는 수준이다. 이러한 문제는 안정적인 소득이 있는 남성과 결혼한 여성만을 실제적 정책대상으로 포괄함으로써 소위 부부(남녀)가 함께 사는 핵가족가구 이념을 강화하는 기제로 작용하게 된다. 결국 육아휴직기간 동안의 급여수준은 모든 휴직자가 아동과 함께 독립적으로 적절한 생활을 유지할 수 있는 급여의 기본선(기본정액급여)이 보장되어야 하는 동시에 기본선 이상의 수준에서는 소득에 비례하는 급여가 제공되어야 한다.

넷째, 남성참여와 관련된 문제이다. 육아휴직의 경우 2001년 법개정을 통해 남성에게 독자적 수급권을 부여했다. 그러나 명목적으로 젠더 통합적이지만 실제적으로 육아휴직을 사용하는 사람은 여성이고 남성은 2%만이 사용한다. 육아휴직 사용률이 극히 저조한 한국사회에서 남성의 돌봄 노동 참여를 증대시키기 위해서는 아버지할당제의 도입이 반드시 필요하다.

마지막으로, 육아휴직 활성화를 위해 반드시 필요한 대체인력과 고용보장의 문제이다. 노동현장에서 육아휴직으로 인한 업무공백은 임금노동자의 육아휴직 이용에 주요한 장애요인이 된다. 육아휴직자에 대한 대체인력 확보와 이에 수반되는 인건비 보존이 필요하다. 필요하면 대체인력 뱅크와 같은 공식적 네트워크를 구성할 필요가 있다. 그리고 휴가자와 휴직자의 고용안정성 문제는 단순히 산전후휴가와 육아휴직과 관련된 문제이기 보다는 노동시장에서의 지위와 젠더문제와 연관되어 있다. 결국 남성의 양육참여를 제도화하는 ‘아버지할당제’ ‘아버지출산휴가제’ 등의 정책 실현을 통해 사회적으로 성평등한 양육책임이 확산되고, 비정규직의 확대가 아닌 노동시장에서 안정적 일자리가 보장될 때 휴가자와 휴직자의 고용안전성은 보장된다. 한국사회가 남성과 여성노동자 모두를 가족 내 돌봄의 책임이 있는 동등한 노동자로 받아들여야 휴직과 휴가 사용으로 인한 불합리한 차별이 사라질 것이다.

아동수당의 도입 필요성과 도입방안

김수정 : 동아대 사회ㆍ사회복지학부

김수정 : 아동수당에 대한 오해가 많다. 보통 아동에 대한 적절한 지원은 보편적 아동수당, 공공부조적 아동급여, 각종 서비스(보육서비스, 방과후 등) 3층 체계를 말한다. 국제적으로 정의된 아동수당 제도는 소득수준에 관계없이 보편성이라는 원칙을 유지하면서 아동이 있는 가구에 대해 사회보장제도(추가임금보충형 제도가 아닌)를 통해서 지급되는 보편적인 제도를 의미한다.

그럼 왜 ‘수당’인가. 첫째는 원칙적으로 아동수당이 아동의 권리구상과 아동에 대한 사회적 책임이라는 대의를 추구할 수 있다는 점이다. 둘째, 아동수당은 근본적이고 장기적인 사회복지 효과를 낳는다. 고령에 대한 보장도 중요하지만, 태어나서 성인에 될 때가지 투자를 확실히 하는 것이 이후의 사회재생산에 있어서도 중요하다. 셋째, 아동수당은 Gender Equality를 향상시킨다. 우리나라는 아동이 있는 가정을 소득공제형식으로 지원하고 있다. 이 방식은 여성이나 단신 개인노동자에게는 불리하고 고소득층에게 유리해서 역진적이다. 아동공제는 중복공제가 되지 않아 홑벌이 가정에 상대적으로 유리하고 맞벌이 가정의 2차소득자에게는 불리하다. 서구사회는 아동에 대한 경제적 보호의 수준을 높이고 여성의 노동시장 참여에 불리한 영향을 미치지 않는 방법으로서 아동공제를 폐지하고 개별과세와 아동수당을 도입했다. 다섯째, 아동수당을 통해 한부모가정의 복지가 향상될 수 있다. 아동수당은 낙인없이 이들 가정의 경제적 상황을 개선할 수 있다.

복지국가의 5대 사회보장 프로그램중에서 우리나라에서 도입되지 않은 프로그램은 아동수당 뿐이다. 현재 아프리카를 제외한 130개국에서 아동수당이 도입된 국가는 68개국이다. 이들 나라가 평균적으로 총소득대비 8% 정도를 아동수당으로 지원하고 있다. 우리나라는 아동1인당 약 10만원의 수당액이 가능할 것이다. 이를 2007년에 태어나는 아동부터 단계적으로 지원하면 2007년에는 5천 6백억원, 초등학교 아동이 모두 수급대상이 되는 2020년에는 7조원이 소요될 것으로 예상된다. 무엇보다 재원조달이 가장 큰 문제다. 장기적으로 아동에 대한 지원을 아동수당방식으로 일원화하는 것이 임금 및 조세제도의형평성을 제고하고 아동복지이념을 추구하는 데 있어 바람직하다고 할 수 있다.

저출산 고령화시대의 근본적인 해법, 그리고 우리사회의 미래의 불투명성을 해소할 첫 걸음은 아동들이 적절한 보호를 받을 수 있도록 하는데서 출발해야 한다. 아동수당은 결코 보육과 병합되거나 대체관계에 있는 정책이 아니다. 보육비용만으로는 아동과 관련한 내용이 결코 적정하게 사회적으로 분담됐다고 할 수 없다. 따라서 학령기 아동에 대한 지원이 이뤄져야 한다. 저출산 저균형(low equilibrium), 이것을 돌파할 수 있는 보육과 아동수당에 대한 균형잡인 공동투자가 필요하다. 아동수당이야말로 미래세대의 재생산을 위한 기존세대의 사회적 연대의 제도적 표현이다.

취약전 아동 및 취학아동의 보호

김종해 : 가톨릭대 사회복지학과

김종해 : 현재 보육서비스의 문제점을 한마디로 정의하면 민간의존성이 너무 크다는 거다. 국공립보육시설은 시설기준으로 하면 5.2%, 아동수에 있어서는 11.3%에 불과하다. 전체 시설수에서 80%가 민간보육시설과 가정보육시설이 차지한다. 보육재정 측면에서도 보육비용의 70%이상을 보호자가 부담하고 있어 다른 나라들의 보육비용 분담 비율에 비해 정부 분담 비율이 현저히 낮다. 이러한 보육재정의 문제에서 보육의 형평성, 계층간의 문제, 지도감독의 사각지대 문제가 파생된다. 따라서 다음과 같은 대안을 제시한다.

○ 국공립시설의 확충 : 최소 아동수 기준 30%이상이 될 수 있도록 국공립보육시설을 적극 확충하여야 함.

○ 총보육재정중 정부분담비율의 확대 : 현재 40%에 미만에 머물고 있는 정부의 보육비용 분담률을 70%선 이상으로 올려야 하며, 이를 위해서는 보육재정의 확충, 차등보육료의 세분화가 필요하며, 보호자 부담 상한제에 대해서도 검토할 필요가 있음.

○ 보육서비스의 질을 높이고 보육시설의 사회적 책임을 강화하기 위해서 보육시설과 서비스의 기준을 강화하고 운영위원회를 강제화하여야 함.

○ 지금까지 논의된 대안중 가장 어려운 방안이 국공립시설의 확충임. 이를 위해서는 몇가지 방안들이 동시에 추진될 필요가 있음.

– 수요자를 중심으로 한 시민사회의 국공립시설 확충 요구가 조직될 필요가 있으며

– 중앙정부의 책임(설치비용 분담률)을 보다 강화하고

– 중소형 규모로 복합시설(육아지원센터 등과 병행 설치)로 국공립보육시설을 중앙정부 주도로 시범 설치를 시도하고

– 초등학교에 병설유치원과 같이 병설 어린이집, 방과후 프로그램을 복합시설로 설치하는 등의 방안을 시도해볼 필요가 있음.

○ 보육시설 입소와 보육료 수납방식의 변경에 대해서도 시범사업을 실시하는 것도 검토할 필요가 있음.

– 아동을 사회적으로 보호하는 것은 아동이 건강하게 성장하기 위한 다양한 요소를 사회가 제공하는 것임. 최근 출산률 제고를 위하여 영유아에 대한 지원에 정책적 초점이 두어지지만, 아동에 대한 돌봄과 양육 비용의 부담은 아동이 취학하고, 연령이 높아질수록 더욱 커지는 것이 현실임. 따라서 지원 아동의 범위는 취학아동을 포함한 전체 아동이 되어야 함.

– 아동 시기의 빈곤이 발달 과정과 성인이 된 이후 인적 자본에 지대한 영향을 미치므로, 빈곤아동에 대한 지원과 아동 빈곤의 퇴치에 우리 사회가 보다 많은 노력을 기울여야 함. 그러나 방과후 보육 등 아동지원 서비스의 필요는 저소득층에게만 있는 것은 아님. ‘열쇠아동’은 계층과 무관하게 맞벌이 부부 가정에서 발견되어지며, 사회적 보호 시스템이 갖추어지지 못해 아이들이 사설학원을 전전하게 하는 것은 아동을 사회적으로 방치하는 것임.

– 따라서 연령이나 계층 구분 없이 전체 아동이 필요에 따라 서비스를 이용할 수 있는 보편성의 원칙이 취학 아동에 대한 사회적 지원에 있어서도 적용되어야 할 것임.

취학 후 아동의 교육비 지출의 격차도 점차 벌이지고 있다. 공교육에 있어서의 학부모 부담을 절감해서 아동양육비를 사회적으로 지원하야 한다. 최소한 의무교육인 중학교의 학교운영지원비, 연간급식비와 학습준비물 에 대한 지원이 이뤄져야 할 것이다. 연간 소요예산은 총 3조 1천억원 정도로 추계된다. 앞으로 저소득층 중심의 지원에서 벗어나 보편적 서비스, 보편적 대상으로서 정책이 자리잡혀야 한다. 그 정책은 출산, 육아, 교육, 그리고 여성의 경제활동을 가능하게 하는 육아휴직까지 아우를 수 있는 종합적인 대책으로 시행되어야 한다.

시민사회는 어떻게, 무엇을 할 것인가

윤홍식 : 결국은 이 사회는 복지의 확대를 요구하고 있다. 그러나 서민들에 대한 정책이 ‘증세’라는 이데올로기에 묶여서 서민들의 지탄을 받고 있다. 하루하루 생활하는데 급급한 서민들이 중산층 이상의 기득권자와 가진자를 대변하는 정당을 지지하고 있는게 우리의 현실이다. 또, 국민의 3%에 지나지 않는 부동산 부자들에 대한 부동산세에 대해서 오히려 서민들이 얼굴 붉히며 반대하는 현상을 목도하고 있다.

그러면 시민사회는 어떻게 할 것인가. 시민운동을 하는 사람들이 어떤 정책대안이나 증세를 얘기할 때 예산제약을 먼저 생각하고 정책우선순위를 먼저 따지면서 한 두가지 카드만을 제출하고 있는게 목격된다. 소위 말해서 정책의 우선순위에서 예산의 제약성을 말해야 할 보수주의자들의 칼을 시민운동 내부는 스스로에게 겨냥하고 있다.

반복지진영은 시간이 갈수록 연대의 틀과 단일한 대오를 형성하고 있는데, 진보라고 얘기하는 친복지진영은 시간을 갈수록 핵분열을 거듭하며, 세부적 정책에서는 서로 다른 애기를 제출한다. 원칙과 방향에 동의하는 필요한 정책이라면 그것을 어떻게 현실화시킬 것인가를 고민해야한다. 새로운 패러다임으로 전환하고 새로운 정책문제에 접근하는 시민사회단체의 적극적 운동이 동반되지 않으면 앞으로 직면할 점점 높아질 신자유주의 파고들 앞에서 친복지진영이 서야 할 입지는 점점 줄어들 것이다.

후기산업사회에서 나타나는 사회문제는 한 두가지 정책으로 해결될 문제가 아니다. 저출산, 고령화 문제에 특정 정책 – 아버지 할당제, 육아휴직 – 이 제안되지만 그것만으로는 어렵다. 다양하고 광범위한 정책들이 전방위적으로 도입되고 제도화되지 않으면 우리가 직면한 문제를 해결할 수 없다. 시민사회가 스스로의 정책 카드를 내려놓기 시작하면, 정책효과로 나타나지 않아 결국 정책실패로 비춰지고, 경제성장론자들에게 성장이 우선이라는 빌미를 제시할 수 있다. 이제는 시민사회가 보수주의자들의 논리에 끌려다닐 것이 아니라 우리가 원하는 정책에 대한 필요를 우리의 언어로 말하고 그것이 어떻게 현실적으로 가능할 것인가에 대한 대안을 마련해야 한다.

※ 2006년 9월 29일에 개최된 참여연대 ‘사회적 돌봄을 위한 정책 토론회’ 자료집은 인터넷참여연대 www.peoplepower21.org 자료실에서 보실 수 있습니다.

복지동향 편집부

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