국민임대주택의 성격과 과제

1. 국민임대주택의 성격

참여정부 집권 이래 수차례에 걸쳐 서민의 주거복지를 강조하는 발표가 있었으며, 그 때마나 주요정책으로 등장하는 것이 국민임대주택의 공급이었다. 과연 국민임대주택이란 어떠한 주택을 의미하며, 국민임대주택의 공급을 통해 서민의 주거복지를 실현하기 위해서는 무엇이 필요한가를 살펴보는 것이 이 글의 목적이다.

우선 국민임대주택은 1998년 출범한 국민의 정부에서 공급되기 시작한 임대주택으로 국민의 정부 출범 초기에는 5년간 5만호를 공급하는 것으로 계획되었으나, IMF 외환위기 이후 주택건설이 줄어든 상황에서 경기회복과 함께 초래된 주택가격과 임대료 폭등, 특히 전세의 월세로의 전환이 심각한 사회문제를 야기하자 국민임대주택의 공급물량은 획기적으로 늘어, 2012년까지 111만 8000호가 공급될 예정이다. 입주물량을 중심으로 살펴보면, 2000년 9월 수원 정자지구에 341호 공급을 필두로 2005년말까지 102,128호가 공급되었으며, 2005년말 기준으로 378,179호가 건설되고 있다.

<표 1> 국민임대주택의 공급실적 – 생략

국민임대주택의 특징을 노태우 정권하에서 공급한 영구임대주택과 1992년부터 공급되기 시작한 50년 공공임대주택과 비교해 보면, 첫째, 영구임대주택과 50년 공공임대주택이 전용면적 40㎡ 이하의 소형주택으로 공급된 것에 비해 국민임대주택은 법률상으로는 85㎡(실제로는 60㎡ 이하 건설)되는 점에서 주택규모가 크게 늘어났다고 할 수 있다.

둘째, 영구임대주택이 공급당시 생활보호대상자만을 입주대상으로 하고, 50년 공공임대주택이 재개발 또는 주거환경개선사업지구내 세입자를 입주대상으로 한 것에 비해 국민임대주택은 60～85㎡까지는 도시근로자가구의 월평균 소득의 100%(2005년 월소득 325.0만원)이하이면서 청약저축 가입자, 50-60㎡인 경우 도시근로자 가구의 월평균 소득의 70%(2005년 월소득 227.5만원) 이하이면서 청약저축 가입자, 50㎡ 이하인 경우는 도시근로자 가구의 월평균 소득 50%(2005년 월소득 162.5만원) 이하인 무주택세대주가 입주하는 것으로 되어, 입주대상을 늘리면서 소형평형(50㎡) 이하 주택인 경우에는 청약저축 가입과 같은 진입장벽을 줄여준 것을 알 수 있다.

<표 2> 국민임대주택 입주자격 및 선정순위 – 생략

셋째, 영구임대주택이나 50년 공공임대주택은 주택규모에 따라 재정지원 비율을 차등화하지 않았으나, 국민임대주택은 60～85㎡ 주택에 대해서는 국민주택기금 외에 재정지원이 없으며, 60㎡ 이하의 주택에 대해서는 재정지원 비율을 10, 20%, 40%의 3단계로 차등화함으로써 소형평형일수록 평당 임대료가 낮아지도록 하였다.

<표 3> 국민임대주택 유형별 공급계획 및 재원조달계획 – 생략

넷째, 영구임대주택은 1989년부터 1993년까지 19만호 공급으로 공급이 중단되었으며, 50년 공공임대주택은 1992년부터 2004년말까지 92000호를 공급하는 수준이었으나, 국민임대주택은 장기 공급계획하에서 100만호 이상의 물량계획이 수립되어 있는 점에서 과거의 임대주택과는 차원이 다르다고 할 수 있다. 물론 2005년 4월 27일 임대주택정책개편 관련 국정자문회의에서 2007년 이후 국민임대주택이 필요한 곳에 필요한 사람에게 공급될 수 있도록 공급계획을 전반적으로 수정하는 방안이 지시된 바 있으나, 공급의 지속성은 보장되고 있다고 할 수 있을 것이다.

다섯째, 영구임대주택이나 50년 공공임대주택은 건설을 위한 별도의 특별법이 없이 공급이 이루어졌으나, 국민임대주택은 건설기간의 단축, 사업승인 절차를 용이하게 하기 위한 특별법-국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법을 2003년 12월 제정하여 추진하고 있다.

여섯째, 영구임대주택이나 50년 공공임대주택은 신축방식으로만 공급되었으나, 국민임대주택은 신축 외에 매입임대 방식도 활용되고 있다. 매입방식에 의한 공급물량은 2012년까지 총 4만 5000호이다.

이상의 내옹을 통해서 알 수 있는 것은 국민임대주택 정책은 과거의 다른 임대주택에 비해서는 공급물량이나 방식 등을 감안할 때, 무주택 저소득층을 위한 주거복지적 공공임대주택으로서의 성격을 가지고 있다고 볼 수 있을 것이다. 또한 국민임대주택 공급이 장기적인 계획구도안에서 진행되는 점에서 정책의 연속성을 가지고 있음을 알 수 있다. 또한 2012년까지의 한시법으로 제정되었으나, 국민임대주택은 추진조직, 재원조달 및 택지확보에 대한 법적 근거를 가지고 추진되는 점에서 무주택 서민의 주거안정에 도움이 될 것으로 생각된다.

<표 4> 영구임대주택, 50년 공공임대주택, 국민임대주택의 비교 – 생략

2. 국민임대주택의 과제

1) 공급ㆍ배분ㆍ관리관련 법률의 제정

앞에서 국민임대주택의 성격을 긍정적인 것으로 평가하였으나, 국민임대주택 100만호 공급계획이 수립되는 과정을 보면 공공임대주택을 필요로 하는 가구에 대한 정확한 인식이 없이 전월세 가격의 급등이라는 시장상황에 대처하는 임기응변적인 조치로 재정지원비율을 朝三暮四식으로 하면서 국민임대주택을 늘렸음을 지적하지 않을 수 없다.

예를 들면, 1998년부터 2002년까지 공급된 국민임대주택에 대해서는 평형과 상관없이 건설비에 대해 30%의 재정지원이 있었으나, 2003년부터는 공급호수를 확대하는 대신 재정지원비율은 주택의 규모에 따라 10～30%까지 재정지원이 차등화 되는 것으로 하였다. 2004년부터는 재정지원비율을 10%, 20%, 40%로 재차 변화시켰다. 이 때문에 50㎡～60㎡로 공급되는 국민임대주택의 경우 입주자 부담이 상승함으로써 동일한 평형임에도 이미 건설된 국민임대주택 입주가구와 신규로 공급되는 입주가구의 보증금에 엄청난 차이가 발생하게 되었다.

또한 주택규모가 작을수록 정부의 재정지원비율이 높아지도록 함으로써 하위소득계층은 가구원수나 장애나 고령자 동거 여부와 상관없이 무조건 작은 규모의 국민임대주택에 입주할 수밖에 없게 만들었다. 이러한 배분방식은 공공임대주택의 공급취지와는 어긋난다고 볼 수 있다. 바람직한 공공임대주택정책은 저소득층이라도 가구원수가 많으면 규모가 큰 주택에 거주할 수 있도록 하는 것이기 때문이다. 이것이 지켜지지 않으면 최저주거기준 미달가구의 감소라는 주택정책의 목표는 달성될 수 없다. 선진국의 경우, 가구원수에 따라 공공주택의 규모를 달리하고 있다.

게다가 입주자 선정기준이 소득기준만으로 결정됨으로써 무주택이기만 하면 다른 부동산이나 자산이 있어도 국민임대주택에 입주할 수 있도록 한 것도 문제로 지적할 수 있다. 세금이 투입된 공공임대주택에 자산가가 입주하는 결과가 초래되기 때문이다. 이러한 문제 역시 공공임대주택 공급기준에 대한 충분한 고려가 없이 졸속으로 기준이 정해졌기 때문에 발생한 문제로 지적될 수 있다.

이러한 점에서 국민임대주택이 앞으로도 저소득ㆍ저자산 국민을 위한 임대주택으로 자리 잡도록 하려면 지금부터라도 공공임대주택의 공급, 배분, 관리를 통합하는 법률체계하에서 공급되도록 하는 것이 필요하다. 이를 통해 재원조달방안, 중앙 및 지방정부의 책무를 규정할 수 있으며, 또한, 국가 또는 지자체가 국민임대주택과 관련한 세제와 각종 부담금을 감면할 수 있도록 근거를 마련할 수 있다. 물론 이러한 제도는 경제상황에 따라 국가재정을 신축적으로 운영해야 하는 재정원리에 반한다는 비판이 제기될 수 있으나, 사회적으로 자신들을 대표할 수 있는 조직을 가지지 못한 저소득층을 위한 예산은 정부의 재정형편이나 재정당국의 정책순위에서 언제든지 밀릴 수 있기 때문에 법률로 규정하는 것이 필요하다고 생각된다. 특히, 복지예산의 지출 때문에 공공임대주택 건설을 반대하는 지자체를 규제하기 위해서도 공공임대주택 건설에 대한 지자체의 책임을 강화할 필요가 있다.

국민임대주택의 입주 자격에 대해서도 일정한 소득 수준 이하로만 규정할 것이 아니라 자산의 상한선을 정하여 국민임대주택이 저소득층용 주택이 될 수 있도록 해야 할 것이다. 이러한 점에서 점수제의 도입을 적극 추진해야 할 것이며, 주택의 규모별 배분도 가구원수나 가족의 특성에 따라 배분될 수 있도록 법에 관련 규정을 두어야 할 것이다. 건설자금에 대한 지원 외에 임대료 보조나 운영 및 수선유지에 대한 정부 지원제도도 갖추도록 해야 하며, 이를 법률로 규정하는 것이 필요하다.

국민임대주택이 착실히 공급되어야 우리도 저소득층의 주거안정에 도움이 되는 공공임대주택재고를 일정물량 이상 확보할 수 있기 때문이다. 선진국에서는 국가에 따라 다소 차이가 있으나, 공공임대주택에 거주하는 가구의 비율이 가장 낮은 일본에서도 전체가구의 약 7%는 공공임대주택에 거주하는 것으로 나타나며, 네덜란드에서는 전체 가구의 36%가 공공임대주택에 거주하고 있다.

<표 5> 선진국 전체가구의 거주유형 – 생략

2) 택지 및 주택공급 방식의 다양화 강구

공공임대주택이 주택을 필요로 하는 가구가 많이 거주하는 곳에 부담 가능한 임대료로 공급되지 않는다면, 공급효과는 그다지 기대할 수 없다. 이러한 점에서 주택의 양적 부족 문제도 아직까지 해결되지 않았으며, 전월세 등의 임대료가 크게 상승하는 대도시에 국민임대주택을 주로 건설하겠다는 정부의 정책 방향은 타당한 것으로 판단된다. 그러나 문제는 이들 지역에 국민임대주택을 건설할만한 부지확보가 쉽지 않다는 점이다.

따라서 국민임대주택을 위한 택지 확보 방안으로는 기존방식의 택지개발과 병행하여 도시지역에 국민임대주택을 건설할 수 있도록 주택공사가 도시재개발사업에 적극적으로 참여할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 국민임대주택의 공급주체로서 주택공사가 도시지역에 적절한 택지를 확보한다면 도시지역에 국민임대주택을 신축하는 방안이 가능하기 때문이다.

또한 이미 건설되어 있는 주택을 매입하여 국민임대주택으로 활용하는 매입임대주택의 공급이 확대되어야 한다. 특히, 기성시가지내에 주차장이 확보되어 있지 않아 비어 있는 다세대나 다가구 주택을 공공기관이 매입 또는 임대하여 노인들을 위한 국민임대주택으로 활용한다면, 해당 지역의 주차문제 해소에 도움을 줄 수도 있는 점에서 검토할 수 있는 대안으로 생각된다.

공공용으로 활용되는 다세대나 다가구 국민임대주택의 관리는 입주가구를 현지 관리인을 활용하거나, 지역별로 기초생활보장법상 수급자를 관리하고 있는 사회복지사에게 입주자 관리를 위임하고, 주택의 수선유지에 필요한 관리는 순회점검을 하는 유지관리팀을 둔다면 관리에 따르는 부담은 크지 않을 것이다. 저소득층이 지역적으로 분산되는 것은 집단화에 따른 문제를 시정할 수 있을 뿐만 아니라 공공임대주택 입주자에 대한 사회적 낙인을 예방할 수 있는 점에서도 적극적으로 도입을 검토해야 할 것이다.

3) 지자체에 대한 인센티브 제공

국민임대주택은 2003년 12월에 제정된 「국민임대주택건설등에 관한 특별법」에 의해 사업시행자(주공 또는 지자체)의 사업승인에 대해서 건교부 장관이 사업을 승인하는 체제로 변화되었다. 이렇게 된 것은 사업계획 승인주체였던 각 지자체가 자기 지역에 저소득층이 거주하는 국민임대주택 단지가 건설되는 것을 반대하였기 때문이다. 이는 임대주택 거주자는 납세자이기보다는 복지의 수급자인 점에서 재정지출이 과도하게 소요될 것으로 생각하는 한편, 해당 지역이 슬럼화될 것으로 우려하기 때문이다. 심지어는 지역의 주민들조차 해당 지역에 국민임대주택이 조성되는 것을 반대하는 움직임을 보이기도 한다. 이는 영구임대주택이 노원구와 강서구에 집중되도록 하고서도 별도의 정부 지원이 없어 해당구의 반발을 사고 있는 것에도 원인이 있을 것이다(한국보건사회연구원, 강서구, 2002: pp60-61).

국민임대주택의 주체별 공급실적을 보면, 2005년 지자체의 공급실적이 크게 늘어난 것을 알 수 있다. 이에는 2004년 이래 건교부가 시행한 지자체 주거복지 평가에 지자체별로 공공임대주택 재고를 얼마나 많이 가지고 있는 지, 또한 국민임대주택 사업승인 실적 등을 포함한 것이 영향을 미쳤을 것으로 생각된다. 앞으로는 국민임대주택 한 호당 일정비율의 정부 보조금을 제공하는 외에 운영관리 등의 보조금을 지원하는 방안도 도입되어야 할 것이다.

<표 6> 국민임대주택의 주체별 공급실적 – 생략