[동향1]지방행정구역개편 논의와 사회복지전달체계의 연관성

 1. 최근의 지방행정구역개편의 배경과 필요성
지방행정체제의 구성요소인 행정계층과 행정구역은 지방자치의 근본구조로서 지방자치단체의 관할권의 범위를 결정하고, 지방자치단체가 제공하는 행정서비스의 공간적 범주를 규정하는 것이다. 이와 같은 지방행정체제는 한 나라의 정치, 경제 및 사회적 여건의 변화에 따라 조정되는 것이 일반적이다. 그럼에도 불구하고, 우리나라의 현행 지방행정체제는 그간의 사회적 변화에 따라 다소의 조정이 가해지기는 하였지만, 기본적으로 지난 한 세기 동안 기본골격을 그대로 유지하여 오고 있는 실정이다.

행정구역의 경우 그동안의 분리방식에 따른 읍의 시승격과 시의 광역시 승격에 따른 개편방식과 1994년부터 1996년까지의 도농통합에 따른 개편방식으로 다소의 조정이 이루어졌으나, 전면적이고 획기적인 개편은 없었다. 따라서 현행 행정구역은 생활권역과의 불일치(예를 들면, 같은 생활권이라도 행정구역이 달라서 버스요금, 수도요금 등 공공요금이 다르고, 같은 아파트단지 내라도 학군이 서로 다른 경우가 생김), 행정구역간 불균형(230여개의 기초자단체의 인구규모, 재정자립도 등이 천차만별임)의 문제와 더불어 교통 및 통신수단의 발달에 따른 구역의 광역화 요구에 신속하고도 적절하게 대응하지 못했다는 문제점들이 지적되고 있다.  

그동안 행정구역개편을 비롯한 지방행정체제의 개편에 대한 요구가 지속적으로 제기되어 왔고, 최근에는 국회에 지방행정체제개편특위가 설치되고, 정부에서도 시․군의 자율통합지침을 발표하고, 나아가 대통령이 직접 지방행정체제의 개편을 역설하는 등 정부차원의 개편의지는 과거에 비해 매우 확고하다.

현재, 지방행정구역은 서울특별시(1), 광역시(6), 도(8), 특별자치도(1) 등 총 16개의 광역자치단체와 시(75), 군(86), 자치구(69) 등 총 230개의 기초자치단체로 구성되어 있다. 또한, 자치권이 없이 행정업무만을 담당하는 구역으로는 인구 50만 이상의 9개 대도시에 설치되어 있는 총 28개의 행정구, 제주특별자치도에 설치된 2개의 행정시를 비롯하여, 읍(211), 면(1,205), 동(2,017) 총 3,487개의 하부행정기관이 있다.

2. 최근의 지방행정구역개편 논의의 주요 내용과 효과
행정구역 개편에 대하여 다양한 논의들이 제기되고 있는 데, 정치권의 경우, 선진한국당을 제외한 한나라당 및 민주당은 대체적으로 시도를 폐지하되 기조자치단체는 시와 군을 통합하여 현재의 230개 기초자치단체를 100개 혹은약 60-70개의 광역시를 만드는데 의견일치를 보고 있다.
현재의 230개 시군구가 100개 이하로 통합되면, 기초자치단체의 광역화가 불가피해지면서 시군이 광역시화 되면서 군이 소멸되고 전국의 도시화가 될 것이다.   

기초자치단체 광역화의 긍정적인 효과는 다음과 같다. 행정구역 통합단체의 규모가 커질수록 조직과 인력의 낭비를 줄일 수 있어 효율성이 높아지고, 구매, 공공시설운용, 조직운영 등에 있어 규모의 경제를 실현하기가 용이해 진다. 지역발전의 주도적 역할을 수행하고 지역개발의 이중투자 요인을 제거함과 아울러, 쓰레기매립장, 분뇨처리장, 하수종말처리장 등 혐오시설 공유로 중복투자 방지 및 친환경적인 행정 추진이 가능하고, 재정력이 높은 단체와 낮은 단체의 통합 등으로 형평화 효과를 발휘하여 자치단체간 재정형평성은 개선된다. 농촌지역이 상대적으로 도시지역보다 혜택 수혜로 균형발전 기반구축효과가 발생하고, 시지역의 풍부한 자원이 군지역에 직접 투자됨으로써 시너지 발생 가능하나, 자치단체가 통합하면 자치단체별로 공공시설의 난립을 방지할 수 있다.

반면에, 기초자치단체 광역화의 부정적인 효과는 다음과 같다. 자치단체가 통합하면 주민의 입장에서는 공공시설을 방문하기 위해서 현재 보다 먼 거리를 이동하거나, 보다 많은 시간을 소비하게 되어 공공시설에 대한 접근성이 상당히 악화될 가능성이 많다. 또한, 지금보다도 규모가 큰 자치단체가 되어 지역주민들의 지방정치 및 지방행정에의 참여기회는 더욱 줄어들게 될 것이다. 자치단체의 통합은 현재 지방자치단체가 처리하는 업무보다 더 많은 업무 및 재원을 관리하게 되어 행․재정적 책임의 확대를 초래하게 된다. 자치단체를 통합하면 지역 및 지역문화에 대한 일체성을 확보하기 어려우며, 이로 인하여 지역주민의 유대관계가 상당히 느슨해져 지역주민의 결속력을 저하시키게 된다. 따라서 종국적으로는 지역에 대한 정체성 혼란을 야기할 수 있고, 신설된 자치단체에 대해서 부정적인 시각을 가지게 될 가능성도 배제할 수 없다. 자치단체가 통합되면 각 자치단체가 지니고 있던 역사적 전통이 지속적으로 유지되기 어렵고, 지역에 대한 관심, 애착 등이 완화되기 쉬우나 통합된 자치단체에서도 지역의 전통과 관련된 이기주의가 상존할 가능성이 있다.

3. 사회복지전달체계와의 연계성
참여정부는 지방자치단체의 주민생활지원서비스가 주민에게 현장에서 직접적으로 전달되도록 하는 행정체제의 재정비를 통하여 주민생활지원서비스의 통합적 관리기능을 강화하고, 지방공무원의 의식 및 행태를 변화시키기 위하여 주민생활지원서비스 전달체계를 구축하였다. 이명박 정부도 역시 “찾아가는 서비스”, “수요자 중심서비스”, “맞춤형 복지서비스” 등을 표방하여 사회복지서비스의 전달체계를 강화한다는  것을 기본적인 정책기조로 삼고 있다.
이러한 사회복지서비스는 현장성과 접근성을 생명으로 하고 있는데. 현재 제기되고 있는 행정구역 개편의 공통요소는 시군구의 광역화이다. 사회복지 서비스 전달의 기본단위인 시군구가 광역화되면, 자연히 현장성과 접근성이 저하되게 된다. 따라서 시군구의 광역화에 따른 사회복지전달체계의 재검토가 필요하게 된다.

시군구의 광역화에 따른 사회복지 전달시스템의 공백을 해결하기 위해서는 읍면동의 기능과 역할이 강화되어야 한다. 현재 읍면동에는  주민생활지원팀이 설치되어 있어서 주민생활지원서비스 전달의 첨병역할을 하고 있다. 그러나, 시군구가 광역화되면, 읍면동 또한 광역화를 면할 수 없기 때문에 현재의 읍면동 체제도 개편되어야 한다. 정치권에서 제시하고 있는 읍면동의 개편방안은 민원기능, 주민자치지원기능 등을 제외한 모든 기능을 시군구로 이관하고, 주민자치기능을 강화하는 것이다. 따라서 읍면동의 주요기능은 주민들이 중심이 되어 지역(마을)의 일을 의논하고 스스로 해결하는 주민자치기능이 될 것이다. 이러한 주민자치의 구심점은 기존의 주민자치센터(서울시의 경우는 자치회관)가 될 것이다.

광역화된 읍면동 중심의 사회복지 전달체계를 구성하기 위해서는 우선, 주민자치센터와의 민관협력시스템을 구축하는 것이 필요하다. 현재, 시군구 단위로 지역사회복지협의체가 구성되어 있지만, 활동이 미미한 수준이므로 사회복지 민관협력을 활성화시키기 위해서는 읍면동 수준에서 주민자치센터를 축으로 하는 지역사회복지 민관협의체를 구축하여야 할 것이다. 현재, 설치된 지 10년이 되고 있는 주민자치센터에서는  불우이웃 돕기, 소년소녀가장 돕기, 독거노인 돕기 등 많은 사회복지 관련 프로그램을 운영하고 있고, 주민자치위원을 중심으로 한 많은 지역주민들이 실질적인 봉사활동에 참여하고 있다. 따라서 이들 주민자치센터와 연계한 지역사회복지민관협의체가 구축되면, 현장성과 접근성을 갖춘 실질적인 사회복지 전달체계가 구축될 수 있을 것이다.