참여연대

[칼럼] 한미 FTA와 복지국가

2012-02-15T13:52:17+09:00

정태인|새로운 사회를 여는 연구원 원장

공공서비스 민영화와 복지국가가 양립할 수 있는가

정책을 하는 사람으로서 요즘 나는 행복하다. 언감생심, 꿈도 꾸지 못하던, 혹 말을 한다 하더라도 이상주의자의 헛소리로 한쪽 구석에 내팽개쳐지던, 그 복지국가가 우리 사회의 화두가 되었다. 이름을 “새누리”로 바꾼 한나라당조차도 어떻게든 복지 밥상에 숟가락을 얹으려고 애쓰는 중이다. 그런데 바로 그 새누리당은(아마도 민주당 과반수 이상도) 여전히 한미 FTA가 발효되기를 학수고대하고 있다. 과연 한미 FTA가 헌법과 같은 역할을 하는 나라에서 복지국가가 가능할까?

2002년 초 한미 FTA 협상이 개시된 직후에 발표된 미국 의회조사국 보고서가 밝힌 것 처럼 한미 FTA는 미국의 법과 제도를 한국에 이식하는 것을 목표로 한다. “경쟁적 자유화”(미국 시장을 놓고 여러 나라들이 미국과 FTA 경쟁을 벌이게 한다)라는 미국 FTA 전략을 입안한 로버트 졸릭 당시 미국 무역대표부 대표(현 세계은행 총재)는 미국의 FTA는 상대국산업의 민영화, 규제완화를 꾀하는 것이라고 못박은 바 있다.

태평양 건너 한국에서는 삼성이 이른바 “샌드위치론(한국은 일본과 중국 사이에 끼어 있다)”을 내 놓았고 경제관료들은, 그러므로 미래의 신천지인 서비스 산업을 발전시켜야 한다고 주장하고 있었다. 그런데 의료든, 교육이든, 또는 공공서비스든 서비스산업은 온통 규제 투성이다. 참여정부의 “서비스 산업화”와 이명박정부의 “서비스산업 선진화”는 일란성 쌍둥이처럼 똑같이 이들 산업의 규제완화와 민영화를 목표로 삼고 있다. 미국 정부와 초국적기업, 한국의 재벌과 경제관료, 그리고 양국의 보수 언론 모두가 “위대한 합의”에 도달한 것이다. 바로 워싱턴합의가 그것이다. 그리고 그 수단은 웬만해선 영원히 되돌릴 수 없는 강력한 국제협약, 즉 한미 FTA를 맺는 것이다. 한국의 재벌이 한미 FTA에 찬성하는 것은 자동차 몇 대, 반도체 몇 개를 더 팔기 몇푼 더 벌기 위해서가 아니다. 이미 시작된 공공 서비스 민영화(KTX 부분 민영화, 의료민영화가 그 신호탄이다)가 앞으로 재벌과 외국투자자들에게 천문학적 이익을 반영구적으로 보장할테니 바야흐로 “멋진 신세계”가 열릴 참이다.

건강보험을 민간 보험으로 대체하면 곧바로 시코(sicko)의 세계이다. 전기, 철도, 수도, 가스, 우편 산업을 민영화하면 당연히 민간독점에 의해 공공요금이 오르고 일본에서처럼 시골로 가는 서비스는 끊길 것이다. 지금 우리 철도에서 툭하면 벌어지는 사고는 영국에서처럼 대형사고가 될 것이다. 한미 FTA에는 어떤 일이 벌어져도 민영화, 규제완화를 되돌릴 수 없는 장치가 가득차 있다. 현재유보에 적용되는 래칫 조항, 어떤 투자라도 대상으로 삼는 투자자국가제소권, 미래의 최혜국대우 등이 그것이다. 이런 사회에서 어찌 복지국가를 꿈꿀 수 있을까?

복지국가의 거시경제학과 한미 FTA

복지관련 각종 학회나 토론회에서 요즘 나는 찬물을 끼얹는 역할을 하고 있다. 과연 복지국가에 걸맞은 거시경제정책은 무엇일까, 라는 질문으로 복지 전문가들을 당황하게 만들기 일쑤다.

복지국가를 꿈꾸는 이들이라면 누구나 모델로 삼는 스웨덴, 핀란드, 노르웨이도 80년대 말, 90년대 초에 경제위기와, 뒤이은 외환위기를 맞았다. 기다렸다는 듯, 전 세계의 경제학자들이 앞다퉈 “복지국가의 사망”을 선언했다. “공짜 점심은 없다”, 당시에 대유행했던 말이다. 일 안해도 먹고 살 수 있게 해 준다면 누가 일할 것이냐, 라는 그럴듯한 미시 진단이다.

그러나 이들 국가에 “공짜 점심”을 바라는 무임승차자는 그리 많지 않다. 오랜 시간 쌓인 사회규범이 얌체족을 훌륭하게 억제하기 때문이다. 문제는 거시정책이었다. 70년대 중반 이후 이들 나라는 수출을 위해 환율을 조작하고 금융자유화, 개방에 나섰다. 바로 90년대 이후 지금까지 한국에서 벌어진 것처럼 부동산과 주식시장에 거품이 끼었고 결국 사고가 났다. 그러므로 자본이동의 규제와 자산버블의 억제, 수출대기업을 위한 환율정책의 시정(예컨대 원화를 질서있게 절상해야 한다), 임금인상과 공공서비스 확대, 중소기업의 생산성 향상 등 안으로부터의 성장, 아래로부터 성장 없이 복지국가는 불가능하다.

그러나 자본시장의 완전한 개방은 한미 FTA의 금과옥조이며, 위에서 본 바대로 공공서비스는 축소되어야 하며 산업정책 등 투자자의 자유를 제약하는 일은 금기 사항이다. 한마디로 한미 FTA는 각국의 정책공간을 극도로 제약하여 재벌과 투자자의 활동 공간을 활짝 열기 위해 고안된 초헌법이다. 아메리카의 복지국가 캐나다에서도 소득불평등이 극심해진 것처럼 미국식 FTA는 미국식 시장만능정책과 친화적이니, 이미 존재하고 있는 복지마저 축소시킨다.

경제위기를 맞았을 때 한미 FTA는 더 큰 위력을 발휘한다. 경제위기야말로 복지의 가장 큰 적인데 한미 FTA는 정부의 긴급조치마저 무력화할 수 있다. 2001년 아르헨티나는 절체절명의 위기를 맞았다. 몇 달동안 대통령이 5명이나 바뀔 정도였다. 아르헨티나 정부는 코랄리토라는 긴급조치를 취했는데 핵심은 아르헨티나에 들어온 외국 돈이 쉽사리 빠져 나가지 못하도록 한 것이다. 코랄리토라는 단일 정책은 2009년까지 알려진 것만 49건의 제소를 당했다. 2010년 현재 4건의 판결이 났는데 3건은 아르헨티나 정부가 졌다. 과연 그 정책이 필요불가결했는가라는, 이른바 “최소기준대우”(국제관습법에 비춰 볼 때 과도한 정책인가, 아닌가)에 걸린 것이다. 이 웃지못할 희대의 코미디는 2009년 멕시코에서 비극으로 재현되었다. 미국 금융위기의 여파로 -7% 경제성장이라는 위기를 맞은 멕시코는 아르헨티나의 전철을 밟지 않기 위해 금융위기의 쓰나미를 맨 몸으로 고스란히 맞아낼 수 밖에 없었다.

국가의 위기 대책이 단 세명의 법률가에 의해서 좌지우지된다는 게 과연 상식적인 일일까? 나아가서 국민들 대다수가 합의하고, 보수주의 정당마저 손을 들어준 복지국가라는 꿈이 한미 FTA에 의해 심각하게 제약되고 결국 허망하게 스러지는 것을 우리는 보고 있어야만 할까?

미리 절망할 필요는 없다. 소신껏 우리의 꿈을 펼치면 된다. 통상관료들이나 일부 학자들의 주장에 따르면 복지국가와 한미 FTA는 전혀 무관하다니 우리는 우리의 길을 가면 그만이다. 만일 우리의 주장처럼 사사건건 부딪힌다면 그것은 한미 FTA 폐기의 실질적 근거와 명분을 쌓는 일이 된다. 국회와 정부를 바꿔서 복지국가 건설에 매진하는 것이야말로 한미 FTA를 폐기하는 길이기도 한 것이다.

[동서남북] 추운 겨울에도 전설을 기억하는 지역아동센터

2012-02-15T13:48:06+09:00

성태숙|(사) 전국지역아동센터협의회 정책위원장

삼고(三苦)에 시달리는 지역아동센터
결국 그 지역아동센터는 문을 닫기로 결정했다고 전해왔다. 이런저런 고생을 함께 해오던 센터장과 생활복지사가 마음을 모으지 못한 탓이다. 그 동안 지역에서 힘을 모아 지역의 청소년들을 돌보는데 애를 써왔는데 센터가 문을 닫고 나면 앞으로 센터에서 돌보던 아이들은 어찌 될지 정말 걱정이 아닐 수 없다. 문제의 발단은 임대료를 올려 달라는 집주인의 통보에서 시작되었다. 온수도 안 나오는 스산한 화장실을 갖춘 건물인데 임대료마저 대폭 올려달라고 하니 이참에 이사를 가서 더 좋은 환경에서 센터를 운영하면 어떻겠느냐는 것이 생활복지사의 의견이었다. 하지만 시설장은 더 많은 임대료를 감당하기에는 더 이상 여력이 되지 않으니 이제는 그만 하고 싶다는 뜻을 밝혀 일이 그 쪽으로 가닥을 잡아가고 있는 것이다.

60~70년대 산업화와 도시화 시기에 빈곤지역을 중심으로 빈민아동과 청소년들을 돌봐오기 시작하던 공부방들이 지역아동센터로 법제화되기 시작한 것은 2004년 아동복지법이 개정이 된 이후의 일이다. 8년 만에 불과 200여개소의 지역아동센터가 전국적으로 4,000여개로 늘어났고, 이곳에서 돌봄을 받고 있는 아동과 청소년들이 십만 여명이 넘는 실정이니 그 양적 성장이 놀라울 뿐이다. 하지만 8년이란 세월도 민간에서 비롯된 민간사업이란 꼬리표는 어쩌지를 못해서 지역아동센터를 무겁게 짓누르고 있는 어려움들은 쉽게 해결될 기미가 보이지 않는다.

지역아동센터를 짓누르는 대표적인 삼중고(三重苦)에는 첫째가 운영비 부족의 문제이고, 둘째가 급식지원에 관한 문제이며, 마지막이 앞서 소개한 시설 임대료에 관한 문제이다. 물론 이보다 중요한 것은 사실 아이들에 관한 문제일 것이다. 아이들에 관한 문제에 비하면 위에서 언급한 문제들은 삼중고란 말을 쓰기는 하였지만 어찌 보면 돈만 있으면 쉽게 해결될 수도 있는 것이어서 그 중요함이 덜할지 모르겠다. 아이들의 문제는 돈이나 물질로는 쉽게 해결될 수 없는 깊이 있는 접근이 필요한 것이어서, 사실 말을 꺼내기 자체가 힘겨운 측면이 있다. 그러나 그런 아이들의 문제를 끈기 있게 해결하려고 하여도 결국은 최소한의 조건들이 뒷받침되어야 하는 면이 있는 것이다. 그런 의미에서 이 삼중고는 지역아동센터의 본래 뜻을 이루기 위한 최소한의 조건을 마련하기 위함이라고 이해하는 편이 올바를 것이다.

물론 지역아동센터를 설립하고 운영하는 각 주체들이 상이함에 따라 개별 센터들에서는 이런 문제를 큰 편차를 가지고 나타나는 것이 사실이다. 더불어 운영 주체의 철학이나 운영 방식에 따라 각기 이런 문제들을 해결하는 방식도 다르고, 심지어는 문제를 인식하는 방식도 편차가 존재한다. 그러나 분명한 것은 지역아동센터가 법제화된지 수년의 시간을 거치는 동안 결국 문제가 근본적으로 해결되지 못하고 어느 면에서는 오히려 악화일로를 걷고 있기도 하다는 것이다.

집처럼 따뜻한 지역아동센터, 집처럼 걱정 많은 지역아동센터

지역아동센터가 표방하고 있는 것은 지역사회에 사회적 돌봄이 필요한 아동들을 위한 큰집을 만드는 것이다. 아이들은 물론이거니와 그 가정뿐 아니라 지역사회의 어려움들까지 함께 의논하고 궁리하여 아이들이 잘 자라서 뿌리내리고 살 수 있는 건강한 토양을 만들어내고자 했던 것이 지역아동센터의 본래의 취지였다.

그러자면 무엇보다 동네 한 자락을 차지하고 지역사회의 변화와 함께 역사를 같이 하는 것이 필요하다. 공부방 시절에서 비롯되어 지금의 지역아동센터로까지 변화를 함께 해온 지역아동센터들 중에는 이미 십년이나 이십년 가까이 센터를 운영해오던 곳들이 있다. 이런 센터는 이미 초기에 함께 했던 아이들이 이미 성인이 되어 여러 가지 모습으로 지역사회에서의 삶을 함께 하고 있다. 몇몇은 그야말로 번듯한 성인으로 성장하여 센터에 오히려 도움이 되고자 애쓰는 경우도 있다. 이쯤에서 경험 했던 이야기 한 자락을 전하자면 얼마 전 모 구청에 갑자기 목욕탕에서 후원을 하겠다는 후원자가 있어 이를 어디에 배분해주어야 할지를 두고 고민한 적이 있는데, 마침 그 과에 지역아동센터를 다녔던 경험이 있던 구청 직원이 있어 이를 센터에 배분해줄 것을 강력히 주장해 그 구의 센터 아이들이 고맙게도 목욕을 잘 다닐 수 있게 되었다는 것이다. 그러나 모두가 이렇게 잘 되는 것만은 아니어서 또 어떤 경우에는 열심히 돌보고 함께 성장을 지원했건만 어려운 처지에 빠져서 또 다시 자기 아이를 센터에서 돌봐달라고 데리고 오는 안타까운 일이 벌어지기도 한다,

이렇듯 지역아동센터는 아동들의 성장을 지원하고 그들의 삶의 과정에서 언제라도 함께 어려움을 나눌 수 있는 자리로 굳건히 있고 싶은 강력한 소망이 있다. 이런 점이 지역아동센터를 다른 방과후 돌봄 시설들과는 매우 다른 특징으로 만들고 있는 점이다. 이는 지역아동센터의 종사자들이 그 열악한 처우로 매우 자주 바뀌긴 하지만, 시설장을 중심으로 한 일부 교사들이 자리를 굳건히 지키며 센터의 불을 꺼지지 않도록 계속 지켜온 탓이 큰 때문이다.

하지만 이런 소망들도 역시나 안정적인 공간이 마련되어 있어야 가능한 일이다. 실물 경제가 좋지 않고 임대료 수입이 생계유지의 보편적 수단이 되면서 공간을 임대해 지역아동센터를 운영하는 것이 그야말로 서서히 매우 부담스러운 일이 되어가고 있다. 보통 월 백만원가량의 월세를 요구하는 곳이 보편적인 현상이 되었기 때문이다. 다달이 백만원을 후원금으로 마련한다는 것이 쉽지 않은 일이어서 많은 시설장들이 급여로 받은 돈을 도로 월세로 내는 일이 적지 않다. 그러므로 이런 일은 사실 시설장 개인에게는 적지 않은 부담이 되는 것이다. 여기에 겨울이나 여름처럼 냉난방이 특별히 더 필요하고 아이들 캠프까지 운영하느라 이리저리 운영비를 초과해서 사용하다보면 메꾸어야 할 운영비는 금세 훌쩍 상한선을 넘어버리는 일이 벌어지고 마는 것이다. 그러니 아이들을 생각한다면 오랫동안 정성을 들이는 것이 맞겠지만, 시설장이나 생활복지사 모두 손가락만 빨고 살 수는 없는 지경인지라 위에서 이야기한 것처럼 집주인이 갑자기 한껏 월세를 올리기라도 하면 더 이상 버틸 재량이 없다는 센터들이 속출하기도 하는 것이다.

이렇게 보면 지역아동센터나 센터를 이용하는 아이들의 집이나 퍽 닮은 구석이 많다는 생각이 든다. 대부분의 아이들의 보호자들 역시 매우 마음이 따뜻한 분들이다. 힘겨운 세상살이에 지치고 외로움에 지쳐서 내 곁에 있는 한 사람의 온기만 있다면 이 세상을 감내하는 것이 좀 더 쉬워지지 않을까 하는 생각에 결혼이나 동거를 비교적 이른 나이에 혹은 별다른 준비나 고민 없이 감행하는 일이 적지 않다. 지역아동센터를 시작하는 많은 분들도 이 일이 얼마나 어려울지 보다는 내 곁에서 외로움과 서러움에 떨고 있는 저 아이들의 손을 조금이라도 잡아주고 위로해주고 싶다는 작고 소박한 마음이 앞뒤의 계산하지 않고 지역아동센터를 개소하는 경우들이 적지 않다. 하지만 세상살이의 만만치 않음은 센터에게나 아동들의 보호자들에게나 모두가 똑같이 그 아름다운 뜻을 꺽어 버리고 고귀한 정신을 훼손하기에 이르는 것이다. 방을 빼주거나 집세를 올려 달라는 말을 듣는 일이나, 공과금에 허덕거리는 일이 벌어지는 것은 마찬가지의 현상이다. 그러다보면 조금 더 싼 집을 찾아 아이들도 떠나고 센터들도 떠나는 일이 벌어지는 것이다.

집처럼 아니 이곳을 집이라고 조금이라도 여길 수 있는 그런 곳을 만들어주고 싶어 지역아동센터를 만든 것이었는데, 결국 우리는 아이들에게 가난한 부모가 하는 것과 똑같은 상처만을 남기는 것은 아닌가 하는 생각에 마음이 몹시도 울적하다. 보건복지부 관료나 구청의 담당 공무원 말처럼 굳이 하지 말라는 일이었는데 하지 말았어야 하는 것이 아닌가 하는 자괴감과 참담함이 드는 것은 바로 이 대목이다. 돈이 없다면 아이들을 선뜻 낳을 생각을 하면 안되는 것처럼 돈이 없다면 아이들을 돌볼 생각조차 말았어야 하는 것이 아닌가 하는 생각을 떨칠 수가 없다. 그 누구의 잘못도 아니겠지만 결국 임대료를 올려주기가 벅차서 센터의 운영을 그만두기로 했다는 말을 들으니 어딘가에는 울분을 토하고 싶은 심정뿐이다. 그러나 문제는 이것이 첫 번째 관문일 뿐이라는 점이다.

엄마가 없는 자리, 교사가 떠나는 자리
그래도 마음만 합한다면 이 세상에 넘지 못할 산이 어디 있을까 싶은 안일한 생각을 떨치기는 어렵다. 다만 그렇게 마음과 뜻을 모은다는 것이 쉽지 않은 일이라는 것이 문제라면 문제일 터이다.

지역아동센터의 75%에 해당하는 아동과 청소년들이 빈곤과 가정해체 등을 대표적으로 겪고 있다는 사실이 매년 보건복지부에서 실시하는 실태조사 결과로 발표되곤 한다. 아이들이 지역아동센터를 찾는 첫 번째 이유는 누군가가 비록 잔소리를 하더라도 자기를 진심으로 염려하는 따뜻한 정이 그리워서이다. 이를 누구보다 잘 이해하고 있는 센터의 종사자들 역시 아이들과 함께 하는 것을 쉽지 않게 생각하는데, 그 이유는 지역아동센터에서의 시간들이 단순히 아이들을 일정 시간 동안 보호한다고 하는 단순 돌봄보다는 본질적으로 자신을 내주어 아동들이 세상과 단절된 신뢰를 회복하고 인간에 대한 긍정적인 경험을 재정립할 수 있는 말하자면 대리 양육자의 역할을 해야 하는 어려움 갖고 있기 때문이다.

하지만 우리 사회는 현재 이런 돌봄 노동에 대한 가치와 역할을 막 인식하기 시작하고 있다. 이런 기능들이 얼마나 사회화되어야 하고 이를 위해 사회적 비용들이 얼마나 소요되는 것이 적절할지에 대한 논의들이 아직 초기 단계이다. 영유아 아동들에 대한 무상보육이 실현되고 있는 즈음이나 이후 학령기 아동들에 대한 대책은 그에 비하면 허술하기 짝이 없는 것이다.

그런 사회적 흐름들을 생각한다면 지역아동센터의 움직임은 확실히 기민한데가 있었다고 평가하는 것이 옳을 것이다. 아직 방과후 돌봄이란 용어조차 만들어지지 않은 때에 ‘가난한 아이들을 동네에서 함께 키워야 한다’는 인식 아래 방과후 돌봄을 실시하고 지역사회에서 이들 사회적 돌봄이 필요한 아동들의 삶과 교육에 대한 고민들을 진지하게 이루어간 측면들이 있기 때문이다.

따라서 이때 공부방을 중심으로 이런 활동들을 해나가던 사람들은 스스로를 종사자라고 생각하지 않았다. 그 보다는 가난한 아이들에 대한 특별한 감수성이 이들을 붙잡았던 것이다. 급여는커녕 활동비라고 지급되는 약간의 푼돈을 탈탈 털고 그도 모자라 어디 가서 일을 해서 벌어온 돈을 도로 아이들을 위해 내어놓기 일쑤인 것이 이들의 모습이었다. 그런 일이 가능했던 것은 그것이 누가 시켜서 한 일이 아니요, 그야말로 이 아이들을 행복하게 해주고 싶다는 간절함 때문에 나온 일이기 때문이다.

하지만 지역아동센터가 법제화되면서 센터에서 일할 수 있는 사람들은 자격조건을 갖춘 종사자들이 되어야 했다. 물론 이는 제도화의 과정에서 피할 수 없는 길이라는 것은 잘 알지만 이로써 생겨나는 큰 폐단을 눈감을 수도 없는 지경이다.

이제 지역아동센터는 다른 직종들과 비교가 되기 시작한 것이다. 아직 운영비 안에서 인건비 항목조차 구비되어 있지 못한 실정인데, 학교 방과후 돌봄교실들이 우후죽순으로 늘어나기 시작하면서 센터에서 일을 하던 교사들의 마음에 갈등이 생겨나기 시작한 것이다. 그러나 이런 일은 인지상정으로 종사자들은 뭐라 할 수는 없는 일이다.

다만 문제가 되는 것은 그 일에 아이들의 문제가 겹쳐지기 때문이다. 안 그래도 사람들에 대해 정을 붙이기가 어려워하는 아이들인데 기껏 마음을 주었던 교사나 자원봉사자들이 이런저런 사정으로 센터를 나오지 못하는 일이 생기면 유독 힘들어하는 아이들이 있기 때문이다. 부모가 채워주지 못한 빈자리를 조금이라도 대신하고픈 마음에 어려운 상황에서 지역아동센터를 운영하려고 한 것인데 그것이 오히려 또 상처를 덧내는 일이 되지는 않을까 염려를 불러오는 것을 외면할 수 없다.

‘결국 우리를 떠나는구나’ 하는 열패감에 시달릴 아이들을 생각하면 한 사람, 한 사람씩 센터를 함께 일구어왔던 사람들이 떠나는 것을 더 견딜 수가 없다. 하지만 그들에게 어떻게든 아이들을 위해 우리 곁에 머물러있어 달라는 이기적인 말을 꺼낼 수는 없는 이 막막한 현실이 있는 것을 결국 또 어쩔 것인가? 남은 이들은 한 이틀 심하게 몸살을 앓을 것이다. 마음에도 또 하나의 옹이가 생길 것이다. 그가 좋은 사람이었다면 더욱 그럴 것이다. 미칠 듯한 그리움을 또 한자락 폭풍처럼 안고 살아가야만 하는 것이다. ‘그는 좋은 사람이었다. 그리고 우리를 떠났다.’ 그것은 마치 숙명처럼 아이들을 끈질기게 따라 붙는 듯하다. 그런 숙명이 미워서 오늘도 우리는 아이들의 곁을 지키기 위해 집을 나선다. 이 아이들이 다 자라서 스스로 우리 곁을 떠나고 싶어할 그 때까지만 우리를 붙들어 달라는 기도가 절로 나오는 아침이다.

혼자 먹어치우는 밥, 함께 먹는 밥
아직도 이 나라에서 아이들의 밥 이야기를 해야 한다는 사실이 피곤하다. 텔레비전을 켜면 온갖 맛집 기행들이 줄줄이 이어지고 가게마다 음식을 파는 곳이 곳곳에 널려 있는데 아이들 중에는 밥을 굶거나 그저 그런 음식으로 한 끼를 때우는 경우가 적지 않다.

밥은 집이 살아있다는 증거이다. 집이 살아있는 집에서는 끼니 때마다 밥 짓는 연기가 나고 도마의 칼질 소리가 난다. 이 돈으로는 해먹을 반찬이 없다고 투덜대면서도 주부는 요정처럼 만들어낸 제철음식을 권한다. 오히려 아이들은 이 맛이 무어냐, 맵다 짜다 혀를 빼물고 귀여운 투정이 한참이다. 이것이 밥이 살아있는 집의 풍경이다.

하지만 어떤 아이들은 몸뚱아리의 요구에 굴복해서 음식을 집어넣는 경우가 있다. 아무 거나 뚜껑을 열어보고 대충 냄새를 맡아보고 한 숟갈 먹을 만한지 입에 넣어보고 괜찮다 싶으면 아무 맛도, 더운지 차가운지도 생각하지 않고 그저 배가 고프지 않게 먹는 것이 장땡인 아이들이 있다는 것이 우리의 현실이다.

왜 밥은 혼자 먹으면 그리 슬픈 것이 되어버리는지 모르겠다. 혼자 있으면 아무리 어른이라 할지라도 끼니를 챙겨 밥을 지어먹는 일이 갑자기 쉽지 않아진다는 고백을 종종 들을 수 있다. ‘나 혼자 먹자고 이 밥을 차려내....관두고 만다’는 것이 이런 어른들이 흔히 하는 혼잣말이다.

그러니 아이들은 오죽 하겠는가? 아이들은 아예 과자나 컵라면 혹은 길거리 음식으로 허기를 달래려 한다. 허기를 달랜다는 말이 딱 맞는 표현이다. 괴물처럼 몰려오는 허기와 공허감을 짜고 달콤하고 들쩍지근한 맛으로 일순 황홀경에 빠뜨려 정신을 못차리게 만든다. 그저 입 안이 얼얼한 것처럼 마음이 후끈 달아오르는 것 같고, 짠 맛이 혀에 착착 감기는 것처럼 외로움이 물러가고 안온함 느낌이 밀려오는 환상적 감각에 취해본다. 게다가 먹고 설거지를 하는 번거로움이 없이 그저 쓰레기통에 남은 것들을 쳐박는 것으로 끝을 낼 수 있으니 간편함까지 더했다. 물론 아예 먹은 채 그대로 방안에 고스란히 남겨둔들 그리 큰 문제가 되어보이지도 않는다. 그것이 밥이 사라져버린 집의 풍경이다.

하지만 정부는 이런 아이들을 찾아낼 생각이 없는 듯 보인다. 일부 관료들은 그래서 우리나라에서 굶고 있는 아이들이 있느냐는 노골적인 질문을 한다. 굶어죽은 아이가 나오면 이런 관료들이 입을 다물 것인데 아무래도 이런 상황까지 처하면 아이들이 그 전에 무슨 수라도 쓸 터이니 도저히 굶어죽는 아이가 나올 일은 없어 보인다. 하지만 얼마 전 한 시나리오 작가가 굶주림을 이기지 못해 결국 사망한 사실이 보도된 것을 기억해보면 우리나라에서도 기아는 여전히 존재할 수 있는 문제임을 유추해보기는 어렵지 않은 일이다.

우리나라에서 결식아동들을 위한 정책은 철저히 혼자 먹는 밥을 지향하는 정책이다. 물론 관료들의 생각은 너는 굶으면 안된다는 것이겠지만, 너 혼자만 먹으라고 하면서 아동들에게 전자급식카드를 발행한다. 심지어 전라 지역의 일부 지자체 공무원들의 생각에서는 지역아동센터가 아동급식을 하는 곳이고 따라서 여기에 공적 자금이 급식비로 지원되어야 한다는 사실 자체를 인지하지 않거나 혹은 못하고 있다는 충격적인 사실이 밝혀진 바도 있다.

게다가 급식비를 지원한다 할지라도 지역아동센터에 지원하는 급식비는 철저하게 아동들을 위한 식재료 구입에만 쓰이도록 지도 감독되고 있다. 급식 지원을 하자면 급식 시설도 필요하고 인력도 별도로 필요하다는 것을 관에서도 알고 있지만 그리 책임을 느끼지 못하는 사항이다. 오히려 결식아동들의 급식을 서비스 소비자의 욕구를 최대한 보장하여 운운하며 음식점들이 급식사업을 적극 담당하도록 유도하고 있는 실정이다. 복지를 시장에 맡기고 있는 것이다. 오죽하면 지역아동센터를 일반 음식점들과 동급으로 취급하며 동일하게 전자급식카드를 도입하여 단말기에 대고 카드를 긁고 밥을 먹일 수 있도록 하겠다는 야만적인 생각을 선진 행정이란 말로 버젓이 벌이고 있는 실정이다.

지역아동센터의 함께 먹는 밥을 결국은 철저히 너 혼자만의 밥으로 만들고야 말겠다는행정 관료들의 집요함이 참으로 두렵게 느껴지는 대목이다. 아이들의 급식비를 떼먹은 일은 죽어도 두고 볼 수 없다고 하는 관료들이 왜 그렇게 전자 칩을 삽입한 카드를 만들어야 하고, 금융사와 제휴를 맺어 전자급식카드제를 도입하려고 하는지 이해할 수 없는 대목이다. 그렇게 못 믿겠으면 차라리 식자재를 자체 공급하라는 말에도 전자급식카드제를 도입하려고 하는 관료들의 집요한 의지를 꺾을 수는 없었다. 그런 의미에서 이것은 누구의 말마따나 꼼수가 있는 일로 밖에는 이해하지 않을 도리가 없다. 한 끼의 밥이라도 정성으로 지어 올리지 못하게 하고 결국은 먹는 둥 마는 둥 하는 회계 상의 밥이 되게 하려는 저들의 의도 앞에서 가난하고 작은 지역아동센터는 한껏 어깨를 움츠리고 울고 서 있다.

긴 겨울의 한가운데를 지나며
겨울이 가면 분명 봄이 온다는 전설 같은 이야기가 있다. 그러면 우리 모두가 이 겨울을 이겨내고 살아남아야 한다. 긴 겨울의 한 가운데를 지나면서 겨울의 끝을 상상하는 일은 힘겹다. 하지만 지역아동센터 교사들은 왜 그 희망을 반드시 찾아야 하는지를 잘 알고 있다. 그것은 우리가 겪는 한 가지 흔한 경험 때문이다.

우연히 일이 있어 센터에 나온 일요일, 가끔 마법 같이 전화기가 울린다. 이 시간에 전화가 하고 놀라서 전화를 받아보면 수화기 너머 한 아이의 화들짝 반기는 목소리가 들려온다. “어 오늘 센터 문 열어요? 저 가도 돼요?” 아무도 없는 집에서 텔레비전만이 무료하게 자기 소리를 쏟아내는 작은 단칸방이 허허벌판같이 느껴져서 센터로 무작정 전화를 걸었던 아이의 반가워하는 목소리를 한, 두 번 들어본 교사들이 적지 않다.

그 순간 우리는 자기의 신을 찾아 감사의 기도를 올리게 된다. ‘제가 이렇게 누군가에게 소중한 사람이 되게 해주시고, 제가 그들에게 작은 위로의 자리가 되게 해주시고, 그래서 저 역시도 세상 어딘가에는 저의 위로해줄 이들이 계심을 알게 하셔서 감사합니다’ 란 기도는 우리 자신도 모르게 우리를 사로잡는다. 그런 순간을 경험하면 우리는 또 다른 한 사람이 되는 것이다. 왜냐면 우리는 벌써 마음으로 봄을 맞이하였기 때문이다. 희망이 절망 속에 있다는 것을 늘 잊어버리는 어리석음을 그 환한 봄빛은 일깨워주기 때문이다. 우리가 보살핀다고 생각하는 저 아이들이 사실은 우리 곁은 지켜주는 사람임을, 우리를 위해 이 어려움을 함께 이겨내는 사람임을 알게 한다. 어떤 어려움 속에서도 가장 밝은 웃음으로 우리를 지켜주는 이 세상의 가장 든든한 존재임을 봄은 알게 한다. 전설은 정말 있었던 일인 것이다.

[참여사회연구소 시민정치시평 41] 강남좌파? 이젠 강북좌파가 대세!

2012-02-23T13:44:51+09:00

참여사회연구소가 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재합니다.
참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 15년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다.

참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리들 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.

[시민정치시평 41]

강남좌파? 이젠 강북좌파가 대세!
: 경제적 약자들의 급진화와 강북좌파의 등장 ①

한귀영 한겨레사회정책연구소 연구위원

바야흐로 정치의 해다. 많은 이들이 한국 정치가 거대한 변화의 한복판에 있다고, 이번 선거는 그 어느 때 보다 중요하다고들 이야기한다. 정치를 둘러싼 담론은 늘 변화 담론을 동반한다. 사실 그동안 중요하지 않은 선거는 없었고, 선거를 전후한 시기 한국 정치는 늘 '일상적 궤도' 를 벗어나곤 했다.

역사를 거슬러 올라가보자. 2002년 대선은 권위주의로 상징되는 구체제 청산을 요구하는 진보적 흐름이 대세를 이루었다. 2007년 대선, 2008년 총선은 성장주의에 대한 경도, 뉴타운으로 상징되는 사적 욕망이 다른 공적 가치를 압도하면서 마치 '진보의 시대'가 끝나고 '보수의 시대'가 도래한 것 같은 분위기였다. 그리고 2010년 지방선거, 2011년 서울시장 재보선을 계기로 다시 '진보의 시대'가 시작되었다. 이렇듯 선거가 매번 정치변화를 수반한다는 점을 감안하더라도 2012년을 앞두고 다소 호들갑스럽게 '변화'를 이야기하는 것은 불가피하리라.

2040세대 내 계층균열 본격화되다

2010년 이후 선거를 분석하면서 필자는 한국사회의 균열구조가 변화하고 있다는 점에 주목했다. 작년 10.26 서울시장재보선은 표면적으로만 보면 2040세대의 진보적 선택이 두드러지고 이것이 50대 이상 중장년층의 보수적 선택과 대비되는 등 세대갈등이 두드러졌다. 그런데 세대갈등이라는 표층의 이면에는 계급 또는 계층갈등이 존재한다는 점에서 기존의 세대갈등과는 명백히 다른 변화라고 보았다. 그 근거로 경제활동 핵심 축이라 할 수 있는 30대와 40대에서 저학력, 저소득층이 진보적 경향성을 보이고 있다는 점, 전통적으로 보수적 성향이 강한 자영업층도 저소득층으로 갈수록 급진화 징후를 보이고 있다는 점에 주목했다.

이같은 징후들은 2012년 총선과 대선을 앞두고 더 강화되고 있는가? 10.26 서울시장 재보선이라는 특수한 시기에 나타난 일시적 현상에 불과한가? 결론부터 이야기하면 최근 대중여론상으로는 경제적 약자들의 급진화, 진보화 경향이 강화되고 있는 것으로 보인다.

2040세대 내 경제적 약자층의 진보화 경향 강화돼

한겨레사회정책연구소가 2월 13일 발표한 2040세대 1500명을 대상으로 한 여론조사 결과에 따르면 경제적 지위를 상, 중, 하로 구분했을 때 하위층으로 갈수록 주관적으로 인식하는 정치적 이념성향도 진보적 경향이 강해졌다. 상위층에서는 진보 55.3%, 보수 44.7%, 중위층에서는 진보 66.8%, 보수 33.2%, 하위층은 진보 68.4%, 보수 31.5%로 나타났다.

지지정당에서도 이같은 흐름들이 확인된다. 계층이 관계없이 대체로 민주통합당 지지도가 높게 나타났지만 경제적 지위에 따라 구체적 양상은 상이했다. 상층의 경우 민주통합당 31.1%, 새누리당(한나라당) 29.7%, 통합진보당 11.3% 순으로 민주통합당과 새누리당이 거의 비슷했다. 중위층에서는 민주통합당 42.6%, 한나라당 18.1%, 통합진보당 14.9%로 민주통합당이 절대적 우위를 보이고 있다. 하지만 하위층으로 가면 민주통합당 39.4%, 통합진보당 19.7%, 한나라당 14.2%로 통합진보당이 2위로 올라선다. 가치지향에서도 비슷한 흐름이 반복되고 있다. 중, 하위층으로 갈수록 분배중시 후보를 선택하겠다는 의견이 급격히 상승했다.

물론 이 조사는 20-40세대만을 대상으로 한 것이고 아직까지 50대 이상 중장년층 내에서 저학력, 저소득의 하위층은 보수적 경향이 강하다. 하지만 20-40세대는 반공이데올로기와 권위주의의 속박으로부터 벗어나 집단이 아닌 자유로운 개인으로 존재하고 자율적 판단을 하는 주체라는 점 때문에 이 층의 변화를 통해 향후 변화를 가늠할 수 있다.

앞서 언급한 바와 같이 2040세대에서는 경제적 지위에서 하위층으로 갈수록 진보적 지향성이 강화되고 있다. 세대갈등이라는 표면적 변화가 계층갈등이라는 결을 따라 나타나고 있는 것이다. 따라서 우리가 세대갈등에만 집중할 경우 정작 세대갈등의 외양을 띠고 나타나는 계층갈등이라는 보다 본질적 측면을 놓치는 우를 범할 수 있다.

중간층 중심 민주주의의 한계, 사회경제적 의제는 외면해

이 같은 변화, 즉 경제적 약자층의 급진화 경향이 왜 중요한가? 그동안 우리사회에서 진보의 핵심 축은 고학력, 화이트칼라, 중산층으로 대표되는 '중간층'이었다. 저학력, 저소득의 경제적 약자층은 영남, 고연령층과 함께 보수의 핵심 보루로 역할했다. 지식인들은 경제적 약자들이 정작 자신을 대변하는 진보 정치세력이 아니라 보수 정치세력을 지지해온 것을 놓고 이들이 반공 극우 이데올로기에 사로잡혀 자신의 존재를 배반했다고 비판하곤 했다. 하지만 가난한 이들의 배급배반 투표를 단지 이들의 무지몽매함으로만 돌릴 수 있을까? 오히려 보수 독점의 정당체제 속에서 가난한 이들이 자신을 대변할 수 있는 정치 세력을 갖지 못했기 때문에 나타난 것은 아닐까?

한편 가난한 이들이 보수 정당을 지지하는 계급배반투표를 할 때 부자들은 매우 강력한 응집력을 보이면서 계급의 이익에 충실한 투표를 해왔다. 강남 등 잘사는 동네에서 투표율도 높고 보수 후보 지지가 압도적인 것은 그 단적인 사례다. 그 결과 경제적 약자층이 정치에서 철저히 배제되었다. 경제적 불평등이 심화되고 불공정한 질서가 고착되면서 가난한 이들의 삶이 더욱 고달파졌다.

우리사회에서 진보개혁을 표방하는 정치세력을 지지하는 핵심 계층은 '중간층'이었다. 이 층은 이슈에 민감하고 가치지향적이다. 의식은 진보적이되 경제적으로는 궁핍하지 않다는 점에서 '강남좌파'에 가깝다. 87년 민주화투쟁, 2002년 노무현 후보 당선 등이 모두 이들의 손을 거쳐 나왔다. 자신이 처한 경제여건상 정치개혁 의제에는 관심이 높았지만 사회경제적 개혁은 그다지 절실하지 않았다. 이른바 87년 체제의 한계, 즉, 절차적 민주주의는 확립했지만 사회경제적 시민권 확립이라는 실질적 민주주의에는 이르지 못했던 것은 바로 '중간층이 주도하는 민주주의'의 한계이다.

뉴타운, 상층과 중간층의 욕망일 뿐

2002년 대선까지는 진보개혁의 보루로 역할했던 중간층들이 2008년 총선에서는 뉴타운에 열광했다. 이러한 선택에 대해 '가치의 정치'를 버리고 '욕망의 정치'에 매몰되었다는 비판이 잇달았다. 하지만 '욕망의 정치'는 저급한 것이고 '가치의 정치'는 칭송받아야 할 것인가? 문제는 '욕망의 정치'에 있는 것이 아니라 '욕망의 독점', 즉 경제적 약자의 욕망은 배제되고 중간층과 상층의 욕망이 전체의 욕망인 것처럼 대표되는 데 있는 것이 아닐까?

경제적 약자들이 급진화, 진보화되고 있는 최근 변화를 보면 진보의 중심세력이 더 이상 '강남좌파'가 아니며 '강북좌파'로 이동하고 있는게 아닌가 하는 생각에 이르게 된다. '강남좌파'는 정치적 의식이 경제적 지위와 분리되어 있는 반면 '강북좌파'는 자신의 경제적 지위와 정치적 의식이 일치한다. 따라서 '뉴타운'과 '공익' 을 오가는 '강남좌파'와 달리 경제적 약자를 위한 '공적 요구'를 일관되게 할 수 있다.

이층이 표출하는 욕망에 주목하는 것은 사회 하층의 요구와 경험을 이해하고 통합하는 일이다. '욕망의 정치'가 뉴타운식의 '사익'에 매몰되지 않고 사회경제적 차별 해소라는 보다 공적인 것과 접속할 가능성이 높아지는 것이다.

그렇다면 '강북좌파'는 누구이며, '강북좌파'가 등장하게 된 원인은 무엇인가? 그리고 이것이 2012년 대선과 총선에서 어떤 의미를 지니는가? 후속 칼럼에서 이를 풀어볼 것이다.

<2편에서 이어집니다>

이 글은 프레시안에서도 보실 수 있습니다.

http://www.pressian.com/article/article.asp?article_num=20120223095059&section=01

[동향4] 끝나지 않은 용산의 외침. 강제퇴거금지법 제정하자.

2012-02-15T13:44:20+09:00

이원호|용산참사 진상규명및 재개발제도개선위원회 사무국장

14,545번째. 지난 용산참사 3주기를 앞둔 1월 18일에 18대 국회 14,545번째 의안으로 제출된 ‘강제퇴거금지법’이 발의 되었다. 3년 전 용산참사로 인해 제기되고 준비된 이 법안은 지난 40년 전부터 줄곳 외쳐온 “대책없이 내쫓지 마라”는 외침들과 괴를 같이 하고 있다.

멈춰버린 시간, 개발 잔혹사
"살아보겠다고 아우성치는 우리에게 이렇게 해야합니까? 정의사회구현이 이런겁니까? 힘없고 가난해도 생명이라고 살아보려는 우리들을 군화발로 짓밟고 부유하고 돈 많은 사람들을 위해 아파트를 짓고 공원만드는 것이 정의사회란말입니까?"(1985, 목동 철거민)

“새벽 다섯시, 명동 마리 침탈 여섯시, 포이동 대치중 2011년, 8월 2일, 서울. 용역천국.” - 2011년 8월 3일 새벽, 배우 김여진씨의 트위터(@yohjini)

2012년이 시작 되었지만 여전히 대한민국 철거민들의 시간은, 청소차량에 실려 강제 이주당한 1971년 광주대단지에, 20여명에 이르는 이들이 불타죽고, 맞아죽고, 건물잔해에 깔려죽은 1980년대에, 그리고 다섯명의 철거민들이 학살당한 2009년 1월 20일 용산에 멈춰져 있다.

비록 세입자이지만 수십 년 지역에 살아오고, 지역의 상권을 발전시켜온 ‘주민’이, 개발 현수막이 나부끼는 순간 ‘철거민’이 되고, 구청은 ‘철거민’을 더 이상 지역의 주민으로 대하지 않는다. 이제 그들의 이야기는, 정당한 권리를 말하는 지역 주민들의 민원이 아니라, 그저 귀찮고 시끄럽게 하는 ‘떼잡이’들의 ‘생떼거리’로 취급되곤 한다. 그리고 그들의 생존을 건 저항은 ‘도심 테러’로 매도된다.

이러한 잔혹한 개발사는 7~80년대 판자촌 철거에서부터 90년대의 달동네 아파트 건설과 신도시 건설, 그리고 2000년대 뉴타운건설로 이어지며, 오랫동안 경제발전이라는 이름으로 지속되었다. 그 과정에서 수많은 이들이 철거민이 되어 쫓겨나거나, 저항하거나, 죽임당해야 했다.

또다른 용산은 막아야...
용산참사는 바로 이러한 시대의 개발 현실을 참혹하게 각인 시켜주었다. 개발로 인해 새롭게 탈바꿈할 명품도시에 걸맞지 않은 이들을 짝퉁 취급하며 쓸어버리는, 쓸려나지 않고 버티면 어떻게 되는지를 용산을 통해 잔인하게 보여주었다.

이에 용산참사 이후 또 다른 참사의 재발만은 막아야 한다는 절박함과 40년 가까이 폭력적으로 지속된 개발사업의 근본적 변화가 필요하다는 절실함으로, 철거민들과 인권시민사회단체들이 강제퇴거금지법의 제정을위해 머리를 맞댔다. 아픔이 온전히 치유되지 못한 체 치러진 355일만의 장례 후에, 용산범대위(이명박정권 용산철거민살인진압 범국민대책위원회)는 ‘용산참사 진상규명 및 재개발제도개선위원회’로 전환하였고, 2009년 1월 20일 망루에서 벌어진 사건의 진실을 묻는 것 뿐만아니라, 지난 40년간 지속되어온 망루이전의 진실을 묻기위해, 개발에 대한 대응 활동을 진행해 왔다. 그리고 장례 후 1년간의 논의 끝에, 작년 용산참사 2주기 토론회에서 강제퇴거금지법 제정 운동을 제안, 지난해 법률 제정안을 마련하여 4,500여 명의 선언을 조직하고서, 이

제야 ‘강제퇴거금지법’이 발의 되었다.

강제퇴거금지법으로 시작해야...
강제퇴거금지법은 그 목적에서 밝히 듯, ‘강제퇴거 금지에 관한 사항을 정함으로써 모든 사람이 강제퇴거로부터 보호받도록하여 헌법 및 국제인권조약에서 인정하는 적절한 주거에 대한 권리를 보장’하고자 한다.

눈에 보이는 ‘폭력행위’로만 얘기되는 ‘강제퇴거’의 금지를 말하기 위해서, 이 법은 근본적인 ‘주거권’ 보장을 명시하는 것에서부터 출발한다.

특히 개발사업만 시작되면 ‘주민’에서 제외되는 세입자들을 포함하여 “거주민”을 ‘개발사업구역에서 거주하는 사람 또는 생업을 위해 개발사업구역 내 토지나 건물을 점유하는 사람’으로 제 정의하여, 개발사업 시작에서 부터 인권영향평가의 실시와 거주민들의 의견반영 및 동의 여건을 강화하였다. 또한 거주민들이 ‘개발사업의 시행 중 및 개발사업의 완료 후에 개발사업 시행 전과 동등한 수준으로 거주하거나 일’할 수 있는 “재정착”의 보장을 의무화 하고 있다.
이처럼 강제퇴거금지법은 건설자본과 투기적 소유자의 재산권을 중심으로 이루어진 현행 개발사업의 근본적인 변화와 균열을 요구하고 있다. 그리고 이 근본적인 변화는 이제 우리에게 지금 당장 시작되어야 할 변화로 다가오고 있다. 지난 연말 개정된 도시및주거환경정비법의 내용이나, 최근 박원순 서울시장의 ‘뉴타운,정비사업 新정책구상’도 이러한 근본적인 변화가 당장의 필수 요구임을 보여주고 있다.

이러한 사회적 요구를 또 다시 수많은 개발 관련 법들의 개정 과제로 분산시키는 것은, 이러한 시대적 요구에대한 소극적 대응이 되었다. 강제퇴거 금지법이 다양한 개발사업들과 그 사업에 따라 적용되는 다른 법체계들에 의해 대책이 달라지는 현실, 그리고 법적으로 대책을 마련해야 할 개발 사업으로 분류조차 되지 못하는 무대책 상태의 개발 사업들에 포괄적으로 적용될 수 있는 원칙을 제시하고 있다는 점에서, 개별 법률 개정의 과제들은 강제퇴거금지법의 제정에서 부터 시작되어야 한다.

물론 우리는 알고 있다. 법이 문제를 근본적으로 해결할 수 없고, 이러한 법이 만들어 진다고 해도 막대한 개발이득을 목전에 둔 세력들에게는, 무시하면 그만일 수 있는 법이 될 수 있다는 것을. 그러나 지금처럼 개발 법에 의해 보호되는 폭력을, 불법으로 만들어야 한다. 더 이상 철거민들이 불법세력이고 도심 테러리스트가 아닌, 법 집행을 이유로 휘두르는 저들이 폭력이 불법이고, 대책없이 남발되는 강제퇴거가 불법이고, 지역 주민들에 대한 테러임을 밝혀야 한다. 그것으로 부터 우리의 치유는 시작되어야 한다.

용산참사 3년... 강제퇴거금지법 제정하자.
이제 용산참사가 발생한 지 3년이 지났다. 3년이 지났지만, 용산참사는 오늘까지도 여전히 끝나지 않은 진행형에 있다. 참사발생 1년이 지난 후에야 용산4구역 개발사업의 절차에 문제가 있었다며 ‘관리처분 무효판결’이 있었지만, 그 잘못된 개발사업의 인가로 인한 죽음의 책임은 죽음의 문턱에서 가까스로 생존한 철거민들만이 지고 있다. 주검이 된 아버지의 막내 아들을 비롯한 철거민 여덜 명은 4~5년의 중형을 선고받고, 벌써 3년째 차가운 감옥에서 갇혀있다.

달라진 것은 전혀 없다. 철거민들은 주검이 되어 땅속에, 그리고 감옥에 갇혔지만, 잘못된 개발을 밀어붙인 이들은 여전히, 또 다른 지역의 주민들을 철거민으로 내몰고 있다. 김석기를 포함한 살인 진압의 책임자들 역시 이명박 정권의 보은인사로 승승장구하며, 총선출마 등으로 화려한 복귀를 꿈꾸고 있다.

용산은 결코 끝나지 않았다. 여전히 수많은 지역에서 고립된 철거민들이 저마다의 망루에 오르고 있다. 용산의 진실을 밝히는 것은 2009년 1월 20일, 어제의 진실을 밝히고 기억하는 것에만 멈추지 않는다. 용산의 진실을 밝히는 것은, 우리에게 올 내일의 용산을 막아내는 것이어야 한다. 그리고 그것은 강제퇴거금지법의 제정에서 시작되어야 한다.

[동향3] 민간 의료기관 공공성 강화 정책인가, 의료 민영화 정책인가?

2012-02-15T13:40:37+09:00

이상윤|공공운수노조 의료연대본부 정책위원

“공공보건의료에 관한 법률” 전부개정법률안이 지난 2011년 12월 30일 국회 본회의에서 통과되어 2012년 2월 1일 공포되었다. 사안의 중요성에 견줘 다소 조용히 통과되었으나, 이 법률은 ‘공공보건의료’에 대한 정의와 대상을 획기적으로 전환하였다는 점에서 향후 법률 통과에 따른 제도 및 정책 변화에 많은 관심이 필요하다.

새로 공포된 공공보건의료에 관한 법률은 공공보건의료 체계를 소유 중심에서 기능 중심으로 개편하고, 공공보건의료 수행기관을 민간까지 확대하며, 필수 보건의료서비스 강화를 위한 의료취약지 및 공공전문진료센터 지정 등을 내용으로 하고 있다.
보다 자세히 살펴보면, ‘공공보건의료’ 등에 관한 정의와 관련해서는, 공공보건의료에 관한 정의를 국․공립 ‘설립 및 소유’의 관점에서 ‘기능’관점으로 재정의하였다. 그리고 공공보건의료 수행기관을 정의하여 민간의료기관이라 하더라도 법률이 정하는 공공보건의료 기능을 수행할 수 있도록 하였다.

‘의료취약지’ 개념도 도입하였다. 주기적으로 국민의 의료 이용 실태 및 의료자원의 분포 등을 평가하고 의료서비스의 공급이 현저하게 부족한 지역을 의료취약지로 지정ㆍ고시할 수 있도록 한 것이다. 이에 따라 시ㆍ도지사는 의료취약지에 있는 의료기관을 의료취약지 거점의료기관으로 지정하여 지원할 수 있도록 하였다. ‘공공전문진료센터’ 개념도 도입하였다. 수익성이 낮아 공급이 원활하지 않은 전문진료 분야나 지역별 공급의 차이가 커서 국가의 지원필요성이 있는 전문진료 분야 등에 대하여 공공전문진료센터를 지정ㆍ지원할 수 있도록 한 것이다. 이 외에도 공공보건의료 지원센터 및 지원단의 설립 근거 마련 등 그간 공공보건의료 체계와 관련된 사항을 전환, 보완하는 내용을 담고 있다. 하지만 의료취약지 사업, 공공전문진료센터 사업, 공공보건의료 지원센터 및 지원단 등은 그간 법령 없이 정부 예산사업으로 수행하던 것에 법적 근거를 마련한 것으로 볼 수 있다.

<공공보건의료에 관한 법률 개정 방향>

	과 거		개정 법률
정의	국․공립 의료기관이 국민 건강을 보호․증진하기 위하여 행하는 일체의 활동	⇨	국민의 보편적인 의료 이용을 보장하고 건강을 보호·증진하는 모든 활동

대상	국․공립 의료기관	⇨	국․공립의료기관 및 민간의료기관

영역	명확한 구분이 없음	⇨	○ 의료취약지역의 해소 ○ 의료취약계층의 의료보장 ○ 필수보건의료의 공급이 원활하지 못한 분야의 해소 ○ 국가 및 지방자치단체의 대응이 필요한 질병 예방과 건강 증진에 관한 사업

※ 자료 : 보건복지부 보도자료, 2010. 5. 12일자.

현재의 공공보건의료기관의 수와 재정으로는 증가하는 공공보건의료 수요를 충족하기 어려운 상황에서, 민간의료기관 등 이미 존재하는 보건의료자원을 효율적으로 활용하여 공공보건의료를 강화하려 한다는 점에서 이 법률은 일면의 긍정성을 가지고 있다.

신종 플루와 같이 공중의 건강에 위해가 되는 감염성질환이 창궐하거나, 국가적 재난 상황이 발생했을 때 현재의 공공의료기관 수와 능력으로 이를 감당하기 어렵다는 것은 우리 모두 체험을 통해 알고 있다. 신종 플루가 창궐하던 지난 2009년, 우리는 정부 당국의 정책에 따라 움직여주는 공공의료기관이 태부족인 상황에서, 정부가 민간의료기관을 어르고 윽박질러 감염 관리 정책을 펼 수밖에 없었던 것을 기억하고 있다. 당시 정부는 재정적인 인센티브를 통해 민간의료기관이 정부 정책에 동참하도록 할 수밖에 없었고, 그에 따라 상당한 재정 지출이 발생했다. 그리고 이는 고스란히 민간의료기관을 살찌우는데 쓰여졌다.

이러한 상황에서 잘만 활용한다면 소위 ‘민간의료기관의 공공성’을 강화하는 지렛대가 될 수도 있다는 점에 이 법의 긍정성이 있다고 할 수 있다. 하지만 몇 가지 점에서 심히 우려되는 지점이 있어, 향후 제도 수립 및 집행 과정을 면밀히 감시하고 이에 개입할 필요가 있다.
가장 큰 우려 지점은 정부가 향후 공공보건의료기관 확충에 대한 전망을 포기하고, 이를 위한 알리바이로 이 법을 활용하려는 것이 아니냐는 것이다. 주지하다시피 한국의 보건의료체계는 민간위주의 의료공급체계와 국가주도의 재정관리 체계를 특징으로 한다. 의료기관의 공급 측면에서 2010년 말 기준으로 공공의료기관은 전체 의료기관의 6.1%, 병상 수는 전체의 9.5%에 불과하여, 민간이 의료시설의 절대 다수를 차지하고 있다.

이러한 상황에서 시급한 정책은 공공의료기관을 확대하는 것이다. 효과적인 의료 정책 추진의 관점에서도, 적절한 의료비 지출 통제의 관점에서도 공공의료기관 확충의 과제는 매우 중요하다. 그런데 이에 대한 확고한 의지와 청사진 없이, 민간의료기관을 ‘활용’하여 공공보건의료 사업을 펼치겠다고 하면, 당연히 이를 정부의 ‘꼼수’로 여길 이들이 없을 수 없다.
더 이상 공공의료기관을 확충하지 않고, 민간의료기관에 공공보건의료사업을 떠맡겨 문제를 해결하겠다고 한다면 오히려 문제가 더 심각해질 수도 있기 때문이다. 더 나아가 일각의 우려처럼, 이 법안을 빌미로 그나마 있던 공공의료기관에 대한 지원을 줄이고 오히려 민간의료기관에 대한 지원은 늘려 공공의료기관을 고사시키려 한다면 이는 매우 심각한 문제다. 이와 같은 우려가 현실이 된다면 이는 명백한 민영화 정책의 일환이기 때문이다.

의료기관 민영화 정책은 단순히 공공의료기관을 민간에 팔아치워 버리는 것에 한정되는 것이 아니다. 공공의료기관의 운영을 민간에 위탁하거나, 민간의료기관과 계약하여 특정 공공보건의료 서비스를 공급하게 하거나, 민간의료기관에 다양한 형태의 보조금을 주어 공공보건의료사업을 하게 하거나, 바우처 형태로 민간의료기관이 공공보건의료 서비스를 공급하게 한다면, 이 모든 것이 다 민영화 정책에 해당된다.

그러므로 현재의 공공의료기관 사업과 재정을 줄여 이를 민간의료기관에 넘기려 한다면, 이는 명백히 광의의 의료 민영화 정책이 된다. 이러한 상황이 연출된다면 결과는 뻔하다. 정작 공공보건의료사업 본연의 목적은 달성하지 못한 채 국민의 세금으로 민간의료기관의 배만 불리는 꼴이 될 것이다.

그러므로 정부는 공공의료기관 확충에 대한 확실한 비전을 가지고 정책을 추진하면서, 그 중간 단계로 이 법을 활용하여 ‘민간의료기관의 공공성’을 강화하는 모습을 보여주어야 한다. 그 반대가 된다면 이 법은 희대의 ‘의료 민영화’ 추진법이 될 것이다.

다음으로 전제되어야 할 것은 민간의료기관에 대해 이루어지는 재정적, 행정적 지원이 민간의료기관의 이윤 창출을 위한 도구로 전락하지 않도록 적절한 감시, 감독, 평가 구조를 마련해야 한다는 것이다. 바뀐 법 제17조에서는 ‘공공보건의료 수행기관의 준수사항’을 규정하고 있긴 하다. 지역 주민의 참여를 통한 사업계획 수립, 공익성에 기반한 성실한 사업 운영, 투명한 재정 운용과 회계 공개를 그 원칙으로 하고 있는 것이다. 하지만 이러한 원칙이 실제에서 작동되도록 하기 위해서는 치밀한 관리와 감독이 필요하다.

현재에도 진행되고 있는 각종 전문질환센터에 대한 정부 및 지방자치단체의 예산 지원이 정작 공공보건의료사업의 질을 높이기보다는 민간의료기관의 주요 수입원으로 전락하였다는 비판이 있다. 현재 정부 예산 지원으로 운영되고 있는 권역별 전문질환센터, 권역별 심뇌혈관질환센터, 권역별 재활병원 등이 과연 수익 사업 위주의 진료를 탈피하여, 양질의 공공의료 서비스를 제공하고 있는가에 대해서 논란이 적지 않다.

그러므로 전문적이고 치밀한 사업 계획 평가, 과정 평가, 결과 평가가 이루어져야 한다. 이런 점에서 특히 이러한 사업이 병원 경영진의 일방적 추진으로 이루어지지 않는 구조, 지역사회, 시민사회, 관련 노동조합의 개입과 감시를 적극적으로 보장하는 구조가 중요하다.

마지막으로 개정 법률은 너무 많은 사항을 시행령과 시행규칙에서 정하도록 규정하고 있어, 법 집행에 있어 정부의 입김에 의해 좌지우지될 여지가 너무 많다. 의료취약지 거점의료기관 지정의 기준, 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항을 보건복지부령으로 정하도록 하였는데, 의료취약지 거점의료기관은 국가와 지방자치단체로부터 유형, 무형의 재정적, 행정적 지원을 받게 되는 만큼, 이에 대한 최소한의 지정 기준을 법으로 명시할 필요가 있다. 일각의 주장처럼 최소한 개인병원이 아닌 비영리법인 의료기관만이 의료취약지 거점의료기관 지정의 자격을 갖도록 법에 명시될 필요가 있다.

공공보건의료사업의 시행결과 평가 역시 평가의 세부 기준, 방법 등에 관하여 필요한 사항을 보건복지부령으로 정하도록 하였는데, 이 평가 결과는 매우 중요한 사항이니만큼 법에 그 기준 등이 명시될 필요가 있다.

특히 문제의 소지가 많은 조항은 제16조 ‘의료기관과의 업무 협력 및 협약 체결’과 관련된 조항이다. 이 조항에 따르면, 국가 또는 지방자치단체는 공공보건의료와 관련한 사업 수행 및 기술 지원 등에 관한 업무를 추진할 때 의료기관과 협력할 수 있고, 보건복지부장관 또는 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 공공보건의료사업을 추진하기 위하여 필요하면 의료기관과 인력 및 기술 등의 지원에 관한 협약을 체결할 수 있도록 되어 있다. 그런데 이 업무 협력 및 협약 체결의 내용이 너무 포괄적이고 구체적이지 않다. 이 조항에 의거하면 지방자치단체의 공공보건의료사업을 통째로 민간의료기관에 위탁하여 운영할 여지가 있다. 더구나 협력과 협약이 가능한 민간의료기관의 자격조건에 대한 구체 규정이 없어 자격 조건이 되지 않는 민간의료기관에 국민의 혈세를 낭비할 가능성이 있다. 그러므로 이에 대한 규정도 구체적으로 법에 명시될 필요가 있다.

개정된 공공보건의료에 관한 법률은 그간 법적 규정이 없었던 정부 예산 사업 영역에 법적 근거를 부여하고, 공공의료기관이 태부족인 한국적 현실에서 필수불가결한 공공보건의료사업을 벌여나갈 수 있는 근거를 마련하였다는 점에서 긍정적인 측면이 있는 것이 사실이다.
하지만 정부의 의지와 개입 여부에 따라, 영리만 추구하고 부실하기까지 한 민간의료기관에 국민의 혈세를 낭비하게 만들 법이 될 수도 있고, 더 나쁜 경우 공공의료기관을 고사시키고 의료 민영화를 촉진할 법이 될 수도 있다.

그러므로 시민사회 진영과 노동조합은 이 법의 시행령, 시행규직 제정 과정에 개입해야 하고, 향후 법 제정에 따른 정책 추진과 사업 집행이 엉뚱한 방향으로 흘러가지 않도록 감시가 필요하다. 그리고 더 중요한 것은 향후 정부가 공공보건의료사업을 민간의료기관에만 맡겨 수행하지 않도록 지속적으로 공공의료기관 확충에 대한 요구와 목소리를 내야 한다.

[동향2] 난민법 제정의 의미와 향후 과제

2012-02-15T13:36:30+09:00

김종철|변호사, 공익법센터 어필

1. 난민법은 어떻게 만들어졌는가?

2011년을 이틀 남겨두고 난민법안이 국회 본회를 통과하였다. 동아시아에서는 처음으로 만들어진 독립적인 난민법이라고 한다. 그렇다면 그 동안 난민에 관한 것은 도대체 어느 법에 근거하고 있었는가? 이상하게 들리겠지만 출입국관리법Immigration Control Act이다. 1992년 난민의 지위에 관한 협약에 비준한 이후 위 협약을 이행하기 위해 일본의 예에 따라 출입국관리법 안에 난민에 관한 조항들을 신설한 것이다. 외국인의 출입국을 콘트롤하기 위한 법이 박해 때문에 본국에 돌아갈 수 없어 피난처를 찾는 난민들을 규율해온 것이다. 그러니 난민을 인정하고 보호하는데 있어서 인간 안보human security의 관점 보다는 국가 안보national security의 관점이 지배했던 것이 사실이다. 출입국관리법이라는 안경을 쓰면 외국인이 합법 사람 아니면 불법 사람으로 밖에 보이지 않는다. 그런데 그 안경을 쓰고 지금까지 난민을 보아 왔으니, 형식적으로는 체류와 입국이 불법일지라도 그 취약성 때문에 단순히 불법으로 봐서는 안되는 난민들의 특수한 형편을 제대로 식별하지 못한 것이다.

이러한 현실에 문제의식을 가진 난민 활동가들과 변호사들이 2006년부터 난민협약의 정신에 부합하는 독립적인 난민법을 만들기 위해 논의를 시작하였다. 이러한 논의를 통해 만들어진 초안을 서울지방변호사회가 2009년 입법청원을 하였고, 같은 해 황우여 의원이 대표로 국회에 발의하여, 2011년 12월 29일 본회의를 통과한 것이다. 그러나 이렇게 통과된 난민법안은 시민사회가 처음 마련한 안(案)과는 상당부분 차이가 있다. 난민제도 남용을 우려하는 법무부의 반대로 원안이 대폭 수정되었기 때문이다. 독립적인 난민법의 탄생으로 출입국 통제의 관점이 아니라 인권 보호의 관점에서 난민제도를 바라 볼 수 있는 첫 단추가 끼워진 것이 사실이지만, 막판 협상과 타협 과정에서 수정된 부분은 벌써 부터 심각한 우려를 낳고 있다. 문제점을 살펴보기 전에 우선 난민법의 성과로 어떤 것들을 꼽을 수 있는가?

2. 난민법 제정으로 무엇이 바뀌는가?

난민법은 크게 총칙, 난민인정절차, 난민위원회, 난민에 대한 처우 등으로 나누어져 있다. 아래에서는 난민인정절차와 난민에 대한 처우를 중심으로 난민법 제정으로 인한 긍정적인 변화에 대해 설명하려고 한다.

가. 난민인정절차에 있어서 적법절차의 강화

런던의 히드로 공항에 가면 난민신청에 대한 안내문을 쉽게 찾아 볼 수 있지만, 한국의 공항에서는 그러한 안내가 전혀 없다. 그러나 난민법 개정으로 이제는 인천 공항에서도 난민신청과 관련한 정보를 접할 수 있고 난민신청서도 구할 수 있게 되었다(법 제7조 제1항). 예전에는 본국에서 강간을 당한 경험이 있는 여성 난민신청자도 남자 공무원이 면담을 하곤 하였다. 그러나 이제는 난민신청자의 요청이 있으면 반드시 같은 성(性)의 공무원이 면담을 진행해야 한다(법 제8조 2항). 면담조서가 난민인정에 결정적인 자료가 됨에도 불구하고, 예전에는 통역인의 통역 없이, 면담과정에서 자신이 진술한 대로 조서에 기재되었는지 확인할 기회를 부여 받지 못한 채, 면담이 진행되어 면담조서내용의 진정성 여부가 다투어지는 경우가 많았다. 그러나 이제는 난민신청자에게 면담조서를 확인하도록 해야 하였고(제15조), 통역인으로 하여금 통역을 하도록 해였으며(제14조), 나아가 면담과정에서 신뢰관계 있는 자의 동석을 허용할 수 있도록 하였고(제13조), 난민신청자의 요청이 있는 경우에는 면담과정을 녹음 또는 녹화하도록 하였으므로(제8조 제3항) 면담조서가 진술을 제대로 반영할 수 있는 여건이 갖춰지게 되었다. 난민사건의 경우 진술의 일관성이 중요함에도 불구하고 예전에는 난민신청자가 난민면접조서를 열람이나 복사하지 못한 채 이의신청이나 취소소송을 제기할 수 밖에 없어 문제가 되었다. 그러나 이제 난민신청자는 자신이 제출한 자료나 면담조서의 열람․복사를 할 수 있다(제16조). 예전에는 난민협약 체약국이 아닌 나라에서 유엔난민기구를 통해 난민으로 인정 받은 사람들이 한국에 재정착하는 방법이 없었다. 그러나 일본이 2011년 처음으로 재정착 난민을 받아들인 것에 고무되어 이제는 재정착 난민을 받아들일 수 있는 길이 열렸다(제24조).

나. 난민 등의 권리 보장에 있어서 난민협약 정신을 반영

예전에도 난민소송 중인 자가 강제퇴거 당한 적은 없지만, 법무부는 소송 중이라고 하더라고 언제든지 강제퇴거명령을 받은 난민신청자에 대한 퇴거명령을 집행할 수 있었다. 그러나 이제는 난민소송에서 패소 확정되기 전이라면 난민신청자의 지위를 가지고 원칙적으로 체류를 할 수 있게 되었다(제2조 제4호. 제5조 제6항). 난민인정자가 자신의 가족을 한국에 데리고 오는 경우 가족결합의 원칙에 의해 그 가족에게도 난민인정을 해주었으나 가족을 한국에 데리고 들어오는 것 자체가 쉽지 않았다. 그러나 이제는 법무부장관이 난민인정자의 가족이 입국을 신청한 경우 입국을 허가해야 하므로 가족결합원칙이 실질화 되었다(제37조 제1항). 난민협약에는 공적부조에 관해서 난민인정자에게 국민과 동일한 권리를 갖도록 규정하고 있지만, 예전에는 관련 법령에서 이를 반영하고 있지 않았다. 그러나 이제 사회보장기본법, 국민기초생활보장법의 적용에 관해서 난민인정자는 국민과 같은 수준의 권리를 보장 받도록 하였다(제31조, 제32조). 북한이탈주민보호 및 정착지원에 관한 법률의 경우 학력인정이나 자격인정과 같은 규정을 두고 있으나 난민에 관해서는 그러한 규정이 없었다. 그러나 이제는 난민인정자에 대해 외국에서 이수한 학력과 외국에서 취득한 자격을 인정하는 규정을 두었으며(제35조, 제36조), 사회적응교육과 직업훈련을 받을 수 있도록 하였다(제34조). 예전에는 소송중인 난민신청자의 신상정보가 신문 등에 공개되어 주위 사람들이 난민신청자가 숨기고 싶은 박해의 사유까지 알게 되어 어려움을 겪었던 사례가 있었다. 그러나 이제는 동의 없이 난민신청자가 누구인지 파악할 수 있게 하는 인적사항을 공개하거나 누설하는 경우 처벌을 받도록 하여 난민신청자의 사생활과 안전을 보호할 수 있도록 하였다(제17조, 제47조 제1호).

이런 성과에도 불구하고 앞에서 언급한 바와 같이 수정된 난민법에 대해서는 문제점이 많다. 그렇기 때문에 난민법안이 통과된 직후부터 난민법의 개정 논의가 시작된 것이다. 난민법의 어떤 부분이 개정되어야 하는가?

3. 제정된 난민법은 어떻게 바뀌어야 하는가?

가. 간이절차 규정은 삭제되어야 한다.

일정한 경우 난민인정심사 절차 중 일부를 생략할 수 있도록 하고 있다(제8조 제5항). 난민인정절차라는 것이 사실 면접과 사실조사가 전부인데 일정한 경우 이것을 생략하겠다는 것이다. 어떠한 경우에 간이절차로 가겠다는 것인가?

거짓말을 하는 등 사실을 숨긴 경우 간이절차로 가도록 하고 있다. 그러나 이 조항은 난민들은 박해를 받은 경험 때문에 기억력에 손상을 입어서 사실과 다른 진술을 하는 경우도 있고 자신을 도와준 사람들을 보호하기 위해 사실을 숨기거나 거짓말을 할 때가 있다는 것을 고려하지 않고 있다. 중대한 사정변경 없이 재신청을 하는 경우 간이절차로 가도록 하고 있다. 그러나 중대한 사정변경이 있는지 알기 위해서는 난민신청자에 대해 최소한 면담을 하고 국적국의 상황이 어떻게 바뀌었는지에 관한 사실조회가 있어야 한다. 한국에서 1년 이상 체류하고 있는 외국인이 체류기간 만료일에 임박하여 난민인정 신청을 한 경우에도 간이절차로 가도록 하고 있다. 그러나 실체적인 난민요건을 갖추고 있는 사람이라고 하더라도 체류 기간이 남아 있을 동안에 난민제도를 쉽게 이용할 수 있는 것이 아니다. 난민들이라고 해서 반드시 난민제도에 대해서 알고 있는 것은 아니며, 난민제도 자체에 대해서 알고 있다고 해서 한국에서의 구체적인 난민신청절차에 대해 아는 것도 아니다. 또한 구체적인 난민신청절차에 대해 알고 있다고 해도 한국에 난민인정신청을 하였을 경우 자신이 난민으로서 안전하게 보호를 받을 수 있는지 여부를 체류기간 만료 직전까지 고민하는 경우가 많다. 강제퇴거 대상자가 강제퇴거명령 집행을 지연시킬 목적으로 난민신청을 한 경우에도 간이절차로 가도록 하고 있다. 그러나 강제퇴거명령 집행을 지연시킬 목적이 있는지 여부는 난민신청 자체로는 알 수 없고 사실조회와 면담을 해야 한다.

이와 같은 난민의 사회심리적인 특수성과 난민인정심사를 그르칠 경우 난민이 국적국에 돌아가 겪게 될 위험의 심각성을 고려할 때, 모든 난민신청에 대해 최소한 면담과 사실조사는 반드시 행해질 수 있도록 난민법은 개정되어야 한다.

나. 난민신청자에 대한 생계비 지원 규정과 취업 허가 규정 중 최소한 하나는 의무조항으로 변경되어야 한다.

난민법 제정으로 난민신청자들이 생계비 지원이나 취업허가를 받을 수 있게 되었다(제40조). 아주 예외적인 경우에 한해서 취업허가를 받을 수 있도록 한 출입국관리법 규정 보다는 나아졌다고 할 수 있다. 그러나 모두 재량으로 규정되어서 문제이다. 취업을 할 수 없다면 생계비 지원을 받아야 하고, 생계비 지원을 받을 수 없다면 취업을 할 수 있도록 해야 한다. 그렇지 않고 생계비 지원 받지 못하고 취업도 할 수 없게 되어, 난민인정절차를 밟는 동안 난민신청자가 최소한의 인간다운 생활을 할 수 없다면, 이것은 국제관습법상 금지하고 있는 강제송환원칙을 법률상(de jure)은 아니더라도 사실상(de facto) 침해하는 것이기 때문이다.

또한 난민신청자가 생계비 지원 받지 못하고 취업도 할 수 없게 된다면 한국이 비준한 사회권 규약의 생존권(제11조, 제2조) 조항에도 위반하는 것이 될 것이다. 물론 사회권 규약의 생존권 보장에는 예외가 있을 수 있다. 비호국의 가용 자원이 허용하지 않은 경우에 그 국가는 난민신청자에게 점진적으로 위 권리를 보장해도 된다. 또한 그 국가가 개발도상국이라면 국민과 난민신청자를 차별할 수도 있다. 그러나 한국이 소수의 난민신청자에게 점진적으로 생존권을 보장해야 할 만큼 가용자원이 없다고 할 수 있는가? 또한 한국이 개발도상국이라고 할 수 있는가? 가사 한국이 개발도상국이라도 하더라도 국민과 난민신청자를 경제적인 이유 이외의 사유로 차별을 하거나, 사회권 규약 위원회가 일반논평에서 밝힌 바와 같이 사회권 규약의 '핵심 내용(필수적인 식량이나 필수적인 기본의료, 주거, 가장 기초적 형태의 교육)을 가지고 차별해서는 안 된다. 따라서 난민제도 남용을 이유로 국민과 난민신청자를 차별하여 최소한의 인간다운 생활을 할 수 있는 권리를 박탈하는 것, 특히 사회권 규약의 핵심 내용인 필수적인 의식주에 대해서 국민과 난민신청자를 차별하여 난민에게 아무런 생계지원을 하지 않으면서 일할 수 있는 권리도 부정할 수 있도록 한 난민법 조항은 사회권 규약을 위반한 것으로 개정되어야 한다.

다. 출입국항에서 하는 난민신청에 대해 난민인정 심사에 회부하지 않을 수 있도록 한 조항은 개정되어야 한다.

이상하게 들릴지 모르겠지만 지금까지는 출입국항에서 난민신청을 할 수 없었다. 출입국항도 엄연하게 물리적으로 대한민국 영토이지만, 규범적으로는 아직 대한민국 영토가 아니라고 보았기 때문이다. 그래서 출입국항에서 난민을 신청하려는 사람은 먼저 난민신청을 하기 위한 임시상륙허가 신청을 해야 했고, 임시상륙허가를 받아 법적으로 한국에 입국을 해야 난민신청이 가능하였다. 정말 대단한 법적 논리 조작이다legal manipulation. 그러나 난민법에서는 출입국항에서 난민신청을 할 수 있도록 하였다.

그런데 문제는 출입국항의 난민신청에 대해서 난민인정심사에 회부할지 여부를 결정하도록 한 규정이다(제6조 제3항). 그런데 난민인정심사에 회부하지 않기로 결정한 경우 그러한 처분을 어떻게 다투어야 하는지 문제이다. 일반적인 행정심판과 소송으로 다툴 수 있다고 할 경우 다투는 기간 동안 그렇게 난민신청을 한 사람이 어떻게 체류할 수 있는지 관련 규정이 전혀 없다. 이에 관한 상세한 내용은 법 제6조 제4항에 따라 대통령령으로 구체화될 것이지만, 출입국항에서 난민신청을 한 사람에 대해 난민신청자체를 거부하고 난민인정심사에 회부하지 않는 결정을 할 수 있도록 하는 것이 과연 난민협약 정신에 부합하는 것인지에 관해서는 강한 의문이 있다. 출입국항에서 난민신청을 하는 경우 신원확인을 위해 최대 7일 동안 신체의 자유를 제한하는 것 이외에는 일반 난민신청자와 동일한 절차를 밟도록 해야 한다.

라. 법 시행 후 최초로 난민신청을 하는 경우부터 적용한다는 조항은 삭제되어야 한다.

부칙 제1조는 난민법이 2013년 7월 1일부터 시행되도록 하고 있다. 그런데 문제는 부칙 제2조이다. 난민법이 시행 후 최초로 난민신청을 하는 경우부터 적용하도록 하고 있기 때문이다. 난민인정절차에 관한 규정이 2013년 7월 1일 이후에 난민신청한 사람에게 적용되도록 한 것은 합리적인 면이 있다. 그러나 처우에 관한 규정까지 2013년 7월 1일 이후에 난민신청한 사람에 한해서만 적용되도록 한다면 헌법상 평등권 위반의 소지가 크다. 예를 들어 2013년 6월 30일 난민신청을 하여 2014년 6월 30일 난민인정을 받은 사람은 난민신청절차를 밟을 때는 물론이고 난민인정을 받은 이후에도 난민법의 적용을 전혀 받지 못하는 반면, 2013년 7월 1일 난민신청을 하여 2013년 8월 1일 난민인정을 받은 사람은 고스란히 난민법의 적용을 받기 때문이다. 난민신청자 등의 처우에 관해서는 2013년 7월 1일 이후에 일괄적으로 적용된다는 식으로 헌법 합치적 해석을 해야 하고, 그러한 해석이 문리적인 한계를 넘어간다면 반드시 개정되어야 한다.

지금까지 난민법으로 바뀌는 것은 무엇이고, 난민법 중에 어떤 부분이 개정되어야 하는지 설명하였다. 그런데 마지막으로 살펴볼 것은 수정 통과된 난민법은 최초의 난민법안에서 어떤 부분이 빠졌는가하는 것이다. 난민법의 아쉬운 점은 무엇인가?

4. 난민법은 어떻게 바뀔 뻔 하였는가?

처음의 난민법안은 난민을 정의하면서 난민요건 중 ‘well founded fear’를 ‘충분히 근거 있는 공포’라고 오역을 해온 것을 바로 잡고 국제적으로 인정된 난민입증 정도를 반영하여 ‘합리적인 근거 있는 공포’로 규정하였으나, 수정된 난민법에서 다시 ‘충분히 근거 있는 공포’로 바뀌었다(제2조 제1호). 처음의 난민법안은 인도적체류자의 처우와 관련해서도 난민인정자에 준하도록 하였으나, 수정된 난민법에서 인도적체류자는 취업허가를 받을 수 있는 것으로 그쳤다(제39조). 처음의 난민법안은 입증책임에 관해서 유엔난민기구 절차편람에서 규정하고 있는 ‘의심스러울 때에는 난민신청자의 이익으로the bebefit of the doubt'원칙을 명문화 하였으나, 수정된 난민법에서는 “법무부장관도 난민신청자에게 유리한 자료도 수집하여 심사자료로 삼아야 한다”는 규정을 두는 것으로 그쳤다(제9조). 처음의 난민법안은 난민신청자가 국고 보조로 변호사의 조력을 받을 수 있도록 하였으나, 수정된 난민법은 국고 보조를 삭제하고 단순히 변호사의 조력을 받을 수 있는 권리만 인정하였다(제12조). 처음의 난민법안은 난민협약에 따라 난민인정자가 쉽게 귀화를 할 수 있도록 하는 규정이 있었으나, 수정된 난민법에서 그 조항이 삭제되어 국적법의 일반 귀화 요건을 갖추도록 하였다. 처음의 난민법안은 이의신청절차에서 난민신청자가 구두로 진술할 기회를 부여하도록 규정하였으나, 수정된 난민법은 그 규정을 삭제하고 절차에 대한 구체적인 사항을 대통령령으로 위임하는 대신, 부대의견으로 대통령령을 정할 때 난민신청자의 구두 진술 기회를 적극적으로 보장하는 방안을 마련하도록 하였다(제21조 제5항, 부대의견). 이러한 내용들이 마지막에 난민법 탄생을 위해 시민사회가 양보할 수 밖에 없었던 부분이다. 이렇게 난민법 제정은 반갑지만 우려스럽고 아쉽다.

[동향1] 복지국가를 향한 재정운용의 방향

2012-02-15T13:28:23+09:00

강병구|인하대학교 경제학부 교수

2008년 경제위기 이후 복지제도의 확충에 대한 사회적 공감대가 확산되고 있으며, 총선과 대선이 동시에 치러지는 정치환경으로 인해 복지확대의 요구는 더욱 탄력을 받고 있다. 그러나 문제는 복지재원을 어떻게 마련할 것인가이다. 이에 본 글에서는 우리 사회에서 복지제도의 확충이 필요한 이유를 간략히 살펴본 후 재정지출과 조세수입의 두 측면에서 복지재원마련을 위한 합리적 방안을 모색한다.

1. 왜 복지확대가 필요한가?

우리나라는 해방 이후 한국전쟁과 분단의 역경을 극복하고 비약적인 경제성장을 이룩하였다. 1971년부터 2010년의 기간에 경제성장률은 연평균 7.4%를 기록하여 OECD 회원국의 평균성장률 2.8%를 크게 상회하였다. 그 결과 미국 달러화로 표시한 1인당 국민총소득(GNI)은 1970년 255달러에서 2008년 19,231달러로 증가하였으며, 경제규모 또한 동기간에 세계 38위에서 15위로 상승하였다.

그러나 이러한 고도 경제성장은 대기업과 수출기업, 그리고 자본 중심의 불균형성장전략과 선성장후분배정책을 그 배경으로 하고 있다. 1960년대 이후 개발연대를 거치면서 재벌기업은 각종 금융 및 세제상의 특혜를 받아 성장하였지만, 성장의 결실은 중소기업과 근로자에게 공정하게 배분되지 못하였다. 특히 1990년대 중반 이후 세계화가 진행되면서 우리 사회의 분배구조는 악화되고 있으며, 소득 및 부의 양극화 현상이 심화되고 있다. 더욱이 ‘고용없는 성장’의 시대로 접어들면서 우리 사회의 일자리 창출 동력은 약화되고 일자리의 질 또한 열악해지고 있다.

그럼에도 불구하고 우리 사회의 안전망은 전반적으로 취약한 상태에 있다. 최저임금수준은 기초생활을 유지하기에 부족할 뿐만 아니라 다수의 임금근로자가 최저임금의 혜택으로부터도 배제되어 있다. 비정규직 근로자는 고용불안과 저임금에 시달리고 있으며, 정규직과 비정규직의 임금격차는 확대되고 있다. 또한 저수준의 복지지출로 인해 영세 자영업자를 비롯하여 다수의 서민층이 사회보험 및 사회부조의 사각지대에 놓여 있을 뿐만 아니라 세계화, 양극화, 저출산 및 고령화시대의 새로운 사회적 위험에도 적극적으로 대응하지 못하고 있다.

시장경제는 경제주체의 자유로운 선택을 근간으로 하고 있으며, 개인의 선택이 자유롭기 위해서는 자유의지를 실현시킬 수 있는 기본적인 물적 조건이 충족되고 기회의 공평이 보장되어야 한다. 더욱이 불평등한 분배는 내수기반을 취약하게 할 뿐만 아니라 정치·사회적 갈등을 초래하여 궁극적으로 경제성장을 저해한다. 따라서 지속가능한 경제성장을 위해서도 부와 소득 그리고 경제적 기회의 공평한 분배를 실현할 수 있는 민주적 시장경제의 구축이 요구되며, 이는 보편주의 복지국가를 통해서 가능하다.

보편주의 복지국가는 모든 시민이 적절한 수준의 삶을 누릴 수 있는 보편적 사회보장제도를 핵심내용으로 하고 있으며, 이를 뒷받침할 수 있는 재원의 조달을 당위적으로 요구하고 있다. 따라서 보편주의 복지국가를 실현하기 위해서는 다양한 분야에서의 제도개편과 인식의 전환이 요구되지만, 무엇보다도 기존의 조세 및 재정체계를 개편하여 복지재정을 확충해야 한다.

2. 재정지출구조, 이대로 좋은가?

우리나라 재정지출구조의 특징은 부문간 자원배분의 불균형과 저급한 복지지출로 요약된다. 국방 및 경제사업, 그리고 주택 및 지역개발 관련 사업에 재정지출이 편중된 반면 사회보장관련 지출은 매우 낮은 수준이다. 2009년 현재 우리나라의 국방, 경제사업, 주택 관련 지출이 일반정부의 재정지출에서 차지하는 비중은 OECD 회원국 평균의 2배가 넘지만, 사회보장지출이 차지하는 비중은 3분의 1에 불과하다. 그 결과 도로, 철도, 항만, 공항, 지역개발사업 등으로 구성되는 사회간접자본은 과도할 뿐만 아니라 이 분야에 대한 재정지출의 효율성도 OECD 회원국 중 최하위권인 것으로 평가된다. 특히 4대강 사업을 비롯하여 공공 토건사업을 중심으로 막대한 세금이 낭비되고 있다.

반면에 우리나라의 각종 복지지표는 잔여적 복지제도를 특징으로 하는 앵글로색슨형 복지국가에 비해서도 크게 낮은 수준이다. <표 1>에서 보듯이 GDP 대비 사회지출(정부의 복지지출+사회보험급여) 비중과 복지국가급부율은 각각 7.5%와 0.65에 불과하고, 국민연금제도의 사각지대로 인해 AGE비율 또한 0.14에 머물고 있다. 이러한 저복지 상태를 반영하여 2007년 한국의 1인당 실질사회지출은 OECD 회원국 평균의 1/3수준에도 미치지 못하는 실정이다.

<표 2>에서 사회지출의 구성을 보면 대륙형 복지국가와 남유럽형 복지국가의 경우 소득대체형 복지지출의 비중이 크고, 앵글로색슨형과 스칸디나비아형 복지국가에서는 사고대응적 복지지출의 비중이 크다. 다만, 스칸디나비아형 복지국가에서는 정부서비스의 비중이 크다는 점에서 앵글로색슨형 복지국가와 차이를 보이고 있다. 또한 노동시장관련 사회지출을 보면 대륙형과 스칸디나비아형 복지국가에서 그 비중이 비교적 높지만, 앵글로색슨형 복지국가에서는 낮은 비중을 보이고 있다. 우리나라는 소득대체형 사회지출과 노동시장관련 사회지출의 비중이 낮은 반면, 사고대응적 사회지출의 비중이 매우 높다는 점에서 앵글로색슨형 복지국가에 가깝다고 할 수 있다.

<표 1> 복지수준의 국제비교(2007년)
(단위: %, 2000년 기준 PPP US달러)

	사회지출의 GDP 비중	복지국가급부율	AGE 비율	1인당 실질사회지출
앵글로색슨형	17.7	1.14	0.31	5,657
스칸디나비아형	24.9	1.35	0.38	8,441
대륙형	25.3	1.28	0.48	7,624
남유럽형	22.8	1.06	0.51	5,311
OECD 평균	19.9	1.14	0.41	5,799
한국	7.5	0.65	0.14	1,728

주1: 복지급부율=GDP 대비 사회지출비중/(65세 이상 인구비중+실업인구비중). 1인당 실질사회지출=(GDP 대비 사회지출비중*1인당 실질GDP)/100. AGE비율=GDP 대비 노령현금급여비중/65세 이상 인구비중.

2: 앵글로색슨형(미국, 영국, 캐나다, 호주, 아일랜드, 뉴질랜드); 스칸디나비아형(스웨덴, 덴마크, 노르웨이. 핀란드); 대륙형(독일, 프랑스, 오스트리아, 벨기에); 남유럽형(그리스, 이탈리아, 포르투갈, 스페인).

출처: 강병구, “사회지출의 자동안정화기능에 대한 연구”, 『경제발전연구』17(1), 2011.

<표 2> 복지지출구조의 국제비교(2007)

	소득대체형 사회지출	사고대응적 사회지출		노동시장관련 사회비출
	소득대체형 사회지출	빈곤완화 및 보건	정부서비스	노동시장관련 사회비출
앵글로색슨형	37.0	54.5	3.8	4.6
스칸디나비아형	40.1	36.5	15.3	8.1
대륙형	46.1	37.9	6.0	10.0
남유럽형	57.3	33.4	2.8	6.6
OECD 평균	44.6	42.6	6.6	6.3
한국	28.4	58.8	7.7	5.0

주: 소득대체형 사회지출=노령+유족+무능력급여; 사고대응적 사회지출=보건+가족+주거+기타급여; 노동시장관련 사회지출=적극적 노동시장 프로그램+실업급여.
출처: 강병구, “사회지출의 자동안정화기능에 대한 연구”, 『경제발전연구』17(1), 2011.

이러한 재정지출과 복지지출의 구조적 특성을 고려할 때 향후 우리나라의 재정운용은 정부부문간 자원배분의 조정과 효율적인 재정운용을 통해 복지재정을 확충하는 방향으로 개편되어야 한다. 또한 사회보험과 국민기초생활보장제도의 사각지대를 해소하고, 근로장려세제의 확충 및 실업부조제도의 도입을 통해 재정지출의 재분배기능을 강화해야 한다. 나아가 안정적인 경제성장을 이룩하기 위해서는 재정지출의 사회투자기능을 확대해야 한다. 사회투자의 목적과 정책내용은 기본적으로 ‘일을 통한 복지’를 강조하는 가운데 인적자본에 대한 투자, 여성 및 아동에 대한 투자, 적극적인 노동시장정책 등을 주된 내용으로 하고 있다.

3. 조세체계는 공정한가?

우리나라 조세체계의 특징은 낮은 조세부담률, 불공평한 조세부담, 취약한 재분배기능으로 요약된다. 먼저 우리나라는 국민소득 수준에 비하여 국민부담률(조세수입과 사회보장기여금이 GDP에서 차지하는 비중)이 매우 낮은 수준에 있다. 2009년 현재 우리나라의 국민부담률은 25.5%로 칠레, 멕시코, 터키, 미국에 이어 OECD 회원국 중 다섯 번째로 낮은 수준이다. 이와 같이 우리나라의 국민부담률이 낮은 이유는 주요 세목의 세율이 낮고, 다양한 조세감면제도와 탈루소득으로 인해 과세기반이 취약하기 때문이다.

<표 3> 최고세율의 국제비교
(단위: %)

	개인소득세	법인세	부가가치세
한국	38.5	24.2	10.0
일본	50.0	39.5	5.0
미국	41.9	39.2	-
영국	50.0	26.0	20.0
독일	47.5	30.2	19.0
프랑스	45.8	34.4	19.6
스웨덴	56.5	26.3	25.0
덴마크	59.6	25.0	25.0
OECD평균	41.7	25.5	18.5

주: 개인소득세 최고세율(2010년)을 제외한 법인세, 배당소득세, 소비세의 최고세율은 2011년 수치임. 개인소득세율과 법인세율은 모두 부가세와 지방세를 포함한 수치임.
자료: OECD Tax Database.

먼저 우리나라 주요 세목의 최고세율은 OECD 주요 선진국에 비해 낮은 수준이다. <표 3>에서 보듯이 우리나라 개인소득세의 최고세율은 2010년에 38.5%로 OECD 회원국 평균 41.7%보다 낮은 수준이고, 일본(50.0%), 독일(47.5%), 스웨덴(56.5%), 덴마크(59.6%) 등 주요 선진국에 비해 크게 낮다. 2011년 법인세 최고세율(24.2%)은 OECD 회원국 평균(25.5%)보다 약간 낮은 수준이지만, 일본(39.5%), 미국(39.2%), 독일(30.2%), 프랑스(34.4%)보다 크게 낮다. 더욱이 부가가치세율(10%)은 OECD 회원국의 평균(18.5%)보다 크게 낮다.

다음으로 우리나라의 조세체계는 다양한 비과세감면제도와 탈루소득으로 인해 과세기반이 취약하다. 미국, 영국, 일본, 캐나다의 경우 근로소득자의 과세자 비율은 80%를 넘지만 2010년 우리나라 근로소득자의 39.1%는 과세미달자이다. 근로소득자의 과세자 비율이 낮은 이유는 사업소득자와의 과세형평성 차원에서 근로소득공제를 비롯하여 다양한 근로소득세 감면조치가 도입되었기 때문이다. 기업들 또한 각종 비과세감면제도를 통해 조세부담을 낮추고 있다. 그 결과 국세감면액은 2010년 현재 총 29조 9,997억 원에 달하고 있다.

『국세통계연보 2011』에 따르면 근로소득자와 종합소득과세자 전체의 실효세율(총소득 대비 실제로 납부한 세금의 비율)은 각각 3.9%와 13.1%에 불과하며, 과세대상 근로소득이 1억 원 이상인 근로소득자의 실효세율(15.6%)과 총수입금액이 5억 원 이상인 종합소득세 납세자의 실효세율(20.8%)은 최고세율에 크게 미치지 못하고 있다. 법인소득 전체에 대한 실효세율은 14.5%이고, 수입금액이 500억 원 이상인 법인의 실효세율은 15.8%에 불과하다. 또한 한국조세연구원의 보고서에 따르면 2008년 개인사업자의 탈루소득 규모는 21조 7,854억 원 ~ 29조 2,471억 원에 달하고, 부가가치세 탈루과표 8조 4,225억 원 ~ 11조 3,072억 원으로 인해 8,423억 원 ~ 1조 1,307억 원의 탈세가 발생하는 것으로 추정되었다.

마지막으로 우리나라의 조세체계는 부동산과 자본에 대한 미흡한 과세, 대기업에게 주로 혜택이 돌아가는 다양한 세제상의 우대조치, 탈법적인 상속 및 증여 등으로 인해 과세형평성이 낮은 것으로 평가된다. 부동산 보유과세는 취득과세에 비해 매우 낮은 상태에 있고, 2001년에 개인별 과세로 전환된 금융소득종합과세의 경우 종합과세기준금액이 4천만 원으로 유지되고 있으며, 주식과 파생금융상품 등 유가증권의 양도차익에 대해 과세를 하지 않기 때문에 소득간 과세형평성의 문제를 초래하고 있다. 또한 투자유발효과가 미약한 것으로 판단된 임시투자세액공제제도가 고용창출투자세액공제제도로 변경되어 여전히 대기업을 지원하고 있다. 더욱이 차명거래를 통한 탈세 및 탈법적 상속, 일감몰아주기 등을 통해 재벌총수 일가의 자식과 후손들에게 막대한 부를 이전하고 있지만 이에 대한 처벌과 과세도 미약한 상태에 있다.

이러한 이유로 인해 우리나라 재정체계의 소득재분배 기능은 대단히 취약하다. 2000년대 후반 조세 및 이전지출로 소득불평등도가 감소된 정도는 8.4%이며, 이는 OECD 회원국 평균(31.3%)에 비해 낮은 수준이다. 또한 조세와 이전지출로 인해 상대적 빈곤률이 감소된 효과는 14.3%로 OECD 회원국 평균(57.7%)보다 크게 낮은 수준이다.

4. 복지재정: 누가, 어떻게 부담해야 하는가?

일자리창출의 동력이 약화되고 분배구조가 악화되는 환경에서 촘촘한 사회안전망의 구축은 분배구조의 개선뿐만 아니라 안정적인 경제성장을 위해서도 매우 중요한 과제이다. 문제는 복지확대를 위해 필요한 조세부담을 누가, 어떻게 분담할 것인가이다.

복지재정을 확충함에 있어서는 조세체계의 효율성도 중요하지만 ‘소득이 있는 곳에 과세한다’는 원칙하에 과세형평성에 대한 고려가 우선되어야 한다. 왜냐하면 과세체계가 공정하지 않을 경우 납세자들은 추가적인 세부담을 수용하지 않을 것이기 때문이다. 따라서 과세형평성을 높이는 방향으로 조세체계를 정비한 후 보편적 조세를 통해 복지재정을 확충하는 것이 순서이다.

이러한 관점에서 소득세와 법인세 최고세율 인상, 금융소득종합과세의 과세표준 인하 및 세율 인상, 부동산에 대한 보유세의 강화 및 개발이득에 대한 환수체계의 구축, 상장주식과 파생금융상품의 양도차익에 대한 과세 등이 먼저 이루어져야 한다. 또한 불요불급한 조세감면제도를 정비하고, 개인사업자의 탈루소득을 축소시켜 과세기반을 확충해야 한다.

[심층분석4] 복지국가 체질 개선을 위한 돌봄 서비스 정책

2012-02-15T11:57:51+09:00

엄규숙|경희사이버대학교 사회복지학과 교수

1. 들어가며

총선과 대선을 앞두고 복지확대에 대한 약속들이 매일 뉴스와 신문에 등장하면서 복지를 연구하고 복지운동을 하는 사람들의 심장이 높이 뛰고 있다. 양성평등의 실현에 복지국가가 촉매역할을 해주어야 한다고 보는 여성학자들도 마찬가지다.

1997년 경제위기 이후 한국에서 복지논의는 기초생활보장제도와 사회보험제도의 도입 및 정착을 중심으로 진행되었다. 사회서비스에 대한 논의는 참여정부시절 사회투자국가로의 전환을 모색하는 과정에서 이루어지며 그 과정에서 보육서비스의 확대 및 장기요양보험제도의 도입을 통해 돌봄의 사회화를 위한 제도적 기반이 마련되었다. 그러나 양성평등한 복지국가라는 관점에서 보았을 때는 아직도 가야할 길이 요원하다. 선성장 후분배주의가 견인해 온 한국 사회에서 소위 재충전 및 차세대의 양육을 주된 내용으로 하는 사회재생산은 철저하게 ‘가족착취적’ 내지 ‘가족희생적’인 방식으로 이루어졌고, 여성은 그 착취의 대상인 동시에 희생의 중심축이었다. 노동시장이 신자유주의적 논리에 의해 재구조화되고 무한경쟁의 압박에 가족이 저출산이라는 자기소멸적 방어 수단으로 대응하는 가운데 고령화가 급속도로 진행되고 있다. 단순한 복지의 확대를 넘어서 여성의 노동시장 참여, 저출산 고령화, 가족형태의 다양화라는 사적 영역의 지각변동의 충격을 완화할 수 있는 복지구조의 전환이 필요하다. 복지의 확대와 동시에 돌봄의 사회화·공공화를 기반으로 한 사회서비스의 확충이 복지국가의 체질을 바꾸기 위해 절실한 시점이다.

2. 복지확대의 우선순위는 사회서비스에 두어야 한다.

우리나라는 사회복지지출이 GDP에서 차지하는 비중이 OECD중 가장 낮은 국가다. 대다수의 사람들이 복지제도가 확대되어야 하고 가능한 한 더 많은 재원을 복지를 위해서 써야한다는 데에는 동의할 것이다. 복지확대도 중요하지만, 확대할 분야의 포트폴리오를 어떻게 짤 것인가도 중요하다.

복지 레짐의 중대한 질적 차이는 복지지출 전체의 규모에서도 차이가 나지만, 보다 현격하게 사회적 돌봄에 대한 지출에서 나타난다. 이전소득에 대한 지출은 오히려 상대적으로 보수적 복지 레짐에서 높은 편이며 스칸디나비아 국가들은 사회복지지출에서 서비스에 대한 지출 특히 사회적 돌봄과 관련된 지출이 매우 높다는 점에 주의를 환기하고자 한다. <표 1>은 OECD 국가 중 14개국을 선택하여 GDP대비 사회복지지출, 사회복지지출 중 현금급여와 서비스지출, 그리고 사회복지지출에서 사회서비스에 대한 지출이 차지하는 비중을 보여주고 있다. (A)항목은 우리가 익히 알고 있는 수치들이고 (B)항목과 (C)항목의 합계치이다. (B)항목에서는 연금지출이 (C)항목에서는 의료서비스에 대한 지출이 가장 큰 비중을 차지하는 것이 일반적인 추세이다. OECD 30개국 평균은 GDP대비 연금에 대한 지출이 7.2%, 의료서비스에 대한 지출이 6.2%이다. 특히 의료서비스에 대한 지출비중은 복지 레짐의 영향이 그리 크지 않아 유사한 수준으로 나타났다. 큰 차이는 현금급여의 비중이 높은지 아니면 사회서비스에 대한 지출이 많은지를 통해 확인된다. (D)항목을 중심으로 국가들을 비교해보면 전체 사회복지지출 규모가 비슷하지만 스웨덴 덴마크 노르웨이가 프랑스나 독일 스페인에 비해 (A)값이 비슷해도 사회서비스 지출의 비중이 높음을 알 수 있다.

<표1> OECD 공적 사회복지지출 중 현금급여와 서비스 비중 (2005년)
(단위: %)

	(A) GDP대비 사회복지지출	(B) 현금급여 (연금)	(c) 서비스 (의료)	(D) 복지지출 중 사회서비스 비중
스웨덴	29.4	14.5 (7.7)	13.7 (6.8)	23.5
프랑스	29.2	17.5 (12.4)	10.7 (7.8)	9.9
덴마크	27.1	13.6 (11.4)	11.6 (5.9)	21.0
독일	26.1	15.9 (11.4)	9.9 (7.7)	8.4
핀란드	26.1	15.2 (8.4)	9.9 (6.2)	14.2
이탈리아	25.0	16.7 (14.0)	7.7 (6.8)	3.6
노르웨이	21.6	10.8 (4.8)	10.1 (5.8)	19.9
영국	21.3	10.3 (5.7)	10.5 (7.0)	16.4
스페인	21.2	13.1 (8.1)	7.3 (5.8)	7.1
OECD-30개국	20.6	11.6 (7.2)	8.4 (6.2)	10.7
그리스	20.5	13.4 (11.5)	6.0 (5.6)	2.0
일본	18.6	10.2 (8.7)	8.1 (6.3)	9.7
호주	17.1	8.1 (3.5)	8.7 (5.9)	16.4
미국	15.9	7.9 (6.0)	7.9 (7.0)	5.7
한국	6.9	2.9 (1.6)	3.9 (3.2)	10.1

자료: Adema, W. and M. Ladaique (2009), “How Expensive is the Welfare State?: Gross and Net Indicators in the OECD Social Expenditure Database (SOCX)”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 92, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/220615515052에서 재구성. (C)항목은 전체 서비스 지출과 괄호 안은 의료서비스에 대한 지출을 표시한 것임. (D)항목은 서비스지출 중 의료를 제외한 사회서비스에 대한 지출이 공적 사회복지지출에서 차지하는 비중을 의미함.

전일제 평생근로 남성가장을 중심으로 한 근대적 사회보장제도 위주로 복지제도가 운영되는 경우에는 연금과 의료에 대한 고정적 지출이 복지의 큰 축을 구성하게 되고 고령화가 진전되면서 이러한 지출은 급격하게 늘어나게 된다. 가장 극단적인 예가 최근 국가부도위험과 함께 마치 복지국가 폐해의 증거라도 되는 듯 언급되는 그리스 같은 경우라 하겠다. 사회복지지출의 대부분을 연금과 의료서비스에 쓰고 있다. 반면 노르웨이는 GDP 대비 사회복지지출이 그리스나 스페인과 유사하지만 이들보다 사회서비스에 배당하는 재원이 훨씬 많다. 사회서비스는 소위 복지제도의 탈가족화를 견인할 수 있는 제도적 장치라는 점을 감안할 때 단순히 복지를 확대하고, 세금을 더 걷어서라도 복지재원을 확충하자고 주장하는 것에 더불어 그 재원 중 일정 부분을 사회서비스의 확대, 특히 사적 영역에서 이루어지는 돌봄을 사회화하고 공공화 하는데 쓰자고 주장하는 것이 중요하다.

보육과 장기요양서비스가 시행되고 있지만 여전히 가족이 아동이나 노인을 돌보는 주된 책임을 지고 있다. 여성이 경제활동에서 불리한 위치에 처하게 되는 가장 중요한 이유가 이러한 돌봄 책임을 전담하기 때문이라는 것도 상식적인 언설에 불과하다. 한 연구에 따르면 가정에서 자녀 1명을 돌보는 무급 돌봄시간을 사회서비스인력의 돌봄노동의 가치로 환산할 경우 그 경제적 가치는 연간 2,172만원으로 추정되고, 전체 아동에 대한 무급 돌봄시간의 가치는 최저임금수준으로만 환산해도 한 해 보육예산의 6배에 달하는 규모로 계산되었다. 노인에 대한 돌봄도 마찬가지이다. 장기요양서비스를 받고 있는 노인이라고 해도 가족에 의해 추가적으로 1인당 연간 252 내지 337시간의 돌봄시간이 필요하고, 서비스 대상이 아닌 경우에 중증도에 따라 연간 287시간 이상 1500여 시간의 돌봄서비스가 배우자나 가족구성원에 의해 이루어지고 있으며 그 경제적 가치는 1조 2000억 내지 2조 3750억 정도로 추정되는 바이다.

혹자는 이 정도의 경제적 가치에 해당하는 사회서비스를 제공하는 것이 과연 가능할 것인가 회의적인 태도를 보일지 모르지만, 개인적 돌봄 부담을 사회적 돌봄으로 전환함으로써 여성의 경제활동 참여를 늘리고, 서비스부문의 일자리 창출이 가능해지기 때문에 연금이나 의료서비스에 대한 고정적 지출이 눈덩이처럼 불어나기 전에 사회서비스 분야의 올바른 궤도를 잡는 것이 중요하다. 심지어 전반적으로 보수적인 기조를 유지하는 『한국을 위한 OECD 사회정책보고서』에서도 “낮은 비용의 우수한 유아교육 및 보육 서비스에 대한 공통의 기본 틀을 추진하여 가계의 재정적 상황과 관계없이 모든 아동이 참여할 수 있도록” 하라고 조언하고 있다.

3. 사회서비스 확대는 돌봄의 사회화·공공화 원칙에 따라 이루어져야 된다.

가족이 돌보아오던 아동이나 노인에 대한 돌봄을 사회할 경우 돌봄에 대한 욕구가 있는 주체는 과연 누구인가? 서비스를 받는 아동이나 노인의 욕구가 개별적으로 존중되어야 하는 동시에 그 서비스로 인해 원활해지는 가족과 지역사회도 돌봄에 대한 욕구의 이해당사자 내지 주체라고 할 수 있다. 우리의 삶은 돌봄을 받는 존재로 탄생하여 일정 기간이 지나면 돌봄을 제공할 수 있는 존재로 성장하고 다시 타인의 돌봄이 필요한 존재로 되어가는 돌봄의 순환고리를 이루고 있다. 복지국가를 통해 돌봄을 재구조화하고자 할 때에는 가족의 경계선 안에서만 이루어지던 돌봄의 순환고리를 사회 전체로 확산하여 돌봄 부담을 공유하고자 하는 의도가 강조되어야 한다. 돌봄의 사회화는 개인과 가구가 수행하던 무급의 돌봄에 대한 사회적 책임을 인정하면서 가족에 ‘독점’된 돌봄 책임을 새로운 복지혼합을 구성해 나누어야 함을 의미한다면, 돌봄의 공공화는 돌봄관계를 재구성함에 있어서 공공의 책임에 대한 천명이다.

2007년부터 노인돌봄, 장애인활동보조, 산모신생아돌봄, 아이돌봄, 지역사회서비스혁신사업 등에서 서비스 바우처 제도를 실시하고 2008년 이후 노인장기요양보험제도가 도입되면서 이미 돌봄에 대한 ‘사회적’ 지원이 꾸준히 증가하는 추세이다. <표 1>을 다시 보면 우리나라의 약소한 사회복지지출규모 중 약 10% 정도를 사회서비스에 지출하고 있고, 이는 미국, 이탈리아, 스페인 등에 비해 상대적으로 우리가 서비스의 중요성을 인식하고 복지국가로 성장해가고 있음을 의미한다. 다만 앞으로 가족의 돌봄부담을 사회화·공공화 하는 복지제도의 구조변화를 견인하기 위해서는 바우처와 민간 서비스 기관에 과도하게 의존하는 서비스정책의 과감한 방향전환이 필요하다. 사회서비스에 대한 투자를 늘리되 공공재로서의 성격을 강화하는 것이 전제되어야 하는 것이다.

이미 시행되고 있는 보육서비스와 노인장기요양서비스의 현재 상태를 살펴보면 왜 돌봄의 사회화와 공공화가 절실한지에 곧 공감하게 된다. 누구나 어린이집과 관련된 악몽을 하나쯤은 기억하고 있을 것이다. 급식에 먹을 수 없을 것을 주었다든지 아이가 말을 듣지 않는다고 추운데 벌을 세웠다든지 심지어는 어린이 한 명당 권리금이 얼마라는 이야기 등은 잊을만하면 언론에 의해 다시 보도되곤 한다. 이를 단순히 어린이집 원장이나 보육교사의 개인적 문제로 치부하기 전에 짚어야할 문제가 있다. 우리나라의 보육서비스 확대과정에서 민간운영주체에게 과도하게 의존해왔고 그 의존도가 최근 들어 더 심각해졌다는 점이다. <그림 1>에서 나타나듯이 국공립 및 법인 보육시설은 지난 20여 년간 미미한 수준으로만 늘어난 반면 민간보육시설과 가정보육시설이 매우 빠른 속도와 규모로 증가해 왔다. 1990년 당시 국공립 보육시설이 차지하는 비중은 360개소로 18.6%였지만, 그 후 민간시설들이 빠르게 늘어나면서 2010년 현재 국공립보육시설은 2034개로 전체 보육시설의 5.3%에 머무르고 있다. 반면 민간 및 가정보육시설은 1539개소에서 시작하여 2010년 현재 3만4천여개소로 보육시설의 89.5%를 차지한다. 2000년대에 들어서면서 보육의 공공성을 확보하려는 시도는 국공립보육시설을 빠른 기간 내에 늘리기 어렵다는 이유로 법인 보육시설에 대한 보육교사 인건비 지원의 형태로 이루어져왔지만, 인건비 지원을 받는 시설은 4,635개소로 전체 보육시설의 12.2%에 불과하며, 어린이집의 보육교사 근무조건은 매우 열악한 것으로 알려져 있다.

<그림 1> 설립주체별 보육시설 현황

자료: 보건복지부, 2010년 보육통계, 2011.4.

민간시설 의존도로 말하자면 최근 도입된 노인장기요양서비스에서도 유사한 문제가 발견된다. 노인장기요양보험법에 의거하여 재가 장기요양기관을 설립하고자 할 경우 일정 요건을 갖춰 신고만 하면 재가 기관으로 지정되기 때문에 법에서 정한 지정제가 큰 효력을 발휘하지 못하고 개인이 시설을 설치하는 것이 용이한 상태다. 2008년 이후 지나치게 많은 수의 장기요양기관들이 생겨나면서 요양서비스대상을 두고 서로 경쟁을 하는 상황까지 벌어지고 있다. 2010년 기준 장기요양기관은 모두 14,979개소로 재가 요양기관 11,228개소, 시설 요양기관 3,751개소이다. 설립주체별로는 지방자치단체가 설립한 시설은 215개소에 불과하며 법인이 3,585개소 개인이 11,113개소, 기타 66개소로 구분된다. 전체 기관의 74.2%가 개인 시설인 것이다. 같은 해 요양보호사는 45만 여명이고, 요양신청을 하여 1~3등급을 판정받은 신청자 수는 총 301,672명이다 (2010년 노인장기요양보험통계연보). 장기요양서비스를 신청하고 등급인정을 받는 노인의 수에 비해 요양기관이 난립하여 과열경쟁이 이루어지면서 종사자 중 절대 다수를 차지하는 요양보호사의 노동조건이 악화되고 있다. 요양보호사의 처우를 개선하고 요양기관의 공공성을 확대하기 위한 법 개정안은 국회 계류 중이다.

참여연대는 지속적으로 보육서비스의 경우 국공립보육시설을 30%까지 확대하고 몇 푼 안 되는 양육수당보다는 아동 개개인의 보편적 권리를 견인할 수 있는 아동수당의 도입을 주장해왔다. 마찬가지로 노인요양서비스와 관련해서도 요양기관의 공공성을 확보하면서 등급판정에 따라 이용할 수 있는 서비스의 양을 늘리면서 서비스 대상도 확대해 가는 것이 앞으로 중요한 과제이다. 사회서비스 영역에서 국공립시설의 비중을 늘리라 주장하는 것은 서비스이용자들에게 서비스공급자의 다양성을 제공하면서 일정하게 서비스의 표준을 견인해가는 기능이 공공부문에 있다고 판단하기 때문이다. 현재와 같이 민간시설 의존도가 높은 상황에서는 공공의 재원을 민간 기관들이 서비스이용료의 형태로 지불하게 되면서도 서비스의 질에 대한 영향력을 확보하기 어렵기 때문에 돌봄이 사회화되어 있기는 해도 공공화 되었다고 보기는 어렵다.

4. 돌봄 서비스 확대와 더불어 노동의 변화가 필요하다.

원하는 사람이라면 누구라도 보육이나 장기요양서비스를 제공받을 수 있다고 해서 가족이 전담하는 돌봄의 사회화가 이루어진 것일까? 돌봄은 노동과 마찬가지로 삶의 한 부분이다. 돌봄서비스가 사회화·공공화되어도 남성 생계부양자시대의 노동과 삶의 방식을 폐기하지 않는다면 돌봄서비스를 통한 근본적인 삶의 변화가 일어났다고 보기 어렵다. 여성도 남성과 동일한 방식으로 경쟁이 심하고 장시간 근로로 점철된 노동시장에 포섭된 것에 불과하고 이를 지탱하기 위해 돌봄노동자들도 마찬가지의 근로조건에 노출되기 때문이다. 돌봄서비스의 사회화·공공화 및 전면적 확대와 함께 전반적인 근로시간 단축을 통해 돌봄시간, 재충전시간이 가구유형과 상관없이 남성과 여성 모두에게 적정하게 확보될 수 있어야 한다. 성별과 상관없이 노동하는 개인 모두에게 친지를 돌볼 권리, 재충전할 권리가 인정되어야 한다. 아직까지는 스칸디나비아국가에서만 일반화되어있는 육아휴직의 아버지 할당제라든가 가족 간호휴가 같은 제도에 대한 선택적 권리가 확대되고 성별과 지위고하를 불문하고 노동 현장에서의 불이익 없이 이러한 삶의 권리들을 이용할 수 있을 때 우리가 원하는 돌봄 서비스 정책이 완성되는 것이다.

[심층분석3] 돌봄노동의 사회화 유형과 여성노동권

2012-02-15T11:52:34+09:00

장지연|한국노동연구원 연구위원

1. 들어가는 말

돌봄노동을 사회화한다는 것은 전통적으로 가족 내에서 여성에게 일임되어 있던 돌봄노동을 가시화하고 공적인 영역으로 옮겨오는 것을 의미한다. 최근에는 이러한 돌봄노동의 사회화 현상이 급속히 확대되고 있는데, 이러한 현상의 배경으로는 1인 단독가구나 한부모 가구의 증가와 같은 가족구조의 변화, 노인인구의 증가와 같은 인구학적 요인을 지적할 수 있으며, 다른 한 편으로는 여성의 노동시장 진출 확대에 따른 가족 내 돌봄의 공백이 거론된다.

돌봄노동에 대한 관심은 크게 두 가지 관점에서 제기된다. 첫째는 돌봄을 받는 자의 관점이다. 인간의 상호의존성(interdependency)이라는 시각에서 보자면 자신의 힘만으로는 살아나가기 힘든 약자를 누군가 돌보지 않을 경우 발생할 일들을 우려하지 않을 수 없다. 현대 복지국가에서는 돌봄을 받는다는 것이 시민으로서의 권리로 정립되었다. 돌봄노동에 대한 두 번째 관점은 돌봄을 제공하는 자의 입장에서 바라보는 것인데, 주로 여성인 돌봄 제공자의 시민권에 대한 문제의식이다. 일차적으로는, 시민으로서의 사회적 권리가 주로 자본주의 생산체계에 대한 직접적인 기여와 결부되면서, 돌봄노동을 하느라고 임금노동에 참여하지 못하게 된 경우에 결과적으로 불이익을 당하게 되는 현실에 대하여 문제를 제기할 수 있고, 이러한 여성주의적 인식은 돌봄노동의 사회화를 요구한다. 좀 더 나아가서는 누군가를 직접 돌볼 권리도 시민권의 일부로 등장하고 있다. 부모휴가제도나 양육수당 같은 제도는 이러한 권리의식이 반영된 것이라고 볼 수 있다. 돌봄노동의 사회화 문제를 바라봄에 있어서 돌봄을 받는 자의 관점과 돌봄을 제공하는 자의 관점이 동시적으로 견지되어야할 것이다.

여성노동권은 ‘유급노동에의 접근권’과 ‘돌봄일자리의 질’이라는 두 차원에서 검토할 수 있다. 즉, 돌봄노동을 어떤 방식으로 사회화하느냐에 따라서 여성의 유급노동 참여가능성과 돌봄일자리의 질이 달라진다고 주장하고자 한다.

2. 돌봄노동 사회화의 유형: 이념형적 접근

돌봄노동 사회화의 유형을 이념형적으로 구분해 보면 <표1>과 <Box 1>에서 정리한 바와 같이 다섯 개의 유형으로 구분해낼 수 있다.

<표1> 돌봄의 사회화 방식의 다양성

사회화 방식	현물급여		현금급여
	공공생산	민간생산	돌봄받는자 수급		돌봄제공자 수급
			용도제한 있음	용도제한 없음
제도 사례	공립보육시설	우리나라 ‘장기요양보험’	'프랑스 AFEAMA'	‘독일 요양보험-현금’	양육수당 '영국 care allowance'
돌봄 제공자	공공	시장 제3섹터	시장 제3섹터 가족	시장 제3섹터 가족	가족

<Box 1> 돌봄노동 사회화의 다섯 가지 유형

① 국가가 직접 서비스 제공, 시설 또는 재가파견

② 국가가 재정을 투입하여 민간에서 생산한 서비스를 제공, 시설 또는 재가파견

③ 돌봄받는자에게 돌봄서비스를 구매할 수 있는 비용 지원

④ 돌봄받는자에게 용도를 정하지 않은 현금급여

⑤ 돌봄제공자에게 현금급여

이렇게 이념형적으로 정의한 다섯 가지 유형의 돌봄노동 사회화 방식에 따라 돌봄노동의 성격이 달라질 것은 자명하다. 가장 중요하게 짚어 보아야할 지점은, 결국 돌봄을 제공하는 주체는 누가될 것인가 하는데 있다. 여전히 가족의 일원이 돌봄을 제공할 수도 있고, 공공부문이나 제3섹터, 민간영리부문이 직접 제공자가 되도록 돌봄서비스가 조직될 수도 있다. 첫 번째 유형의 돌봄은 국가가 재정 뿐 아니라 돌봄서비스의 생산에도 참여하는 가장 전형적인 형태의 공공화 유형이라고 볼 수 있고, 전통적인 복지국가에서 수행하던 방식이었으므로 이 유형을은 하나의 기준이 될 수 있다. 유형②와 유형③, 유형④의 확대는 모두 돌봄서비스의 생산을 주로 민간시장에 의존하게 만드는 유형으로서, 돌봄노동의 상품화(또는 시장화)를 촉진할 가능성이 매우 높다. 한편 유형③, 유형④, 유형⑤의 확대는 돌봄의 역할을 결국 다시 가족, 그 중에서도 여성에게 부여하여 돌봄노동의 (재)가족화를 낳는 방식이다.

3. 돌봄노동의 성격이 여성노동권에 미치는 영향

(1) 돌봄노동 재가족화가 유급노동 접근권에 미치는 영향

우리가 다루는 핵심적인 질문은 돌봄노동의 사회화 유형이 여성으로 하여금 가족을 돌보는 역할과 임금노동자로서의 지위 중에서 어느 쪽을 선택하도록 하는 인센티브 구조를 만들어 갈 것인가 하는 문제와 관련된다. 결국 어느 쪽이 여성의 경제적 독립과 자율을 확보하는데 도움이 될 것인지가 관건이 될 것이다. 한편에서는 어느 시대 어느 국가에서도 가족의 돌봄노동에 대하여 충분한 보상을 해 줌으로써 그 가치를 인정해 준 경우는 없었다고 주장한다. 다른 한 편에서는 임금노동에 나선 여성이 노동시장에서 장시간노동에도 불구하고 저임금에 시달리고 있는 현실을 개선하지 않고 여성을 노동시장으로 내모는 것은 부당하다고 주장한다.

둘 다 옳은 이야기이지만, 필자는 여성의 임금노동자로서의 지위를 강화하는 편을 지지한다. 두 가지 사실을 지적하고자 한다. 첫째, 다른 나라의 사례로 볼 때, 돌봄노동에 대한 보상으로 국가로부터 받을 수 있는 금액은 현실적으로 매우 적다. 이것은 향후에도 근본적으로 개선되기 어렵다. 가족에게 돌봄을 제공할 권리에 대하여 국가가 보상할 기준을 설정하는 것 자체가 어렵지만, 독립적으로 생활하기 어려운 약자에게 돌봄을 제공하는 역할을 자임하고 있다는 점을 고려하여 아동과 노인을 돌보는데 투입할 수 있는 재정의 규모와 운용방식을 감안하면 돌봄 제공자에게 돌아갈 보상의 수준을 가늠해 볼 수 있을 것이다. 돌봄을 필요로 하는 이들에게 개별적으로 최상의 서비스를 제공하는 것을 기준으로 제도가 설계되기는 어려울 것으로 짐작할 수 있다. 둘째, 노동시장에서 여성의 임금이 낮고, 그 중에서도 돌봄서비스 일자리의 임금수준이 낮은 것이 사실이지만, 이것은 어떤 서비스 전달체계를 구축하느냐에 따라 달라질 수 있는 문제이다. 이런 배경 하에서, 모든 성인은 노동자가 될 수 있어야한다는 ‘성인노동자모델’의 의의는 부정되기 힘들다.

그렇다면, 돌봄노동에 대한 경제적 보상은 임금노동을 줄일 것인가? 경제학 이론의 대답은 당연히 ‘그렇다’이다. 현실에서 이러한 가설이 경험적으로도 검증되는가? OECD 국가자료를 시계열로 분석한 류연규(2010)의 연구에서는 가족서비스의 지출비율은 여성고용을 증가시키고 성별 임금격차는 감소시키는 효과가 있었다. 다른 나라에서 나온 연구들도 비슷한 결론을 제시하고 있다(Gustafsson, 1995; Gustafsson & Stafford, 1992; Jaumatt, 2003). 기존 연구들은 돌봄노동에 대한 보상은 여성의 임금노동을 줄일 것이라고 말한다. 물론 그 정도는 보상의 수준에 달렸다.

돌봄노동을 통해서 경제적 보상을 받을 수 있다는 인센티브 구조는 여성 일반에게 같은 정도로 영향을 미치는 것이 아니라 저소득층과 고소득층에서 서로 다른 결과를 초래할 수 있다는 점도 간과할 수 없다. 돌봄노동에 대한 보상의 주된 수혜계층은 누구일까? 이로 인하여 노동공급이 줄어들게 되는 계층은 주로 누구일까? 이 질문에 대답할 수 있을 정도의 본격적인 경험적 분석은 발견되지 않는다. 다만, 핀란드의 가정보살핌수당이 특히 저임금 노동자계급 여성의 주부화를 초래한다는 지적이 있다(김혜경, 2004). 저소득층 가족일수록 추가적인 수입을 절실히 필요할 것이고, 이 때문에 저소득층 여성이 쉽게 일자리를 포기하지는 않을 것이라고 예측할 수 있는 반면, 이들이 노동시장에 나가서 벌어들일 수 있는 임금의 수준이 낮다는 점 때문에 낮은 수준의 대체소득이라도 있으면 노동공급을 줄일 것이라는 예측도 가능하다.

(2) 돌봄노동 시장화가 일자리의 질에 미치는 영향

돌봄노동 사회화 효과와 관련한 또 하나의 쟁점은 돌봄 일자리의 질 또는 돌봄노동자의 권리에 관한 문제이다. 돌봄노동의 사회화가 여성 일자리에 미치는 영향은 사회화가 얼마나 ‘시장화’ 방식에 의존하는지에 따라 달라진다. 일반적으로 여성은 노동시장에서 낮은 임금을 받는 일자리에 있기 쉽고, 그 중에서 상당수는 돌봄노동을 하는 일자리라는 점은 의심의 여지가 없다. 하지만 돌봄노동을 어떤 방식으로 사회화하느냐에 따라서 이러한 현상은 강화될 수도 있고, 약화될 수도 있다. 필자가 비교자료를 가지고 살펴본 바에 따르면, 돌봄서비스를 시장메커니즘에 의해서가 아니라 공공부문에서 직접 공급할수록, 그리고 재가서비스 중심이 아니라 시설서비스 중심으로 갈수록 돌봄서비스에 종사하는 노동자의 일자리의 질은 높아진다.

돌봄의 사회화를 위한 제도설계의 과정에서 돌봄서비스 종사자의 권리나 일자리의 질은 관심의 대상이 되지 못하였다. 1980년대가 제조업에서 소비자주권이 강조되었던 시기라면 1990년대에는 이것이 서비스업에까지 전이되었으며, 현재는 돌봄서비스의 영역에서도 소비자 주권과 선택권에 대한 강조는 맹위를 떨치고 있다. 일회성 서비스와는 달리 돌봄서비스는 장기간의 안정적 관계를 갖는 경향이 있고, 우월한 서비스에 대한 정보를 갖기도 어렵고, 근접성이 서비스의 질보다도 더 중요한 선택기준일 수 있는 특수한 서비스이기 때문에 선택권이 제대로 작동하기 어렵다는 한계가 있음에 불구하고, 이러한 점을 돌아보는 논의는 보이지 않았다. 돌봄서비스의 질을 향상시키기 위해서는 서비스제공자 간에 경쟁이 있어야하고 소비자는 선택권이 있어야한다고 하는 논리가 다른 모든 논리를 압도하였다.

이러한 논리를 근거로 공공부문에서 서비스를 직접 공급하는 대신, 민간시장을 활성화하고 정부는 재원을 부담하되 돌봄서비스를 필요로 하는 사람에게는 이용권(바우처)을 지급한다는 방식을 취하였다. 이것은 우리나라에서 보육지원과 장기노인요양보험제도를 설계하는 과정에서 뚜렷하게 나타났다. 그 폐해는 돌봄서비스에 종사하는 노동자의 권리가 전혀 보호되지 못하는 결과로 나타났다. 심지어 장기노인요양보험제도의 도입 초창기에는 요양보호사에게 사회보험이 적용되지 않은 것은 물론이고 근로기준법으로 보호하는 노동자로 볼 것인가 여부까지 논란이 될 정도였다. 지금까지도 건강보험공단이 요양보호 서비스 참여 업체를 평가하기 위한 기준으로 제시한 가이드라인에는 근로기준법을 위반하는 규정이 버젓이 들어가 있는 정도이다(김경희․강은애, 2011).

4. 맺음말

어떤 사회화 방식을 채택할 것인가? 물론 가장 이상적이라고 판단된 방식을 우리 사회가 채택할 수 있는 것은 아니다. 경로의존성이나 정책유제에 의한 제약이 있다는 점은 자명하다. 그러나 이러한 제약조건을 고려하기에 앞서서 먼저 이론적인 측면에서 각각의 방식이 갖는 함의에 대한 고려는 필요하다. 돌봄노동을 어떤 방식으로 사회화하느냐에 따라 여성의 노동권에 커다란 영향을 미치기 때문이다. 돌봄노동의 시장화는 여성 일자리의 질 악화를 초래하며, 돌봄노동의 (재)가족화는 여성의 유급노동 접근권에 제약을 가져올 우려가 있다.

[심층분석2] 복지국가와 돌봄정책 유형

2012-02-15T11:47:33+09:00

송다영|인천대학교 사회복지학과 교수

1. 들어가면서

돌봄은 ‘아동, 노인, 장애인, 환자’와 같이 신체적, 정신적, 사회적으로 스스로 혼자서 살아가기 어려운 사람들이 필요로 하는 욕구를 충족시켜나가는 과정이다. 전통적으로 돌봄은 가족내에서, 주로 여성들의 구체적이고 물리적인 행위를 통해서 이루어져 왔다. 통상 돌봄은 태어난 자녀를 돌보거나 늙으신 부모님을 돌봐드리는 개인적 차원의 행위로 이해되어왔다. 그러나 돌봄은 사회를 이끌어나가는 인력을 키워내고, 사회를 이끌어 왔던 인력에 대한 보살핌을 수행한다는 측면에서 동시에 사회적 행위이다. 그럼에도 불구하고 우리나라의 경우 산업사회를 거쳐 오는 동안 돌봄은 전적으로 가족에게만 맡겨졌으며, 국가는 돌봄이 제대로 수행되기 위한 정책적 노력을 소홀히 해왔다. 이것은 돌봄에 대한 사회적 분담을 점진적으로 이루어왔던 선진국과는 차이가 난다.

세계적으로 노동시장의 불안정성 증대, 고용불안의 상시화, 저출산, 고령화 등이 새로운 사회적 위험으로 부상하면서 오랫동안 가족내에서 혹은 개인적으로 해결되어 왔던 돌봄에 대해 사회적 차원의 집합적 대응이 강구되었다. ‘노동이 곧 복지’라고 자부해왔던 노동시장의 불안정화는 상시화되고, 가장의 수입을 통해 기본적 생계를 보장해 주었던 가족도 급속히 흔들리고 있다. 또한 생계불안정속에서 이인소득자 모델의 필요가 증대되면서 가족내에서 전적으로 돌봄을 담당해 왔던 여성들이 노동시장으로 대거 진출함에 따라 돌봄의 문제를 어떻게 할 것인가는 주요한 사회정책의 사안이 되었다. 즉 예전과 달리 돌봄이 전적으로 개별 가족의 책임으로 남겨지고 여성에 의해 이루어질 수 없는 시대로 변화하면서, 돌봄을 어떻게 사회적으로 조직화할 것인가의 문제는 사회정책의 주요 관심이다. 그러나 돌봄에 관한 사회정책의 담론과 프레임은 국가적 맥락에 따라 다양하게 나타나고 있다. 시민의 보편적 권리로서 돌봄을 수행하고 돌봄을 받을 권리를 보장하도록 재정지원과 서비스 제공 등 국가의 역할을 강조하는 사회민주주의 국가군으로부터, 돌봄에 대한 재정지원은 국가가 하지만 구체적 돌봄은 가족을 통해 수행되도록 하는 조합주의적 방식의 보수주의 국가군, 돌봄에 대한 최소한의 국가 개입과 시장을 통한 해결방식을 선호하는 자유주의 국가군 등 여러 형태의 변이가 존재한다. 1990년대 이후 선진국 재정긴축과 소비자의 자유선택과 개별화 원리가 강조되면서 국가별 돌봄정책의 방식이 더 복잡하게 분화되나(Greve, 2010), 돌봄정책의 기본틀이 완전히 사라지거나 없어졌다고 볼 수 없다(Bahle, 2003).

근래 저출산, 고령화, 사회양극화 현상이 심화되면서 우리나라에서도 돌봄의 문제에 관심을 갖고 정책 의제화하려는 노력들이 급속히 늘어나고 있다. 서구 복지국가들이 이미 1980년대 이후 돌봄문제에 관심을 갖고 각종 예산과 정책을 확대한 것에 비해 늦은 시점이지만, 우리나라에서도 2005년 이후 보육서비스 및 보육료지원, 유급 육아휴직제도, 각종 출산보조금제도, 장기요양보험제도, 장애인활동보조인서비스 제도 등 다양한 돌봄정책과 사업이 빠르게 도입, 확대되고 있다. 급속한 산업화 과정과 마찬가지로 우리나라 돌봄정책의 총량은 양적으로 빠르게 증가하고 있는 것이 사실이다. 그렇다면 한국의 돌봄정책은 어떤 방향을 지향하면서 양적 증대를 넘어 질적 비약을 할 것인가의 문제가 현재 우리에게 주어진 과제이다. 이를 위해 본 고는 돌봄정책의 레짐별 대응을 유형별로 살펴보고 향후 우리나라의 돌봄정책 방향을 논의해보고자 한다.

2. 복지국가별 돌봄정책 유형

(1) 사민주의: 공공서비스형
국가가 노인, 아동, 장애인을 위한 돌봄서비스 제공에 보다 직접적이고 광범위한 책임을 지는 유형으로 스웨덴, 덴마크 등이 대표적이다. 국가가 재원, 서비스 공급 및 전달, 관리, 감독 등의 책임을 진다. 가족의 추가비용 부담률이 낮다. 최근 공공서비스형의 대표격인 스웨덴도 국가에 의한 직접 공급 비율이 줄고 민간기구 비율이 높아지는 것으로 보고되고 있으나, 1990년 이후에도 여전히 아동보육이나 노인돌봄을 위한 서비스 지출에 가장 높은 수준의 재정지원을 하고 있으며, 국가에 의한 공공서비스가 80% 수준을 유지하고 있다. 1990년대부터 시작된 서비스 민영화는 국가의 일차적 책임을 가족이나 시장으로 넘기는 방식이 아니었으며, 이용자 비용 분담과 비영리부문의 증가로 요약된다. 즉 국가의 공급기능은 축소했으나, 국가는 재정과 규제, 감독 기능은 유지하면서 공급자는 비영리부문을 유입하는 방식을 강화하였다. 특히 연방정부는 민영화 후 비용부담에 따른 계층화와 배제 문제 최소화를 위하여 ‘상한제’ 가이드라인을 제시하고 시장화를 억제하였다. 연방정부는 민영화에 따른 보육료 상승을 우려하여 보육료는 가구소득의 3% 한도를 넘어서지 않도록 조치를 취하고 있다. 또 우파연합에 의해서 2008년 7월부터 0-3세 아동을 둔 부모에게 양육수당을 선택할 수 있게 하는 정책이 도입되었으나, 이것 또한 중앙정부 급여가 아니며 지방정부가 의결할 경우에만 지급되는 것으로 한정되어 있다. 이처럼 사민주의는 복지국가 개편이후에도 공공서비스를 우선적으로 배치하고, 비영리부문에 의한 민간이양을 보완적으로 결합하는 방식으로 보편주의 공공서비스형을 유지하고 있다.

(2) 보수주의: 가족화+사회서비스형
보수주의 유형에서는 국가가 돌봄을 서비스로 제공하는 방식보다는 수당이나 다른 현금급여 형태로 제공한다. 즉 국가는 재원을 마련하지만 돌봄 공급자는 주로 가족이 된다. 공공서비스형에 비해 서비스 질 관리나 감독이 약하다. 독일과 프랑스가 보수주의의 대표적 국가이다. 프랑스는 전통적으로 공공서비스가 발달되어 있었던 국가였으나, 복지국가 재편기에 가족화, 개별화를 중심으로 한 서비스 체계로 전환하는 특성을 가졌다. 일례로 프랑스는 경제적 위기가 고조되던 1980년대 이후부터 보육방식을 공보육서비스 이외에 가정보육모등록제도(AFEAMA), 개별파견보모(AGED), 양육수당(APE)으로 다양화하였다. 프랑스 사회서비스의 특징은 가족화, 개별화를 방향으로 한 재편으로 계층화와 성별화 현상이 뚜렷하다. 특히 양육수당은 수급자격이 두 자녀로 확대된 1994년 제도개혁 이후 상당히 대중적 아동양육형태로 자리를 잡아가고 있다. 프랑스에서 3세 미만의 아동을 가진 가정 중 가정양육수당을 통해 아동을 양육하는 비율은 전체의 64%에 이르며, (가정)등록보육교사제도는 18%에 이른다. 이에 비해 보육시설을 이용하는 비율은 전체 3세 미만 중 8%에 불과하다. 3세 미만 아동을 가진 여성의 경제활동참가율은 급감했으며(1994년과 1997년 사이에 69%에서 53%), 계층별로 서비스 선택은 패턴화되었다. 보수당 정권에서 가정보모 고용에 대한 세금공제 혜택도 강화하면서 중상층은 개별파견보모제도(AGED), 중산(상)층은 공보육시설(Creche)과 가정보육모등록제도(AFEAMA), 중하층은 양육수당을 선택하고 있다. 아동보육의 소득수준별 계층화는 물론 여성 내부의 계층화가 발생하고 있다. 사회서비스 가족화나 개별화의 종착점은 계층화 사회임을 보여준다.

(3) 자유주의: 시장서비스형
자유주의 유형에서는 일차적으로 국가가 돌봄문제에 개입하기 보다는, 개별가족이 시장화를 통해 돌봄서비스를 구입하는 방식으로 공공재정의 지출을 최소화하였다. 미국과 1997년 개혁 이전의 영국이 대표적인 사례이다. 1997년 블레어정권은 사회투자국가를 표방하면서 돌봄, 특히 아동돌봄에 대한 대대적인 예산 투입과 보육서비스 확대정책을 시행한다. 그러나 국가에 의한 공공서비스를 확대하는 방식으로 가지 않고 서비스에 대한 재정지원을 하는 방향으로 진행시킨다. 즉 국가는 시장화된 서비스 공급체계를 그대로 인정하면서 가족에게 현금을 제공하는 것에 역할을 제한한다. 가족은 현금(혹은 바우처)를 가지고 시장에서 서비스를 구매하거나, 현금으로 서비스 구매후 사후에 소득공제로 환급받는 방식을 취한다. 가족과 시장은 서비스 수요와 공급의 당사자가 되면서 서비스 선택의 최종 책임은 가족이 지게 된다. 영국은 블레어 정부이후 분명 보육료에 대한 사회적 지원, 재정지출이 증대되었음에도 불구하고 민간시장 구조를 전제로 한 상황에서 진행되었기 때문에 영국 부모의 보육료 부담(가구소득의 30%)은 여전히 유럽국가 중에서 가장 높으며, 서비스보다는 비공식부문이나 친인척을 이용한 보육비율이 가장 높다. 돌봄서비스가 시장과 결합했을 때 경로제약을 분명히 보여준다(Greve, 2010).

3. 지속가능한 사회를 위한 돌봄정책을 위하여

일상생활에서 돌봄은 가족별로 아동, 노인, 장애인 돌봄을 어떻게 할 것인가에 대한 선택의 과정으로 간주된다. 하지만 개인이나 가족 단위에서의 선택은 전반적 사회구조적 현실과 돌봄정책의 방향성이나 틀에 의해 제약된다(Warness, 2006). 즉 접근이 용이한 사회서비스의 확충 여부, 믿고 안심할 만한 수준의 서비스 확충 여부, 여성의 노동시장내 임금수준 및 지위, 수당 및 육아휴직제도의 소득대체율 정도, 국가의 사회적 돌봄에 대한 재정투자 정도 등에 의해 사회적 돌봄의 주요 방식이 결정된다. 이처럼 돌봄정책은 가족내 돌봄문제에의 해결이라는 가족정책적 성격은 물론, 돌봄 대상자로서의 아동, 노인, 장애인의 복지를 증진하는 정책적 지향, 여성의 노동시장내 지위나 일가족 양립 현실 개선이라는 여성정책적 지향을 동시에 갖고 있다(Lewis, Knijn, Martin and Ostner, 2009). 따라서 돌봄정책의 방향성과 틀에 대한 결정은 사회의 지속가능한 발전이라는 목표 하에 배치되어야 한다. 우선 모든 시민은 시민으로서 일정 수준 이상의 돌봄을 보편적 권리로서 받을 수 있어야 하며, 계층지위에 의해 돌봄의 질이 차별될 수 있는 여지는 최소화되어야 한다. 아동과 장애인이 어떤 부모를 만났는가에 상관없이 공평한 돌봄을 받을 수 있는 사회가 보장되어야 하겠다. 둘째, 고령화 사회로의 전환으로 돌봄을 위한 지출이 늘어날 수밖에 없는 상황이라면, 더 많은 사람들이 지속적으로 일을 하고 좋은 일자리를 통해 세원을 확보할 수 있는 구조로 전환될 필요가 있다. 여성이 돌봄 때문에 일정 시기 동안 혹은 영구히 일을 하지 못하게 되면 가족 단위이든, 사회적으로든 재원의 총량은 줄어들게 된다. 일/돌봄의 양립가능성과 노동참여는 사회의 지속가능성에 가장 효율적 방법이다. 셋째, 국가와 시장을 통해 돌봄의 사회화가 이루어진다하더라도 가족의 돌봄 역할이나 책임은 지속된다. 탈성별화된 돌봄정책으로 남성의 가족화, 여성의 상품화(가족화)가 동시에 이루어질 때 사회의 지속가능성은 공고해질 수 있다. 돌봄정책은 사회전체의 여러 구성원에게 지대한 영향을 미칠 뿐만 아니라 지속가능발전성을 담보하는 정책으로서 의의를 지니고 있기 때문에, 좀 더 장기적이고 미래지향적 관점에서 방향과 틀을 고민해야 할 이유가 여기에 있다.

< 참고문헌 >

송다영(2011). 보육서비스 정책 개편 쟁점에 관한 연구. 한국사회복지학. 63(3): 285-307.
Bahle, T. 2003. “The changing institutionalization of social services in England and Wales, France and Germany: Is the welfare state on the retreat?" Journal of European Social Policy 13(1): 5-20.
Greve, B. 2010. "Can choice in welfare states be equitable?" pp. 5-18. in Choice: Challenges and Perspectives for th European Welfare States, edited by B. Greve. OXford: Blackwell.
Lewis, J., T. Knijn, C. Martin and I. Ostner. 2009. "Patterns of development in work-family balance policies for parents in France, Germany, the Netherlancs and the UK during the 2000s". in J. Lewis(ed.). Work-Family Balance, Gender and Policy. Cheltenham, UK: Edward Elga Publishing.
Warness, K. 2006. "Research on care: What impact on policy and planning?" in Cash and Care-Policy Challenges in the Welfare State, edited by C. Glennding and P. Kemps. Bristol: The Policy Press.

시민들이 말하는 '부러진 화살'

2012-02-23T11:43:43+09:00

참여연대는 지난 7일 저녁, 시민들과 함께 영화 '부러진 화살'에 대한 이야기를 나누었습니다. 프로레슬러이자 자신을 '육체파 지식노동자'로 소개하는 김남훈 씨의 사회로 시민패널 4명과 전문가 패널 3명이 함께 했는데요. 300만이 본 이 영화를 두고 "왜 많은 사람이 이 영화를 보고 공감했나" "우리 법원이 불신의 대상이 된 이유는 무엇인가"를 이야기해봤습니다. 토론회에는 '석궁사건'을 심층취재한 허재현 기자(한겨레)가 함께 했고, 참여연대 운영위원장인 한상희 교수, 상근변호사로 활동 중인 김남희 씨도 함께 했습니다.

시민토론회는 당시 아프리카TV를 통해 생중계 되었습니다. 그때 못 보신 분들을 위해 동영상을 올립니다. 영상은 총 4개로 구성되어 있습니다.

(토론 녹취①>>클릭)

[참여연대 시민토론회 개요]

○ 제목 : 시민들이 말하는 부러진 화살 "왜 법원은 불신의 대상이 되었을까"

○ 일시 : 2012. 2. 7. (화) 저녁 8시~9시 반

○ 장소 : 참여연대 통인카페

○ 사회 : 김남훈(방송인)

○ 시민패널 : 정주호(40대 남성, 참여연대 회원), 권오재(30대 남성, 참여연대 회원)

이한나(20대 여성, 직장인), 이경효(20대 남성, 학생)

○ 전문가패널 : 한상희(법학 교수), 허재현(취재기자), 김남희(변호사)

영상 1.

영상 2.

영상 3.

영상 4.

[심층분석1] '노동‘으로서의 돌봄

2012-02-15T11:43:09+09:00

이숙진|젠더사회연구소 소장

o 돌봄노동(care work)과 시장노동

‘돌봄’은 아주 오랫동안 보이지 않는 노동이었다. 아이를 키우거나, 거동이 불편한 노인의 일상을 도와드리거나 혹은 혼자서는 활동하기 어려운 타인을 보살펴주는 일로서의 돌봄. 그 일이 때로는 가족안에서 이루어지기도 했고, 때로는 가족 밖에서 이루어지기도 했다. 가족 안에서는 무보수의 가사노동으로, 가족 밖에서는 저임의 사회서비스 노동으로 제공되었다. 그리고 가족 안에서건 혹은 가족밖에서건 이러한 돌봄의 노동은 주로 여성들이 담당했다. 돌봄노동이 국가의 주목을 받기 시작한 것은 그리 오래된 일이 아니며 또한 여전히 주변화되어 있는 현실이지만, 돌봄의 부재 혹은 결여가 사회의 지속가능성을 위태롭게 하고 있다는 점에는 이견이 없는 듯 하다. 복지국가가 되는 것, 그것은 국가와 사회가 돌봄에 어떻게 개입할 것인지를 묻는 것이기도 하다. 우리가 주목하는 돌봄노동의 특성은 무엇이며 어디까지 개입할 수 있는 것인가.

웨어니스(Waerness, 1987)와 라이라(Leira, 1994)는 ’돌봄‘이 전통적인 경제학적 의미의 일과 다르며, 매우 복합적이면서 동시에 상호성과 관계성을 내포한 개념이라고 본다. 가장 특징적으로 돌봄은 정서적 동기와 강한 도덕적 의무를 요구한다고 지적하는데 심지어 이러한 특성 때문이 남성보다는 여성적 영역의 일이라고 간주되기도 한다. 정의의 윤리와 대비되는 돌봄의 윤리에 대한 길리건(Gilligan)의 주장을 따르자면 여성들에게서 돌봄이 보다 내면화되었고 따라서 여성들에게 보다 적합하다고 언급되어지기도 한다. 그러나 보다 적절한 설명은 가부장적인 사회와 문화가 여성들로 하여금 돌봄의 윤리를 발전시켰고 돌봄의 역할을 할당했다고 보는 것이 맞을 것이다. 사실 돌봄은 여성의 역할이 아니라 인간의 보편적 역할이어야 하는데 키테이(Kittay, 1999)는 모든 인간은 누군가에게 의존을 해야 생존하며, 이러한 절대적인 의존에 내재한 취약성으로 인해 모든 인간이 돌봄을 제공하고 돌봄을 받는 상호간의 윤리적 의무가 있다는 것이다. 우리 모두는 누군가 먹여주지 않으면 생존할 수 없는 영유아기를 지나야하고, 예고없이 찾아오는 질병과 장애를 이겨내기 위해 누군가에게 의존해야 하며, 나이듦에 따른 신체의 노화는 불가피하게 또 다른 누군가의 도움을 필요로 하게 된다. 인간이라면 누구나 경험해야 하는 절대적인 의존의 상태, 그것을 피해갈 수 있는 사람은 아무도 없다. 때문에 우리 모두는 독립적이어야 하지만 동시에 의존적인 존재인 것이다. 결국 ‘의존’은 ‘독립의 결여’가 아니라 인간 생존의 또 다른 상태인 것이며, ‘care'의 우리말 번역인 ‘돌봄’은 이러한 ‘의존’의 실체이자 우리 모두의 보편적 상태라는 것이다.

통상적으로 돌봄노동은 시장노동과 다르다고 언급된다. 무엇이 다를까. 경제학자들은 돌봄노동을 개념화하고 측정하는 것이 어렵다고 하는데 이는 첫째, 용어 자체의 불확실함 둘째, 살다보면 누구나 경험하게 되고 그로인해 습득되는 돌봄 숙련의 보편성 셋째, 돌봄 노동강도의 폭넓은 편차 때문이다. 가장 뚜렷한 차이는 돌봄이 금전적 동기나 경제적 효율성에 의해 작동하는 것이 아니라 사랑과 정서에 의해 작동된다고 생각하는 점이다. 그래서 가디너(Gardiner, 1997)와 힘멜바이트(Himmelweit, 1999)는 ‘노동(work)'으로 ’가족돌봄(family care)'을 등치시키는 것은 돌봄의 대인적이며 정서적인 차원을 반영할 수 없으며 일정한 수준이 유지되는 유급의 돌봄이라도 완전히 상품화되는 것은 불가능하다는 입장이다. 그렇다면 돌봄노동은 반드시 정서적 개입을 포함하여야 하는가. 감정노동과 가사노동, 비공식노동 등과는 어떻게 다른가.

사회화된 돌봄노동과 정서적 동기

돌봄노동의 정서적 동기는 분명히 시장노동과는 다른 특성을 가지고 이러한 정서적 동기야 말로 노동으로부터의 소외를 수반하지 않는 노동이 될 수 있으며 동시에 상호적인 관계지향성을 담보하게 한다. 이는 돌봄노동의 긍정적이고도 주요한 특징이지만 가부장제 사회에서의 돌봄에 대한 역사적 사회적 맥락에 대한 이해는 여성의 삶에서 전혀 다르게 읽혀진다. 즉 가부장제 사회에서 아내, 며느리 그리고 딸로서 가사노동이나 돌봄노동을 통해 가족의 일상적 노동력 재생산을 담당했던 여성들에게 돌봄은 항상적으로 애정과 사랑을 수반한 정서적 활동이 아니었으며 오히려 가부장적 문화에 의해 강요되는 희생과 헌신의 다른 이름이었다. 즉 돌봄노동의 낭만화에는 ‘사랑의 노예’가 되는 여성의 삶이 존재했다는 점이다. 이러한 돌봄이 가족관계 밖에서 사회화되고 제도화되어질 때 사랑과 헌신에 의한 돌봄노동의 수행은 더 이상 가능하지 않게 되었다. 저임금과 비숙련노동으로 간주되는 돌봄노동의 제공자에게 사랑과 헌신으로 아이, 어르신, 환자를 돌보고 진정으로 마음에서 우러나오는 돌봄을 제공하기를 요구하는 것은 시대착오적이며 비현실적 직무요건이 되었다. 돌봄의 정서적이고 도덕적인 특성 그 자체는 돌봄노동에 대한 가치평가에 의해 그 특성이 발현될 수도 있으며 아닐 수도 있다는 점이다.

돌봄노동의 과정 즉 돌봄을 수행하는 노동과정에 정서적 개입과 도덕적 의무를 부과하는 것은 규율할 수 없는 본질적 특성을 가지고 있는 것이며 이는 또 다른 억압을 생산하는 것이다. 또한 ‘동기’를 가지고 돌봄노동의 가치를 평가하려는 것도 현실적이지 않다. 돌봄경제학자 폴브레(Folbre, 2001)는 돌봄에 정서적 개입이 중요한 역할을 하지만 대부분 정서적 노동수행 이상의 것을 요구받기 때문에 이를 기준으로 돌봄과 돌봄이 아닌 것을 구분하는 것은 어려우며 특히 유급돌봄에서 ’동기‘의 측정은 실증적으로 불가능하다고 언급한다. 따라서 돌봄노동자에게 정서적 동기를 요구함으로써 돌봄의 질을 높이려고 하기보다는, 돌봄노동자의 지위가 좋아지면 돌봄노동의 특성인 정서적 동기가 보다 잘 발현될 수 있다는 것으로 이해할 필요가 있다.

돌봄노동의 범주와 가사노동

돌봄의 사회화 혹은 제도화가 ‘탈가족화’라는 개념으로 이해될 때 정책과 제도의 범주에서 논의되어야 하는 돌봄노동의 영역과 범주는 무엇인가. 즉 가족내에서 이루어지는 일상적인 가사노동인가 아니면 보다 제한적인 범위인가. 가사노동과 돌봄노동은 같은 것인가 다른 것인가 등에 대한 질문이기도 하다. 복지국가에서의 돌봄레짐을 탈가족화와 연계시킬 경우 탈가족화의 영역과 범주는 가족내에서 이루어진 모든 노동을 대상으로 하지는 않는다. 현실세계에서 여성이 수행하고 있는 가사노동은 돌봄노동과 구분하기 어려운데 그것은 아이를 돌보는 보육노동을 아이가 잠잘 방을 청소하는 가사노동과 분리할 수 없는 것과 같다. 가사노동이 가족이라는 공간적 특수성을 갖고 있다면 돌봄노동은 돌봄이라는 노동과정적 특수성을 강조할 수 있으며, 가사노동은 돌봄노동의 가족내 수행이고, 돌봄노동은 가사노동의 일부일 수 있다는 점에서 이 두 개념은 서로 중첩될 여지가 많다. 그렇다면 복지국가는 왜 가사노동의 제도화가 아닌 돌봄노동의 제도화를 언급하는가.

돌봄노동의 가치에 대한 개념적 논의는 가사노동에 대한 논쟁으로부터 시작되었다고도 볼 수 있는데 1960년대 시장 생산성의 차이에 따른 가구 효용의 극대화를 위해 여성이 가사노동을 선택한 것이라는 가구경제학자 게리 베커(Becker)의 논의에 대한 여성주의적 비판도 그 한 출발점이 되었다. 가사노동논쟁은 궁극적으로 생산과 재생산의 이분화에 대한 문제제기를 통해 자본축적에 재생산노동이 필수적임을 증명하였고 여성주의자들은 이를 사회적 재생산 개념으로 확대하여 돌봄의 제공과 재생산을 언급한다(Bakker, 2007). 가사노동과 돌봄노동의 완벽한 분리가 어려움에도 불구하고 돌봄노동의 영역을 범주화하여 분리하려는 것은 무엇 때문인가. 그것은 복지국가에서의 돌봄 조직화 즉 돌봄의 제도화방식에 주목하기 때문인데 첫째, 자본제적 임-노동관계에서 재생산비용의 임금 포함에 대한 주장이 아니라 이들간에 발생하는 긴장과 갈등의 일부를 사회화를 통해 복지국가에서 조정하려고 하기 때문이다. 둘째, 여성주의가 전망하는 복지국가는 가족내 노동의 ‘탈가족화’ 를 반영하는 것이며 가사노동의 가장 중요한 부분을 차지하는 것은 돌봄노동의 영역(윤자영, 2011)이기 때문이기도 하다. 셋째, 가사노동과 돌봄노동을 등치시킬때 가사노동의 제도화는 현물급여 혹은 서비스로 완전히 대체될 수 없으므로 인정과 수당등의 현금급여적 성격을 가질 수 밖에 없는데 이는 불가피하게 전통적인 성별분업을 강화할 수 있다는 점 때문이다.

쾨뢰거(김혜경, 2004: 76재인용)는 돌봄을 ‘어린이나 성인의 일상활동을 돕는 지원행위’로 개념화하는데 이러한 광범위한 정의는 가사노동과 돌봄노동을 구분할 수 없게하며 복지국가를 통해 정책적으로 제도화하는 돌봄노동의 범주에 대한 분석적 유용성도 상실한다. 20세기 후반 이후 새로운 사회적 위기와 더불어 돌봄의 개인적 욕구를 집단적으로 해결하려는 과정에서 가족내 돌봄노동을 공적인 영역에서 재구조화하였고, 이러한 필요에 부응하는 ‘돌봄노동’은 “환자, 의존적인 노인 그리고 어린이와 같은 의존자를 돌보는 모든 활동”(Daly, 2001)이다. 즉 복지국가에서 제도화하려는 돌봄노동의 범주는 아이, 노인 그리고 환자와 같은 의존자에게 돌봄을 제공하는 활동이며 가족에서 이루어진 이와같은 돌봄노동에 대한 인정과 가치화를 수반하게 된다.

돌봄노동, 비공식 무임노동 그리고 돌봄경제

무임(unpaid)노동, 돌봄(care)노동, 그리고 비공식(informal)노동의 대부분은 여성이 담당하고 있다. 이러한 노동에 종사하고 있는 여성의 사회적, 경제적 지위에 대해서는 보다 면밀한 검토가 필요한데 자본주의가 고도로 발달하고 있음에도 비공식노동은 지속적으로 창출되고 있으며 이는 주로 돌봄을 포함한서비스 영역으로 주로 여성직종이 되고 있기 때문이다.

ILO에서 정의한 비공식과 공식의 개념적 정의는 이미 상당부분 공유되어 있다. 일반적으로 비공식부문은 진입이 용이하며, 법인사업체라기 보다는 가족사업체이며, 경영규모가 작고, 노동집약적인 기술이며, 정규교육제도 밖에서 습득하고, 비규제된 경쟁적 시장의 특성을 지닌다. 노동자들은 공식적인 계약관계가 아니라 비정기적이거나 불규칙적으로 고용되어지는 경향이 강하며, 가족관계나 이웃등의 개별화된 네트워크를 통해 고용되는 경로를 가지고 있으며, 가내기업적 특성도 지닌다. 1999년의 ILO와 ICFTU가 정한 비공식 노동력은 소규모영세기업의 자가고용주, 혼자 일하거나 무급 노동자와 함께 일하는 자가노동자, 그리고 임금을 받거나 무보수로 일하는 노동자, 영세기업의 임금노동자, 무급가족종사자, 견습공, 도급공, 가내노동자, 가사노동자 등이 해당한다.

공식과 비공식 경제에 대하여 ILO(2002)는 “비공식은 (법률이나 제도상의)공식적인 규칙에 의해 포함되지 않거나 불충분하게 포함되는 경제활동과 노동자들에 의한 모든 경제활동”인데 이는 2가지 서로다른 상황을 포함한다. 하나는 공식적 규칙의 부족에 기인한 비공식성(informality)으로 적절한 노동기준이 없으며 의무와 권리가 수반되지 않는 것이고, 다른 하나는 법률적 규칙의 비정합성에 기인한 것으로 적절한 노동기준이 있지만 부분적으로 무시되거나, 지켜야할 의무도, 주장되어야 할 권리도 인식되지 않는 것이다. 비공식 노동 역시 다양한 형태가 있어서 산업화된 국가들에서는 창조적 예술작업의 종사자 뿐만 아니라 IT 전문가와 같은 고숙련전문직이 주로 포함되지만, 개발도상국은 미등록사업주, 자가노동자와 무급가족종사자 그리고 계절적 노동자, 가사노동자 혹은 미등록노동자 등을 주로 포함한다. 일반적으로 공식과 비공식은 완전히 이분화되어 있다기 보다는 오히려 서로 연결되어 있거나 중첩되어 있는 경우도 있어서 2002년 괜찮은 일자리와 비공식 경제에 대한 ILC의 논의는 제도적 틀 밖에 있는 비공식 노동의 공식 노동과의 연속선을 강조했다. 비공식 경제는 외주와 하청 그리고 임시노동의 형태로 확장되고 있기 때문이다. 2008년도 재정위기시에 공식 부문에서의 휴폐업은 비공식 경제 직종의 증가를 가져오기도 했고, 위기시마다 비공식 직업의 증가와 공식 직업의 감소는 강한 상관관계를 가지기도 했다(ILO, 2009). 보다 특징적인 현상은 거의 모든 비공식 경제가 여성들에 의해 대표되고 있다는 점이며, 특히 여성들의 비공식노동은 직종분리나 실업, 불안전고용에 대한 대안으로 많은 여성들의 고용과 수입의 근원이 되고 있다.

무임노동 혹은 무급노동(unpaid work)은 가구 구성원에 의해 상품과 서비스가 생산되는 것으로 대부분 요리와 세탁 등 가구원들의 소비를 위한 것인데, 이러한 무임노동을 여가(leisure)와 구분하는 기준 중의 하나는 제3의 사람에 의해 그 일이 수행될 수 있는가 없는가의 여부이다. 예를 들어, 누군가에 의해 요리, 세탁, 육아, 청소 등등이 이루어진다면 이는 노동이 되고 이러한 모든 활동이 무임노동이 될 수 있는 것이다. 반면에 TV를 보거나 운동을 하거나 책을 읽는 행위등은 제3의 사람이 대신 할 수도 없는 일들이어서 이러한 활동은 여가로 간주되는 것이다.
주로 여성에 의해 이루어지고 있는 무임노동은 여성고용율이 높은 나라일수록 남성의 무임노동 참여가 증가하고, 반면에 여성고용율이 낮을수록 남성의 무임노동 참여도 감소하는 현상을 보인다(ILO, 2011). 이러한 차이에는 개별 국가의 정책과 제도, 즉 노동시간제도, 가족정책 그리고 성평등주의적 정책의 시행과 같은 국가 정책이 돌봄제공자로서 여성의 역할과 가사노동의 평등한 분담에 영향을 주기 때문에 발생한다. 적어도 공적인 육아에 대한 지원은 양육자(대부분의 어머니)의 육아 책임을 덜어주며 그들의 노동시장 참여를 강화하는 것으로 나타나고, 장기간의 부모휴가는 주로 여성들에 의해 사용되는 경향을 보이며 이는 여성들의 전통적인 성역할을 강화하거나 어머니의 노동시장 접근성을 취약하게 하는 것으로 나타난다.

돌봄 노동의 정의와 범주 등에 대한 논의와 함께 돌봄경제는 인구학적인 변화와 성역할에 의해 매우 복잡하게 구성되어가고 있는데 돌봄노동이 공적 혹은 사적으로 이루어지며 공식과 비공식을 가로지르며 다양하게 구조화되고 있는 것이다. 이러한 돌봄의 많은 부분이 여성에 의해 이루어지며 이는 복지국가의 돌봄체제 특성과 노동에서의 성불평등을 설명하는 매우 중요한 변수이다. 여성들은 자주 돌봄경제의 책임이 있는 사람으로 간주되고 이들의 지위는 낮고 저임금이다. 이제 노동으로서의 돌봄, 욕구로서의 돌봄은 그 개념적 영역을 확대해가고 있으며 돌봄이용자와 제공자의 권리와 책임감에 대한 규칙을 비롯한 전달체계의 확립은 복지국가의 주요한 기능이 되었다.

<참고문헌>
김혜경. 2004. “보살핌노동의 정책화를 둘러싼 여성주의적 쟁점: ”경제적 보상(payments for care)"을 중심으로, 『한국여성학』20(2): 75-104.
길리건, 캐롤. 1997. 『다른 목소리로』, 허란주 옮김. 서울:동녘.
윤자영. 2011. “사회재생산 위기와 복지국가”. 한국사회경제학회 주최 2011 춘계학술대회 자료집.
Bakker, Isabella. 2007. “Social Reproduction and the Constitution of a Gendered Political Economy”, Review Essay, New Political Economy, 12(4):541-556.
Daly, M. 2001. "Care policies in Western Europe". M. Daly (ed.). Care Work: The quest for security. ILO.
Folbre, N. 2008. “Conceptualizing Care”. F. Bettio & A. Verashchagina (eds.). Frontiers in the Economics of Gender. London and New York: Routledge.
Kittay, E. F. 1999. Love's labor: Essays on Women, Equality and Dependency. New York: Routledge.

[복지동향 160호] 편집인의 글

2012-02-15T11:37:41+09:00

김원섭|고려대 사회학과 교수

철학과 노선에 대한 성찰이 필요한 시점이다.

진보와 보수를 막론하고 주요 정치세력들이 한국사회에서 필요한 복지에 대해 고민하고, 요구에 부응하기 위한 정책들, 그리고 복지국가 비전들을 쏟아내고 있는 것은 일단 환영할 만한 일이다. 건국 이래 처음으로 국가와 정당이 자기 역할에 대해 제대로 된 고민을 하는구나 싶어 감동할 지경이다. 그러나 넘쳐나는 비전들과 정책들 속에서 정치적 조급함과 그로부터 비롯된 정책 충돌을 보게 될 뿐만 아니라, ‘요구에 대응하는 이러저러한 정책들을 내놓았으니 입을 다물고 표를 내놓으라’는 메시지까지 전달받는다. ‘닥치고, 복지’에 대한 우려는 최근 정부가 쏟아낸 보육지원 정책들을 보고 더욱 확실해지고 있다.

정부가 내놓은 이번 보육지원책들은 아동 돌봄에 대한 사회와 개인의 책임, 권리에 대한 철학과, 그에 상응하는 복지국가 비전을 모색하는 속에서 나오지는 않은 것 같다. 현금지원 위주의, 특정 연령대를 제외한 이번 정책은 매우 불균형적이며 가치충돌적이다. 돌봄의 질, 돌봄 책임의 성별화, 계층화된 돌봄 문제를 조망하면서 이에 대한 일관된 철학 속에서 만들어진 정책이 아니다. 오히려 이번 보육지원 정책들은 ‘젊은 여성’들의 보수정치에 대한 이반에 대응하기 위해 유례없이 신속하게 실시된 것으로 보인다.

이번 특집 원고들은 돌봄의 철학과 복지국가의 역할을 고민하고, 최근 쏟아져 나오는 보육지원책들을 큰 틀에서 평가하는 데 좋은 준거를 제공한다. ‘돌봄노동’과 복지국가에 관한 여러 글들이 돌봄과 돌봄 노동의 의미, 그리고 돌봄 문제에 대응하여 다양하게 사회를 구성해 온 여러 복지국가 경로들을 소개하고 있다. 특히 돌봄에 대해 사회의 책임과 의무, 돌봄에 관한 시민과 여성의 권리, 진보적 돌봄정책의 방향을 고민하고 있다면 일독을 권한다.
또한 한국사회 현실에 천착하여 답을 찾는다는 점에서, ‘지역아동센터’ 현장 소개 원고도 일관된 맥락에서 읽어볼 필요가 있다. 공동체적 가치에 기반을 둔 보육 기관이 고사 위기에 빠져있음을 보여주는 이 글은 관료적, 통제적 국가와 시장 중심적인 돌봄 공급체계가 합쳐졌을 때 발생하는 난맥상을 보여준다. 그저 국가가 현금지원만 늘린다고 돌봄과 돌봄노동의 문제가 해결되는 것은 아니다.

복지 현장의 현실은 아직 참담하다. 이럴수록 명확한 대안 노선이 필요하다. 복지 지출 팽창만으로는 충분치 않다. 나는 절충이나 오도를 벗어나기 위해서는 복지국가의 철학과 노선에 대한 고민이 절실하다고 생각한다. 복지국가는 무엇을 지향해야 하는가, 적어도 돌봄에 대해서는 돌봄을 받고 제공할 권리, 노동 등 제반 사회 활동에 참여할 권리, 그리고 적절한 수준의 생활을 보장받을 권리와 책임의 문제를 풀어나가기 위해서는 가치와 노선에 관한 사고가 필요하다. 이런 차원에서 ‘FTA와 복지국가’에 대한 고민 역시 읽어볼 만하다.

또한 민주주의는 복지국가 건설 과정에서도 관철되어야 한다. 지배 엘리트와 전문가의 논의 독점을 벗어날 때 복지정책에 현장성과 강력한 추동력이 생긴다. 이런 이유에서 아래로부터의 정책 참여는 복지정책 및 복지국가에 대한 설계에서도 마찬가지로 중요하다. 적어도 ‘나는 꼼수다’는 시민에게 스스로 듣고, 판단하고, 실천할 것을 권유한다. 위에서 내려오는 복지를 넘어서서 시민이 현장으로부터의 문제의식을 가지고 복지국가 노선을 고민하고 강력한 대안으로서 복지국가를 만들어나갈 때이다. 진보의 열망은 장밋빛 기대가 아니라 현실의 고통을 타개하고자 할 때 더욱 강력하고 철저해진다.

[칼럼] 사회복지서비스 그리고 전자바우처

2012-01-06T11:32:27+09:00

지은구│계명대학교 사회복지학과

2008년부터 본격적으로 사회복시서비스분야에서 활용되고 있는 전자바우처(이용권)는 국가가 재정을 지원하는 방식중 이용자에게 직접 재정을 지원하는 방식으로 이용자들이 기관들이 제공하는 특정 재화와 서비스를 선택할 수 있다는 장점과 이로 인해 재화와 서비스를 제공하는 기관들은 더 많은 이용자를 확보하기 위하여 경쟁하는 선택과 경쟁이라는 시장의 가치를 중심으로 한다. 즉, 바우처는 국가가 이용자들에게 직접 특정 사회서비스를 구매할 수 있도록 재정지원하고 서비스전달(공급)은 민간시장에 맡기는 원리를 따른다.

바우처를 지불수단으로 사용하기 위해서는 바우처의 성격상 두 가지가 전제되어야 하는데 그것은 첫째, 이용자가 스스로 자신에게 적합한 서비스가 무엇이고 그 서비스가 자신에게 어떠한 효과를 가져다 줄 것인지 등에 관해 스스로 판단하고 결정할 수 있어야 한다는 점이고 둘째, 선택할 서비스가 시장에 많이 있어야 한다는 것이다. 그렇다고 위의 기본전제가 충족되는 전 분야에서 바우처가 활용되는 것은 아닌데 이는 바우처가 시장을 통해서 교환됨으로 제공기관들이 이용자들을 선별하는 이용자선별과 정보비대칭, 이용자추가부담 등 영리기관들이 포함되는 시장에서 이용자들이 차별을 받기 때문이다. 위와 같은 바우처 사용에 따른 문제점들을 극복하고 바우처를 이용 편리한 지불수단으로 사용하기 위해서는 다음과 같은 점들이 정책에 반드시 고려되어 있어야 한다.

첫째, 이용자가 스스로 자기결정능력과 본인부담능력을 고려하고 자신에게 가장 필요한 서비스가 무엇인지를 선택할 수 있는 인지적 능력을 가지고 있는가?. 둘째, 이용자가 선택할 수 있는 많은 경쟁할 수 있는 기관이나 서비스가 있는가? 셋째, 이윤만을 목적으로 하는 기관이 사회복지서비스시장에 진입하는 경우 이를 막는 시장진입장벽의 존재여부와, 제공기관이 경제적 부담능력만을 가지고 이용자들을 선별하지 못하도록 하는 규제 장치가 존재하는가? 넷째, 영리기관들의 이윤추구에 의해서 나타날 수 있는 인력감축이나 사회복지서비스의 품질저하를 막기 위한 관리통제시스템이 작동하고 있는가? 다섯째, 서비스제공기관이나 서비스에 대한 적절한 정보가 이용자들에 제대로 전달되는가를 관리하는 전담기구가 있는가? 여섯째, 제공기관들이 이용자들에게 제공하는 기본서비스 이외에 추가적인 비용을 지불하여야 하는 추가서비스 판매를 금지하는 적절한 규제 장치가 있는가?

현재 바우처를 지불수단으로 사용하는 국가는 위와 같은 문제점들을 극복할 수 있는 전적한 규제 장치를 설치 운영하는 것이 현실적으로 어렵다는 판단아래 전체 복지국가들 중에 일부에 불과하며 미국과 영국이 대표적이었지만 최근 영국은 바우처의 문제점으로 인해 현금을 직접 이용자에게 지불하는 직접지불제도나 예금계좌를 만들고 구좌에 현금을 지원하는 개인예산제도 등으로 정책적 전환을 시도하고 있고 미국도 저소득층 아동이 사립학교를 진학할 수 있도록 재정 지원하는 교육바우처나 주택임대비 보조바우처 그리고 음식교환바우처(푸드스템프) 등으로 그 영역을 제한하고 있다.

바우처의 가장 큰 장점은 이용자의 선택권확보이지만 이용자의 선택이 특정재화나 서비스로 구매가 제한되고 관리 감독하기가 어려운 바우처보다는 직접 현금을 지원하는 것이 보다 효과적일 수 있기 때문에 선진복지국가에서 바우처 이외에 선택권이 보다 강화될 수 있는 다양한 지불방식이 시도되고 있는 것은 어쩌면 당연한 결과일 수 있다. 선진 복지국가들이 바우처의 사용을 제한하는 가장 큰 이유는 위에서 제시한 관리 감독의 문제도 있지만 무엇보다도 서비스이용자들이 사용하면서 느끼게 되는 낙인 때문이다. 현금지불보다 바우처를 이용하는 것이 이용자들에게 부끄러움을 느끼게 하고, 일반구매자보다 상대적인 차별이나 무시를 당할 수 있으며 복지수여자라는 낙인이 찍히게 되어 자기존중감이 낮아지게 되고 그리고 서비스가 일정 품목으로 제한됨으로 다양한 사회복지서비스에 대한 접근성이 제한을 받기 때문이다.

우리나라의 경우 위에서 지적한 문제점들 이외에 전자바우처라는 특징으로 인하여 상당한 정도의 거래비용을 지불하여야 하는 또 다른 추가적인 문제점을 가지고 있는데 대표적인 문제점들은 첫째, 전자카드를 만드는데 들어가는 카드발급비용, 둘째, 정부가 은행에 지불하여야 하는 관리비용, 셋째, 카드를 만들고 발급받기 위해 들어가는 시간노력비용, 넷째, 전자바우처 이용을 전산화하기 위해 들어가는 전산 및 관리비용과 인건비 등이다. 2012년 정부는 전자바우처 관리비용으로만 약 99억을 사용할 예정이며 전자바우처를 사용하는 지역사회서비스투지사업의 사업비 약 1,300억 중에서 시중은행에 지불하여야 하는 전자카드사용료 16억으로 총 예산 약 1,420억원에서 115억(사회서비스 전체 사업비 중 약 8%)을 사회복지서비스와 관련없는 전자바우처 관리 및 거래비용으로 지불할 예정인데 이 비용은 1년간 월 18만원씩 보조하는 서비스를 5,324명에게 추가적으로 제공할 수 있는 예산이다. 여기에 이용자들이 전자바우처카드 신청 및 발급(또는 재발급) 등을 위해 지불하여야 하는 시간노력비용까지 계산한다면 그 규모는 상상을 초월한다.

그동안 소외되었던 많은 소외계층의 국민들에게 사회복지서비스제공은 가뭄에 단비같이 기쁨일 수 있지만 사회복지서비스사업에 대한 국민의 만족이나 효과는 단지 하나의 지불수단인 전자바우처 때문이 아니며 그동안 제공되지 않았던 국민들을 위한 사회복지서비스사업이 제공되었다는 그 자체 때문이라는 점을 정부는 반드시 인지하여야 한다. 사회복지서비스는 확대되어야 하지만 우리나라에서 지불수단으로 통용되는 전자바우처는 이용자의 특성을 고려하며, 사회서비스의 특성을 고려하고, 지역특성이나 시장상황을 고려하며, 공급체계에 대한 관리나 통제시스템 등을 고려하고 있는지를 다시 한 번 점검하여야 하며 특히, 국민들에게 혜택이 되는 직접적인 서비스와 관계없는 지속적인 관리감독비용의 증대가 과연 합당한 것인지를 다시 한 번 살펴보아야 할 것이다. 사회복비서비스분야에서 전자바우처를 사용한지 4년이 지나는 시점에서 전자바우처 사용에 따른 장단점을 면밀히 분석하여 제도적 개선을 시행하여야 하는 것은 국가의 당연한 책무라고 할 수 있다.

[논평] 민주주의‧민생‧경제‧평화 위기에 빠뜨린 실패한 4년

2012-02-22T11:31:09+09:00

‘이명박 정부의 실패’ 인정하고 남은 1년 동안이라도 정책 방향 전환해야

한반도 평화 관련 부분 발췌

논평 전문 보러가기

2월 25일이 되면 이명박 정부가 출범한지 4년이 된다. 4년 전 국민들은 장관들의 인사파문과 졸속으로 추진된 정부조직개편에 대해 우려하며 새 정부의 출범을 지켜봤다. 4년이 지난 지금 우리나라의 현실은 이명박 정부 출범 초기에 가졌던 우려의 범위를 넘어서고 있다. 정부의 운용, 민생과 복지, 외교안보와 남북관계 전 분야에 걸쳐 우리나라의 현실은 참담하다. 민주주의는 후퇴하고 있으며, 권력에 의해 인권은 무시되고 있다. 국민들의 삶은 물가폭등과, 가계부채, 전세대란으로 고통 받고 있다. 남북관계는 나락으로 떨어졌다. 일촉즉발의 전쟁의 위기를 겨우 피해갔으나 관계를 개선하지 못한 채로 위기와 불안은 계속되고 있다. 이명박 정부의 4년은 대한민국을 민주주의와 민생, 경제와 평화 위기에 빠뜨린 실패한 4년으로 규정하지 않을 수 없다. 이명박 대통령과 정부는 ‘이명박 정부의 실패’를 인정하고 정책 방향을 전환해야 한다.

<제주해군기지 건설>

이명박 대통령은 오늘 취임4년 특별기자회견을 통해 한미FTA협정과 제주해군기지를 거론했다. 한미FTA반대자가 대부분 적극적으로 찬성했던 사람들이며 한미FTA반대와 제주해군기지의 반대를 선거를 겨냥한 인기영합주의라는 것이다. 정치의 논리로 싸워서는 안 된다는 말도 빼놓지 않았다. 그러나 오히려 이명박 대통령이 정치논리의 좁은 시각에 빠져 있다고 밖에 볼 수 없다. 2006년 초 노무현 정부가 일방적으로 개시하고 체결할 당시부터 많은 국민들과 시민사회단체들은 계속해서 한미FTA를 반대해왔다. 많은 국민들이 한미FTA를 반대하는 이유는 단순한 통상협상이 아니라 2008년 미국발 세계금융위기로 드러난 실패한 미국경제체제를 이식시키는 것이기 때문이고, 입법‧사법주권과 공공정책결정권을 침해하는 위헌적인 조약이며 민주주의의 위기이기 때문이다. 또한, 정책의 실패를 인정하고 반성하는 것이 잘못된 정책을 밀어붙이는 것보다 잘못일 수는 없다. 국민의 반대를 무릅쓰고 초헌법적 주권포기조약을 체결한 것이 더 큰 문제다. 이명박 정부는 FTA협정을 발효해서는 안 된다. 또한, FTA협정으로 나타날 문제를 숨기고 성과만을 부풀리는 것은 국민을 기만하는 것이다.

제주해군기지도 마찬가지다. 이명박 대통령은 오늘 기자회견을 통해 전 정부의 정책을 모조리 부정했던 출범초기와는 다르게 이명박 정부 중점사업의 상당수가 이전 정부에서 추진하고 있던 일이라며 전 정부의 입장을 빌려 합리화했다. 또한, 제주해군기지가 제주해협을 지키기 위해서이며 평화의 섬 제주, 관광제주와 배치되지 않다고 설명했다. 그러나 많은 사람들이 알고 있다시피 제주해군기지는 중국을 견제하기 위해서라는 것이 점점 더 확연히 드러나고 있다. 우리 바다의 안전을 지키기 위해 기지가 필요하다면, 불필요한 외교적 마찰을 비롯한 위기를 피하기 위해 기지건설을 반대한다는 목소리에도 귀 기울여야 한다. 또, 추진과정에서 지역주민의 동의 없이 일방적인 기지건설을 추진하고 불법행위를 일삼은 것에 대한 해명 없었고, 외국의 해군기지가 관광자원이 된다는 이야기를 하면서도, 제주도민과 강정주민들에게 강조해왔던 15만톤급 크루즈가 드나드는 민군복합관광미항 건설이라는 약속을 사실상 파기한 것에 대해서도 언급조차하지 않았다. 처음부터 타당성 없는 제주해군기지사업을 억지주장을 펴면서 강행하는 것은 제주도민들을 비롯한 국민들을 계속 우롱하고 기만하겠다는 말과 다를 바 없다.

<남북관계>

이명박 정부 출범이후 남북관계의 파탄과 대미 편중외교는 군사‧외교적 위기로 이어졌다. 비핵개방3000을 핵심공약으로 내세우며 출발한 이명박 정부의 대북강경 정책과 북한의 선핵폐기론은 북한의 핵능력 강화와 남북관계의 단절 그리고 연평도 포격사건과 같은 군사적 충돌로 귀결되었다. 임기 동안 한반도 평화체제 논의는 완전히 실종되었으며, 대외정책도 한미동맹에 편중된 외교로 일관하면서 중국과의 관계는 악화되었다.

지난 4년간 이명박 정부는 기존의 남북간 합의를 전면 부정하고, 일방적인 압박과 대결 일변도의 주관적 대북정책에 집착해왔다. 정부는 명확한 근거도 없이 북한의 붕괴가능성을 공공연하게 언급하고, 북한 급변사태 시 북한을 점령하거나 북한에 군대를 주둔시키겠다는 자극적이고 공격적인 계획들을 남발함으로써 불필요한 오해와 대결을 조장해왔다. 또한 천안함 침몰사건을 정치적으로 이용하기 위해 충분한 검증도 없이 의문투성이의 조사결과와 대북제재정책을 공표하고, 국내에서 의문과 쟁점이 해소되기도 전에 이 문제를 국제사회로 가져감으로써 내외에서 정부 외교안보 정책에 대한 불신과 위신의 저하를 초래했다.

이명박 정부의 냉전적 대결정책과 의도적인 북한 흔들기 정책은 도리어 북한 내 군사주의와 고립주의를 부추기고, 남북간 최소한의 위기관기 체계마저 해체시켜버림으로써 결과적으로 국민들로 하여금 언제 국지전이 벌어질지 모르는 불안 속에 살아가도록 만들었다. 또한 한반도 문제를 남과 북이 주도하기보다 신냉전적인 군사동맹 구조 아래서 주변 강대국이 좌지우지 하도록 하는 역설을 낳았다. 북한핵문제의 해결도, 평화체제의 구축도 모두 남북간 자존심 대결의 뒷전으로 밀려가고 있다. 이로 인한 피해는 고스란히 남과 북 주민들에게 전가되고 있다.

우리사회 위기는 심화되고 있으나 정부에게 변화의 모습은 기대하기 어렵다. 정부는 지금도 원자력 발전소 추가 건설, 제주 해군 기지, 한미FTA 등 많은 국민들이 반대하는 사안들을 대화를 통해 설득하는 것이 아니라 일방적으로 결정하고 밀어 붙이고 있다. 우리사회의 민주주의, 민생, 재정‧경제, 남북관계는 4년 동안 계속 위협받아 왔고 현재 더 큰 위기에 직면하고 있다.

이명박 정부가 이제 1년 남았다. 그러나 1년 동안 이대로 참고 있을 수만은 없다. 참여연대는 이명박 정부가 이제라도 국민들의 목소리에 귀 기울일 것을 요구한다. 이명박 정부는 우리나라의 민주주의, 민생, 경제, 평화의 위기를 가져온 것을, ‘이명박 정부의 실패’를 인정하고, 정책을 전환해야 한다. 우선 검경을 통한 공안통치를 포기해야 한다. 대기업이익 중심의 경제정책 기조를 바꿔 민생경제를 안심시키는데 전념해야 한다. 재정악화를 가져온 감세정책을 버리고 공기업의 민영화의 졸속 추진을 철회해야 한다. 상호비방과 대립만을 가져온 대북압박정책을 버리고 평화체제 형성을 위한 실질적인 대화를 시작해야 한다. 이명박 정부의 실패를 만회할 시간은 단지 1년 뿐이다.