[참고자료] ‘썩고 구린 정치인 공직취임금지법’ 제정방향

‘썩고 구린 정치인 공직취임금지법’ 제정방향

오 동 석 (아주대 법학전문대학원 교수)

Ⅰ. 머리말

고위공직자 후보자의 인사청문 과정을 보노라면, 늘 쓰는 말임에도 한국말의 정확한 의미를 다시금 점검하게 된다. 후보자들의 ‘위장전입’이 다반사였기에 위장전입하지 않은 사람이 이상하게 보일 정도였다. 주민등록법 제37조는 주민등록에 관하여 거짓의 사실을 신고 또는 신청한 자를 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있다. 그런데도 후보자들은 벌을 달게 받겠다는 말 대신에 ‘죄송하다’는, “죄스러울 정도로 황송하다”는 말을 연발했다. 그리고는 “지은 죄나 잘못한 일에 대하여 꾸짖거나 벌하지 아니하고 덮어 줌”의 뜻을 가진 ‘용서’를 구하였다. 대통령은 때로는 국회 다수당의 동의를 얻어 이들을 고위공직자로 임명하였다. 이는 고위공직자에게 ‘주민등록법 위반’ 범죄행위의 면책특권을 부여한 행위이자 헌법 제11조 제2항이 금지하고 있는 ‘새로운 형태의 사회적 특수계급 인정 또는 창설’이다. 정치인들이 개헌을 정치판의 권력놀음으로 치부하지 않는다면, 헌법에 대한 이러한 전근대적 파괴행위부터 바로잡아 처벌하여야 한다.

그래서인지 인사청문을 엄정하게 하려는 인사청문회법 일부개정법률안이 ‘시류를 타고 알리바이용으로’ 국회에 계류 중이다. 최근 제출안부터 몇 개를 소개하자면, 이회창의원등 15인(2010.9.10), 김태원의원등 14인(2010.9.9), 서병수의원등 11인(2010.9.8), 이해봉의원등 11인(2010.9.8), 전병헌의원등 12인(2010.8.31), 홍영표의원등 10인(2010.6.10) 등이다.

한편 ‘복지국가와 진보대통합을위한 시민회의’는 2010년 8월 31일 발기인대회를 열고 ‘정치개혁 입법운동’의 첫 사업을 다음과 같이 제안했다.

“우리 다함께 저 어둡고 음습한 곳에 촛불을 듭시다. 썩고 구린 정치인들이 아예 공직을 넘볼 수 없도록 입법운동에 분연히 나섭시다. 그것이 가능한가 의문을 던질 때가 아닙니다. 가령 구체적 보기를 들어볼까요? <국회청문회나 공개강연에서 거짓말을 한 후보자는 공직에 취임할 수 없다>는 법 조항은 얼마든지 가능합니다. 시민회의는 첫 정치개혁 사업으로 썩고 구린 정치인(썩구정치인)의 공직취임 금지법을 제안하고 네티즌을 비롯해 민주시민과 더불어 입법운동을 힘차게 벌이겠습니다. 어느 정당이든 좋습니다. 손잡고 국회에서 입법될 때까지 함께 만들어가겠습니다.”

이미 다산 정약용은 목민심서 律己편에서 屋棄․奴棄․子棄의 三棄論, 즉 ‘무릇 관직에 오르는 자는 세 가지 버릴 것이 있음’을 말하였다. 屋棄는 관직에 재직하는 동안 집을 새로이 장만하거나 개축하지 않아야 함이다. 奴棄는 관직에 재직하는 동안 출사 전에 사사로이 거느리고 있던 자들을 등용하지 않아야 함이다. 子棄는 관직에 재직하는 동안 자식들의 출세나 이권을 챙기지 않아야 한다는 뜻이다.

그런데 최근 한국 사회 고위공직자의 행태는 다산의 관점에서 볼 때 공직자부패의 종합선물세트이다. 그럼에도 고위공직자의 윤리에 대한 잣대는 느슨하다. 공직자윤리법은 일정한 공직자의 재산등록의무 및 재산공개, 일정액 이상의 선물의 신고, 퇴직공직자의 취업제한 등을 규정하고 있다. 그렇기는 하지만 고위공직 후보자의 법 위반행위가 인사청문 과정에서 드러나는 경우에도 이에 대해 책임을 묻지 않고 면죄부를 주기 일쑤이다.

이 글은 ‘고위공직자 윤리 및 임용절차법’의 제정방향을 모색하는 토론을 위하여 짧은 생각을 짧은 시간 동안 짤막하게 쓴 글이다.

Ⅱ. 고위공직자의 윤리 및 임용절차법의 제정방향

1. 입법 방법

국회는 인사청문회법 개정을 통하여 접근할 모양이다. 그 내용은 첫째, 공직후보자의 거짓말을 처벌한다는 내용이 거의 모든 개정안에 들어 있다. 예를 들어 ‘거짓 진술을 한 후보자에게 위증죄를 적용해 1년 이상 10년 이하의 징역에 처한다’는 조항이다. 둘째, 청문회에 필요한 핵심 증인이 반드시 채택되도록 증인채택 요건을 완화하고, 증인 등에 대한 동행명령제도 및 출국금지제도를 도입하는 개정안도 있다. 셋째, 위원회의 조사활동을 강화하기 위하여 전문위원 및 전문가의 활용을 가능하게 하며, 임명권자가 공직후보자의 임명을 위하여 검토하거나 보고된 자료를 의장에게 제출하도록 규정한 개정안도 있다. 넷째, 현행 20일간의 전체 인사청문 기간을 30일로, 15일인 위원회의 인사청문 기간을 25일로 각각 그 기간을 연장하는 개정안도 있다.

그러나 단순히 인사청문과정만을 강화하는 것으로 고위공직자의 청렴성 및 도덕성을 검증하여 여과할 수 있을지 의문이다. 국회가 정파적 이해관계를 떠날 수 있는지 그리고 충분히 인사검증을 통하여 ‘썩고 구린 고위공직 후보자’를 걸러낼 수 있는지 의문이다.

따라서 고위공직자의 경우 엄정한 윤리기준을 적용하기 위해서는 별도의 윤리 및 임용금지 또는 제한을 규정하는 별도의 법률을 제정하는 것도 고려할 만하다. 국가공무원법이나 공직자윤리법, 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 등은 포괄적인 범위의 공무원을 대상으로 하고 있기 때문에 윤리기준이 느슨할 수밖에 없다.

물론 예를 들어 공직자윤리법의 경우 그 자체로서도 법 적용사항의 확대, 윤리기준의 구체화, 실효성 확보를 위한 제도적 보완 등이 필요하다. 그에 따라 공직자윤리법, 국가공무원법, 인사청문회법 등을 각각 개정하는 것도 입법방안 중의 하나로서 고려할 수 있다.

그렇지만 고위공직자의 경우 국회의 인사청문 절차와도 연계되는 특성이 있으며 고위공직자의 권한이 막강한 만큼 엄정한 윤리기준을 규정하는 동시에 인사청문을 실효성 있게 할 수 있는 절차를 정한 특별법이 필요하다. 즉 고위공직자의 윤리기준과 인사청문을 비롯한 임용절차에 관한 내용을 별도로 정하는 것이다.

다만 임용권자의 임용권에 대한 침해 논란이 있을 수 있지만, 특정 요건에 해당하는 자의 임용만을 제한 또는 금지하는 것이기 때문에 헌법적으로 허용될 뿐 아니라 오히려 ‘사실상 면책특권’에 대한 제한인 측면에서 헌법적으로도 요청된다.

2. 고위공직자의 대상범위

고위공직자는 국가공무원법과 공직자윤리법을 고려하여 국회법상 인사청문회 대상인 국무위원, 대법관 및 헌법재판소 재판관, 중앙선거관리위원회 위원, 방송통신위원회 위원장, 국가정보원장, 국세청장, 검찰총장, 경찰청장, 함동참모의장의 후보자 등(제65조의2)보다는 넓게 획정해야 할 것이다.

현재 인사검증 대상 직위는 ① 국회 인사청문회를 거치는 정무직을 포함해 일반직 고위공무원 및 3급 직위, ② 군․검․경․국정원 등 특정직의 일정 직급 이상 직위, ③ 대통령이 위촉하는 정부위원회의 비상임 위원장 및 위원 직위, ④ 정부투자기관과 산하단체의 임원 직위 등 총 3천여 개이다.

국가공무원법

제2조(공무원의 구분) ① 국가공무원(이하 “공무원”이라 한다)은 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분한다.

② “경력직공무원”이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생토록 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 일반직공무원: 기술ㆍ연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하며, 직군(職群)ㆍ직렬(職列)별로 분류되는 공무원

2. 특정직공무원: 법관, 검사, 외무공무원, 경찰공무원, 소방공무원, 교육공무원, 군인, 군무원, 헌법재판소 헌법연구관, 국가정보원의 직원과 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에서 특정직공무원으로 지정하는 공무원

3. 기능직공무원: 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원

③ “특수경력직공무원”이란 경력직공무원 외의 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 정무직공무원

가. 선거로 취임하거나 임명할 때 국회의 동의가 필요한 공무원

나. 고도의 정책결정 업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법률이나 대통령령(대통령실의 조직에 관한 대통령령만 해당한다)에서 정무직으로 지정하는 공무원

2. 별정직공무원: 특정한 업무를 담당하기 위하여 별도의 자격 기준에 따라 임용되는 공무원으로서 법령에서 별정직으로 지정하는 공무원

3. 계약직공무원: 국가와의 채용 계약에 따라 전문지식ㆍ기술이 요구되거나 임용에 신축성 등이 요구되는 업무에 일정 기간 종사하는 공무원

4. 고용직공무원: 단순한 노무에 종사하는 공무원

공직자윤리법 제3조(등록의무자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공직자(이하 “등록의무자”라 한다)는 이 법에서 정하는 바에 따라 재산을 등록하여야 한다.

1. 대통령·국무총리·국무위원·국회의원 등 국가의 정무직공무원

2. 지방자치단체의 장, 지방의회의원 등 지방자치단체의 정무직공무원

3. 4급 이상의 일반직 국가공무원(고위공무원단에 속하는 일반직공무원을 포함한다) 및 지방공무원과 이에 상당하는 보수를 받는 별정직공무원(고위공무원단에 속하는 별정직공무원을 포함한다)

4. 대통령령으로 정하는 외무공무원과 4급 이상의 국가정보원 직원 및 대통령실 경호공무원

5. 법관 및 검사

6. 헌법재판소 헌법연구관

7. 대령 이상의 장교 및 이에 상당하는 군무원

8. 교육공무원 중 총장·부총장·대학원장·학장(대학교의 학장을 포함한다) 및 전문대학의 장과 대학에 준하는 각종 학교의 장, 특별시·광역시·도·특별자치도의 교육감·교육장 및 교육위원

9. 총경(자치총경을 포함한다) 이상의 경찰공무원과 소방정 및 지방소방정 이상의 소방공무원

10. 제3호부터 제7호까지 및 제9호의 공무원으로 임명할 수 있는 직위 또는 이에 상당하는 직위에 채용된 계약직공무원

11. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공기업(이하 “공기업” 이라 한다)의 장·부기관장 및 상임감사, 한국은행의 총재·부총재·감사 및 금융통화위원회의 추천직 위원, 금융감독원의 원장·부원장 및 감사, 농업협동조합중앙회·수산업협동조합중앙회의 회장 및 상임감사

12. 제3조의2에 따른 공직유관단체(이하 “공직유관단체”라 한다)의 임원

13. 그 밖에 국회규칙, 대법원규칙 및 대통령령으로 정하는 특정 분야의 공무원과 공직유관단체의 직원

3. 고위공직자의 임용 절차와 임용 금지 및 제한 기준

국가공무원법 제33조를 고려하여 결격사유를 규정하여야 할 것이다. 다만 법원의 확정판결이나 징계에 한정하지 않고 일정한 법 위반사실 또는 윤리기준에 어긋난 사실이 드러난 경우 검증위원회의 판정에 따라 임용될 수 없도록 정하여야 할 것이다.

국가공무원법

제33조(결격사유) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 공무원으로 임용될 수 없다.

1. 금치산자 또는 한정치산자

2. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자

3. 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 종료되거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 5년이 지나지 아니한 자

4. 금고 이상의 형을 선고받고 그 집행유예 기간이 끝난 날부터 2년이 지나지 아니한 자

5. 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에 그 선고유예 기간 중에 있는 자

6. 법원의 판결 또는 다른 법률에 따라 자격이 상실되거나 정지된 자

6의2. 공무원으로 재직기간 중 직무와 관련하여 「형법」 제355조 및 제356조에 규정된 죄를 범한 자로서 300만원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 2년이 지나지 아니한 자

7. 징계로 파면처분을 받은 때부터 5년이 지나지 아니한 자

8. 징계로 해임처분을 받은 때부터 3년이 지나지 아니한 자

OECD 회원국은 공직자의 임명에 있어서 국민의 신뢰를 확보하고 경제적인 성장을 이루기 위한 윤리적인 기준을 제시하고 있다. 공직자 임명에서 기본적인 가치내용으로서는 사회적 규범, 민주주의원칙 그리고 직업윤리를 들고 있다. 가장 기본적으로 인정되는 기준은 공정성, 합법성, 통합성, 효율성, 투명성, 책임감, 평등성 그리고 정당성이다.

4. 고위공직후보자 윤리의 검증내용 및 방법

가. 고위공직후보자 윤리의 검증내용

오늘날 공직자의 청렴성은 소극적인 반부패 개념에서 공직 수행을 위한 자세까지 포함하는 적극적인 개념으로 전화하였다. 구체적 내용으로서는 첫째, 직무수행의 반부패성, 둘째 재산획득의 정당성, 셋째 생활의 건전성, 넷째 공익 봉사성 등을 꼽는다.

공직자윤리법보다 적용범위를 넓혀 겸직 금지 위반 등 인사관련 문제, 부동산 투기 또는 주택 소유관계 등 재산 형성과정 및 소유 문제 또는 재산신고 누락, ‘위장전입’에 의한 주민등록법 위반, ‘병역 면제 또는 기피 의혹’을 둘러싼 병역 관계, 자녀편입학 또는 ‘친인척 특혜’ 등의 내용을 신고하게 하고, 그것을 관리․검증하는 절차가 요청된다.

공직자윤리법

제1조(목적) 이 법은 공직자 및 공직후보자의 재산등록, 등록재산 공개 및 재산형성과정 소명과 공직을 이용한 재산취득의 규제, 공직자의 선물신고 및 주식백지신탁, 퇴직공직자의 취업제한 등을 규정함으로써 공직자의 부정한 재산 증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하여 국민에 대한 봉사자로서 가져야 할 공직자의 윤리를 확립함을 목적으로 한다.

나. 고위공직후보자 윤리의 검증방법

고위공직 후보자 검증은 임용후보자의 자질, 역량 및 도덕성 등에 대한 종합 점검을 통해 공직수행의 적격자를 판단하는 작업이다. 이를 고려할 때 인사검증의 개념은 직무수행능력 등 긍정적 요인을 중시하는 역량검증, 도덕성이나 청렴성 등 부정적 요인에 초점을 두는 도덕성 검증, 해당 직위에 따른 이해충돌 여부를 확인하는 이해충돌 검증 등으로 구분된다.

검증위원회는 국회에 설치하되, 도덕성 검증의 경우에는 시민배심원단을 두는 것도 고려해야 한다. 그리하여 일반국민의 관점 및 기준으로 윤리성 판단이 이루어질 수 고도록 하는 동시에 국회가 정파적 이해관계에 따라 판단하는 것을 통제할 수 있도록 하는 것이다.

한편 고위공직자의 청렴성 및 도덕성 확보의 문제는 윤리 및 임용절차법을 제정하는 것에 그쳐서는 안되고, 내부고발자 보호의 문제, 특별검사제의 활성화 문제 등까지 고려해야 한다.

Ⅲ. 맺음말

오래 전부터 고위공직자의 임용과정에서 청렴성 및 도덕성에 대한 논란이 있었고, 그 때문에 ‘낙마’한 사람도 적지 않았다. 그럼에도 불구하고 그에 대한 입법 노력은 미봉책에 불과하였다. 어떤 의미에서는 입법자 자신이 떳떳한 청렴성 및 도덕성을 가지지 못했기에 청렴 및 도덕에 대한 ‘감’이 떨어지거나 엄정한 청렴성 및 도덕성을 요구할 수 없었을 것이다. 이번 기회에 국민의 힘으로 고위공직자에 대한 윤리 및 임용절차에 관한 규정을 상세하게 두고 있는 법을 제정하여 고위공직자의 청렴성과 도덕성을 확보할 수 있기를 기대한다.