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행정감시센터    공직사회 부패와 권력남용을 감시합니다

  • 제도개혁
  • 2017.07.12
  • 915

참여연대∙국회의원 박범계, 감사원의 회계검사⋅직무감찰기능 분리, 국회이관 방안 모색

「감사원, 어떻게 개혁할 것인가」  토론회 개최

참여연대 행정감시센터(소장 장유식 변호사)와 박범계 국회의원(더불어민주당)은  오늘(7/12)  오후 2시, 국회 의원회관 제8간담회실에서  「감사원, 어떻게 개혁할 것인가 - 회계검사⋅직무감찰 기능 분리 및 국회 소속 쟁점을 중심으로」라는 주제로 토론회를  개최했다. 


감사원은 헌법에 규정된 기관으로서 지위를 보장받고 있음에도 그동안 독립적인 감사를 제대로 수행하지 못했다는 비판을 받아왔다. 이번 토론회는 감사원이 국회 헌법개정특별위원회 및 국정기획자문위원회에서 주요 개혁 대상 기관으로 다루어지고 있는 현 시점에서, 감사원의 기능 및 역할 등이 고려해 올바른 개혁의 방향을 모색하기 위해 마련되었다.  

 

발제를 맡은 송병춘 변호사(시민자치감사포럼 이사장)는 그동안 감사원은 회계검사-성과감사보다 직무감찰에 치중해왔고, 막대한 예산이 투입되는 정책사업들에 대해서는 거의 회계검사를 실시하지 않았으며, 회계검사를 하였더라도 실제로는 ‘회계업무에 대한 직무감찰’을 하였을 뿐이라고 지적했다. 송 변호사는 감사원이 감찰권한을 중앙집권적으로 독점하면서, 하급기관에 대한 표적감사, 중복감사 등의 문제가 비롯된 것이라며, OECD 국가들은 회계검사를 전담하는 국가기구를 두고 있을 뿐 감찰기구를 국가기구로서 설치한 사례는 없다고 밝혔다. 

 

송 변호사는 감사원의 개혁 방안으로 첫째, 감사원을 회계검사 전담기구로 전환하고 둘째, 인사⋅예산의 자율성을 부여해야 한다고 주장했다. 송 변호사는 감사원장은 국회가 선출하거다 국회가 추천하는 자를 대통령이 임명하여 민주적 정당성을 부여하고, 충분한 임기(6년 이상)을 보장하여 정치적 중립을 견제할 수 있도록 해야 한다고 밝혔다. 셋째, 주요 정부기관과 공공단체, 정책사업들에 대한 회계검사를 전담하기 위해 예산, 회계전문가, 공공정책 전문가 등 외부전문가를 대폭 영입해야 한다고 주장했다. 이 밖에도 지방자치단체의 회계감사를 수행할 지방감사원 설치, 모든 정부기관이 자율적으로 감찰활동을 수행할 수 있도록 자체감사기구의 독립성 보장, 반부패 시책을 총괄하는 반부패전담기구 설치 등을 주장했다. 

 

토론자로 참여한 김선화 국회입법조사연구관은 감사원의 회계감사와 직무감찰기능 분리에 대해, 기능을 분리한다고 해도 직무감찰을 하는 기관은 회계관련 직무도 살펴보게 될 것이고, 회계검사는 한개의 기관에서 한번만 해야 하는 것은 아니라는 의견을 피력했다. 또한 감사원을  대통령이나 행정부 소속으로 두면서 국회 소속의 회계검사 기관을 따로 설치하는 대안도 생각할 수 있다는 의견을 제시했다.  감사원을 국회 소속으로 두는 것과 관련해서는 기존의 국회예산정책처나 국회입법조사처와 달리, 국회 사무처로부터 조직, 직무, 예산에서  독립해 철저히 회계검사에 집중하는 기관이 되어야 하고 회계검사원의 신분도 보장되어야 한다고 밝혔다.  

 

김성준 감사연구원 연구부장은 감사원의 국회 이관 관련해 한국의 정치구조는 정치적 이해관계가 첨예하게 대립하고, 국회에 대한 국민의 신뢰수준이 낮다는 점을 고려할 때 감사원의 국회이관이 정치적 중립성 확보 대안이 아닐 수 있다고 주장했다. 이어 감사원을 독립기구로 두더라도 국회와 긴밀한 협력관계를 바탕으로 효과적인 지원이 가능하므로 현재의 감사기능이나 대상범위를 유지하면서 독립적 지위를 갖는 형태를 고려해야 한다는 의견을 제시했다.

 

김성준 연구부장은 감사원 기능분리에 대해서는 충실한 행정 감시가 이루어지기 위해서는 감사범위에 제한을 두기보다는 회계에서 직무에 이르기까지 폭넓게 감시활동을 전개할 필요가 있다며 부정적  입장을 밝혔다. 이어 김 연구부장은 지방자치단체의 감사체계와 관련해 단체장 직속으로 자체감찰기구를 설치하는 방안은 단체장에 의한 인사, 채용 비리 및 인허가 과정에서 부당압력 등이 끊이지 않고 있고 단체장에 대한 실질적인 책무성 확보장치가 마련되어 있지 않은 현 상황에서 시기상조라는 의견을 밝혔다. 


박희정 부산대 행정학과 교수는 회계검사와 직무감찰의 통합이 시너지 효과보다는 직무감찰 위주 감사활동 수행으로 편향성을 증폭시키므로 두 기능을 분리시키는 것은 당연하지만 감사원이 회계검사 기능만 수행하도록 하는 구상은 감사원 역할 재정립에 대한 논의가 선행되어야 한다고 강조했다. 이어 박희정 교수는 감사원을 독립기구로 설치해 국회를 위해 일하는 조직으로 전환하는 것 역시 당연한 조치이나, 행정부나  국회 산하기구가 아니므로 국가공무원법 상 별도의 인사기관으로 지정해 조직, 인사, 예산의 자율성을 보장해야 한다는 의견을 제시했다. 

 

끝으로 윤태범 한국방송통신대 행정학과 교수는 감사원의  회계검사⋅직무감찰 분리 및  회계검사 전담기구로의 전환과 관련해 회계검사와 직무감찰 기능의 연계가 갖는 긍정적⋅부정적 효과, 기능분리 시 그동안 지적되어온 감사원 문제가 해결될지의 여부, 기능을 분리하지 않고 문제를 해결할 수 있는 방법이 있는지 여부, 최근 강조되는 성과감사와 관련해 기능분리 적합한지 등을 고려해야 한다는 의견을 개진했다. 그리고 감사원의 자율성 확보와 관련해서는 감사원이 헌법상 기관임에도 행정부 소속의 하나의 기관처럼 운영되는 취약점이나 감사위원의 구성이 관행처럼 부처별로 할당되는 문제점이 해소해야 하고, 감사원 구성과 운영, 조직과 예산 전반에 걸친 충분한 자율성 확보가 필요하다고 덧붙였다. 

 

▣ 보도자료[원문보기/다운로드]
▣  토론회 자료집 [다운로드]

 

 

 

[토론 결과]

감사원, 어떻게 개혁할 것인가

- 회계감사·직무감찰 기능 분리 및 국회 소속 쟁점을 중심으로 -


일시 : 2017.07.12.(수) 오후2시, 
장소 : 국회의원회관 제8간담회실

 

사회  장유식 변호사(참여연대 행정감시센터 소장) 
발제  송병춘 변호사(시민자치감사포럼 이사장, 참여연대 행정감시센터 실행위원)
토론 
김선화 국회입법조사연구관
김성준 감사연구원 연구부장
박희정 부산대학교 행정학과 교수
윤태범 한국방송통신대학교 행정학과 교수

 

정리  신동화 참여연대 행정감시센터 간사

 


사회 (장유식)

보통 시민단체에서 하는 토론회는 정해진 컨센서스를 두고 하는 경우가 많지만, 이번 토론회는 주장의 방향이 다양함. 어떤 의견들이 있을 수 있고 각각의 의견들이 어떻게 전개되어 있고, 논거를 가지고 있는가를 잘 살펴보고 활발히 토론하면 의미 있는 토론회가 될 것임. 
가능한 한 발제는 20분, 토론은 10분 정도로 줄이고, 플로워 분들도 참여하는 종합토론을 여유있게 시간을 가지고 하겠음. 
발제자 송병춘 변호사는 참여연대 실행위원을 하기 전에도 시민자치감사포럼 이사장으로서 다양한 연구와 실천을 해왔음. 

 

 

발제 (송병춘)

결론적으로 말하자면, 주장의 핵심은 회계검사를 분리하고 감찰도 떼어내서 조직을 국회로 이관하고 감찰기능은 자체감찰기구가 수행하도록 하는 것임. 회계검사와 직무감찰을 분리해야 함. 


회계는 audit에서 유래. audit은 account(보고하다)와 연결되는 개념임. 공적인 재산을 사용하는 자는 국민에게 보고해야하는데, 국민은 그것을 듣고 충실한 것인지 확인하는 것이 본래의 의미에서 audit이라고 할 수 있음. 국민에게 이러한 진실한 정보를 충실히 제공하도록 기능하게 하기 위해, 그리고 audit의 기능을 국민들이 직접 받을 수는 없기 때문에 대리인을 지명해서 공적사무를 처리하는 자로부터 보고를 듣는 것인데, 이러한 측면에서 감사원은 직접 불법이나 비리를 저지른 사람을 처벌하는 권력적인 작용을 하는 것이 아니라 비권력적인 작용을 하는 것임. 그리고 재정운용 상태 보고 뿐만이 아니라 예산 회계를 어떻게 효율적으로 사용하는가를 평가하고, 의견을 제시하는 것도 audit의 본래적 기능.

 

반면에 직무감찰은 행정기관의 사무와 공무원의 직무와 관련된 행위에 대해 조사·평가해 법령상, 제도상, 행정상 모순이나 문제를 적출해서 시정·개선하는 활동임. 감찰은 행정사무감찰과 대인감찰로 이루어짐. 감사결과의 처리에 있어서 법적인 구속력과 강제력이 부여되므로 권력적인 작용임.


감사원에서 계속 주장하듯이 직무감찰과 회계감사를 함께 수행할 수 있도록 되어 있어서 집행 기관에 대해서 즉각적인 시정을 요구할 수 있고, 감사자료 등도 용이하게 제출받을 수 있어 재정운용의 적법성 등을 보는 것을 효과적으로 담보할 수 있으나, 민주적 대표성이 없는 감사원이 국회를 통하지 않고 국가 재정을 직접 통제하는 것은 문제가 있고, 직무감찰에 치중하기 쉬우며, 정책의 효과성, 효율성, 경제성 등에 대해 의견을 제시하는 등의 성과감사에 소홀히 할 가능성이 큼.

 

최근 감사원에서 낸 “국가감사제도의 이해” 자료를 보면, 예산회계에 대한 정보를 투명하게 국민에게 제공하는 보고의 기능에 중점을 두는 audit의 관점이 빠져있음을 볼 수 있음. 이는 회계사무의 적법성을 보는 감찰활동으로 회계검사 기능을 오해한 것임. 회계업무와 직무감찰 중첩되는 영역이 62.9%라고 주장하는데, 감사원의 조사대상 사무를 기준으로 분류한 것이 아닌가 생각함. 회계검사와 직무감찰의 업무를 오해한 것. 감사원 스스로가 직무감찰에 치중하고 있음을 자인하는 것. 
회계검사는 회계의 처리에 대해서만 한정되는 것은 아님. 성과감사의 조직인사, 공공에 영향을 미치는 모든 행정행위로까지 확대된다고 볼 수 있음. 

 

감사원의 자율성과 관련해, 국회로부터도 독립되어야한다는 주장이 있음. 국회가 충분히 국민의 신뢰를 받고 있지 못하다 하더라도 국회는 국민의 대의기구임. 감사원은 국회의 통제 하에 있어야하고 국민과 국회에 대해 책임을 지는 기관이 되어야 함. 


미국의 경우 감사원이 의회의 요구에 따라 감사원이 감사하고 보고함. 감사원의 주 고객이 국회이면서도 정치적 중립도 지킨 사례가 있음. 예를 들어 임기보장, 감사원이나 감사위원 선출에서 추천위원회를 구성해서 추천위원회가 임명토록 한다던가, 감사원 직원들과 관련된 별도의 인사법을 만들어 인사상 자율성을 보장하는 방식으로 운영하는 미국의 사례가 있음.  

 

2015년 결산보고서를 보면 성과 측면에서의 감사는 적고, 주로 적법성이나 적정성을 단편적으로 지적하는 경우가 많음. 자체감찰 유명무실화의 문제와 함께 감사원의 갑질하는 감사, 일종의 표적감찰 등 문제들이 발생함. 감찰하는 과정에서 봐주기, 피감기관과의 부적절한 관계 등도 적지 않았음. 


행정의 적법성을 담보하고 소속 공무원의 기강을 바로잡는 것은 해당기관에 맡길 때 효과성을 담보할 수 있음. 미국의 경우도 대통령이 임명하는 경우도 있고 자체 기관장이 임명하는 기관도 있는데, 모두 자체 감찰기구를 가지고 있고, 공직기강을 바로 잡기 위한, 행정의 적법성을 담보하기 위한 활동을 함. 

지방자치단체, 공공기관은 말할 것도 없고, 소위 권력기관인 법원, 검찰, 국정원, 국세청, 공정거래위 등 중앙행정기관의 감찰기구도 제대로 기능하지 못함. 


최근 조사한 바에 의하면 중앙행정기관 중 자체감사 전담기구를 설치하지 않는 경우도 많음.  
그리고 감찰기구의 장의 경력을 보면 내부관료가 대부분임(17개부 중 12개, 처청의 단위에서도 대부분). 감사기구의 장의 독립성이 없음. 자체 중앙행정기관이 “감사원의 감사를 어떻게 하면 잘 받을 수 있을까”하는 목적으로, 감사원 감사를 무마하기 위한 수단으로서 감사원 출신을 영입하고 있다는 비판을 받고 있음. 

 

그래서 감찰활동이 제대로 이루어지기 위해서도 자체감찰기구를 강화하고 중앙집권적인 감찰을 지향해야함. OECD 국가에서는 중앙집권적인 국가감찰 기능을 둔 사례 없고, 일부 아시아 권위주의 국가에서만 나타나고 있음.  

 

결론적으로

 

첫째, 감사원을 회계감사 전담기구로 전환해야함. 회계감사 전담기구를 새로 설치할 수도 있겠지만 그동안 감사원이 잘했던 못했던 축적된 경험, 역사성 등이 있기 때문에 감사원의 조직을 바꾸는 것이 유리하다고 봄. 현재의 감사원을 개편해서 회계검사를 전담하도록 하는 것이 바람직함. 

 

둘째, 감사원의 인사·예산의 자율성을 보장해야함. 감사원장과 감사위원의 임명의 민주성을 보장하고, 감사원 인사의 자율성을 감사원장에게 주어야함. 감사원에 대한 의회의 정파적 편향성이 걱정된다면, 감사요구의 절차를 더 구체적으로 적시하도록 해 정치적 편향성을 해소할 수 있음. 미국에서 사례도 있고, 잘 극복한 사례가 있음.   

 

셋째, 오로지 승진이나 요직으로 가는 것을 중심으로 관료가 움직이는 것, 순환보직으로 전문성이 약화되는 것 등 문제해결을 위해서는 탈 관료화 필요함. 특히 고위직에서 탈 관료화 계약직 채용확대 필요함. 

 

넷째,  지방의회를 위해 지방감사원 설치하고 지방자치단체의 회계를 전담토록 해야 함. 

 

다섯째, 자체감찰강화. 이는 지방자치단체 뿐만 아니라 법원 등을 중앙기관도 포함하는 것. 감찰기구의 장은 외부인사로 하고, 감사직렬·직류를 두어 마구잡이 순환보직하지 않게 해야 함.

 

여섯째, 중앙집권적인 감사기구를 폐지할 경우, 반부패시책 등을 총괄하고 자체감사기구를 지도·감독하는 기관 필요. 중앙행정기관만이 아니라 다른 행정기관의 반부패 업무 조정 협력을 위해서라도 반부패 국가기구가 필요함.    

 


토론1(김선화)

 

취지는 대체로 동감이나 헌법 개정을 전제로 달리 생각하는 부분에 말씀드리고자 함.

 

회계검사와 직무감찰 분리를 주장하는 사람이 많은 반면, 감사원은 불가분의 관계라고 밝혀옴. 두 기능이 불가분의 관계라고도 볼 수 있지만, 분리해서 생각할 수 있음. 회계검사는 두 번, 세 번 할 수 있음. 회계검사를 중복하는 것은 국가적인 낭비라고만 볼 수는 없고 상시적인 감사 프로그램으로 해결할 수 있음. 

 

지금 있는 감사원을 변경하는 것으로 이야기 하고 있는데, 대통령의 소속이 아니면 자료를 받기 어렵다는 우려들이 많이 이야기 됨. 그리고 국회에 회계검사기관을 따로 두는 것만으로도 감사원이 지금까지 관행으로부터 벗어날 수 있을까 하는 의문이 있음. 감사원이 잘했다 잘못했다는 문제가 아니라 국회와 관련해 본연적인 업무, 즉 결산, 예산 운영을 제대로 했는가에 대해 살피지 못했기 때문에 기능을 떼서 국회로 가져오자는 논의가 발생한 것임. 국가의 재정이 어떻게 운영되는지 감시하는 권능을 가져야 하겠다는 취지에서 회계기능의 국회이전 논의가 있는 것임. 

 

감사원을 국회 소속으로 한다고 하더라도 현재 국회예산정책처, 입법조사처 등 여러 산하 기관과는 다른 논리로 들어와야 함. 헌법적으로 예산, 운영 등에서 국회사무처로부터 명실공히 독립적으로 이루어지게 해야 함. 국회도 관료의 문제는 있음.  


계약직의 경우 신분보장, 차별 등 문제로 과연 전문가들이 들어올 것인가에 대한 문제가 있음. 신분보장이 되지 않으면 중립성을 가지고 업무에 임할 수 없고 관료주의 문제를 심화시킬 수 있다는 의견이 있음.

 

그리고 반부패 기구에 대해서는 현재 국민권위원회가 있고, 꼭 필요하다면 이 기구를 활용하면 되는데, 따로 국가청렴위원회를 설치하려는 이유를 여쭙고 싶음.

 

 

토론2 (김성준)

감사원이 그동안 해온 일을 보면, 60~70년대에는 단순히 부패행위를 적발하고 처벌하는 것이 주요 업무였지만 최근에는 사회적, 정치적으로 민감한 이슈에 대해 국회나 시민단체가 감사원에 토스하는 일들이 많고 이러한 부분을 의미 있게 다루기 위해서는 예전보다 더 많은 정치적인 중립성 독립성이 필요함. 현재 제도적 약점이 있음. 우선 강력한 대통령의 밑에 있고, 외관 독립성을 의심받고 있음. 외관상의 독립성이 실질적인 독립성보다 더 중요하다는 것이 다수 학자의 주장임. 외관상 독립성을 보장하기 위해서는 개편을 해야 하는데, 감사원이 잘못하고 못마땅한 부분에 대한 단편적인 개편보다는 원칙적인 개편이 필요함.


특히 이번 개편 논의 이후에 언제 또 다른 개편 논의가 제기될 지 예측하기 어려움. 신중을 기해서 준비해야하지 않을까 생각함. 

3가지 원칙,
첫째, 국회 지원을 강화하는 방향으로 가야하는 것에는 동의함. 그러나 단순히 소속을 바꾸는 방식이 아닌 정부에 대한 효과적인 견제를 토대로 이루어져야 함. 국회로 옮겼을 때 단순히 입법조사처와 같은 역할이 아니라 어떤 차별화된 역할을 할 것을 기대하는가, 국민은 어떤 차별화된 역할을 기대하는 가에 대한 일관되고 합의된 논의가 필요함.
둘째, 감사원만 바꾸는 것이 아니라 국가감사체계를 고려해야 함. 감사원만 바꾸어서 발생할 수 있는 공백이나 결점, 중복 갈등이 없도록 해야 함. 지방자치단체 등 포함해 내부, 외부통제장치들이 적절하게 작동하고 있는가에 대한 전제를 사전에 해야 함. 
셋째, 기대하는 효과 목적을 달성할 수 있겠는가에 대해 불확실성이 있음. 제도를 너무 과잉설계해서는 안 될 것임. 미래의 환경변화 등 고려해서 개편해야 함.

 

지금 갖고 있는 감사대상, 활동, 관점 등을 확대하면 확대했지 줄일 필요는 없음. 감사는 국민을 대신해서 정부를 감시하는 것이므로 그 축소하는 것이 적절한 개혁방안인지 고민해야함. 외국의 많은 감사원과 교류하다보면 우리나라의 감사원 조사기능을 부러워하는 경우가 오히려 많음.  

 

발제자가 말한 주인-대리인 관점에서 봐서 국민이 정부에게 부여한 권한 등 적절한 감시를 하고 그 결과를 보고하기 위해 살펴봐야 할 부분은 2개임. 하나는 공적자금, 하나는 권한임. 공적자금과 권한을 둘 다 봐야지 자금만 봐서는 안 됨. 외국의 경우는 처음부터 회계검사에서 시작했기 때문에 다음으로 넘어가기 어려움. 우리와 같이 직무를 볼 수 있다면, 우리가 가진 권한을 국민이 원하는 방향으로 활용해야하는 것인가 고민해야함. 

 

종합토론 전에 부연하자면 결산심사 보고서에 대한 부분은 감사원법에 정확히 어떤 내용이 들어가야 하는지 규정되어 있고, 그것에 따라 이루어짐. 회계검사의 결과가 실린 것은 수많은 회계감사 내용 중 대표적인 몇 개를 수록 한 것이며, 실제로는 발제자의 발표보다 훨씬 많은 회계감사가 이루어지고 있음. 부정비리 사례에 대해서도 최근 몇가지 사례는 있었지만 다른 정부기간에 비해서 청렴성 부분에서는 국민의 신뢰를 받을 수 있는 요소가 아니었나 생각함.

법원에 대한 직무감찰은 할 수 있는 상황이 아니었음. 

 

 

토론3 (박희정)

그동안은 회계검사와 직무감찰을 묶어서 감사원에 몰아줌. 효율적으로 해달라는 기대가 있었던 것. 어느 정도 잘 수행해왔다고 봄. 다만 최근의 감사원에 대한 부정적인 이야기가 나오고 있고, 논의할 필요가 있음.

 

회계검사는 외부적 감사의 기능이고, 직무감찰은 내부감사 기능임. 개념정의를 제대로 해야 함. 직무감찰은 기본적으로 Inspection임. 어떤 업무를 대상으로 하느냐는 이 Inspection의 정의에서 큰 의미 없음. 상급기관의 자격으로 하급기관의 일이 잘 진행되는지 확인하고 지도하고 감독하는 것임. Investigation은 상급기관만이 아니라 의회에서도 하는 것임. 조사권은 독립적인 기관에서도 할 수 있음. 

 

직무감찰은 특정한 정책이나 사업 문제에 발생했을 때, 그것에 대한 조사를 해서 원인 파악하는 것이라면 이것은 감사와 같이 가는 것. 회계검사만 하고 Investigation은 하지 말라고 하면 전근대적인 감사를 강요하는 것이므로 그렇게 가서는 안 됨. 내부감사 기능이기 때문에 상급기관으로서 하급기관을 챙기는 것이라면, 국가 최고 감사기구가 하는 것은 아니라는 것이 본인 생각임. 


외부감사기구로서 만들어주는 것이 선진국으로 가능 길이 아닌가 생각함. 외부감사기구가 어떤 기능을 해야하는 가에 대한 합의가 있어야 함. 외부감사기구는 공공부문에서 국회의 직무에서 기능하고, 내부감사기구는 조직의 문제점을 발견하고 조직을 바꾸기 위한 기능. 이 두 개를 한 기관에서 하는 것이 바람직하지는 않다고 생각함. 


그런데 국회 산하기관이라는 것이 아니라 국회를 위해서 일하는 것. 감사원의 객관성이나 독립성 등 부분은 충분히 고민해야 한다고 생각함. 직무감찰기능(상급기관->하급기관)을 빼는 것이 맞다는 점에서 발제자에 의견에 지지함. 다만 방법론은 달리 생각할 수 있음. 

 

자율성과 관련해서는 국가공무원법에서 감사원을 독자적인 인사기관으로 규정하면 해결 가능함.


지방감사원은 자체감찰과는 달리 봐야함. 지방자치단체에 대한 외부감사기능은 현재 존재하지 않음. 지방감사원을 두거나 혹은 자치단체장을 선출하면서 지방감사원장을 선출하는 방안을 생각할 수 있음.
자체감찰기구는 조직 기관장을 위해서 일하는 것이고, 조직의 발전을 위해서 존재하지 기관장을 견제하는 목적이 아님. 자체감찰기구를 지나치게 독립적으로 가면 내부감사기구인지 외부감사기구인지 혼란에 빠지게 됨. 

 

국가청렴위원회를 국가기구로 설치에 대해서는 과도한 접근이라고 생각함. 현재는 조사권이 없어서 제기능을 못하는 것이 문제지. 독립적인 국가기관을 두는 것으로 해결되는 것은 아님. 이 부분은 별도의 논의가 필요. 

 


토론4 (윤태범)


감사원 기능분리는 80년대까지 거슬러 올라가는 논의임. 그런데, 그때와 지금이나 큰 차이 없음. 왜냐하면 감사원 개혁은 개헌이 있어야 풀 수 있는 문제이기 때문에 20~30년 동안 크게 변화지 않음. 충분히 논의되지 않고 불확실한 면이 있음. 감사원을 대상으로 연구하고 분석하려면 그에 상응하는 자료가 있어야 함. 감사원을 대상으로 설문조사도 필요한데, 자료가 없음. 그래서 대체로 비슷하고 논의가 진척되기 어려웠음. 이번에도 개헌 이슈로 인해 본격적으로 논의에 도마에 오른 것이 아닌가 생각함. 그러나 80년대 감사원 논의상황과 현재의 논의상황 맥락은 다름. 80년대의 상황에서는 부정부패 문제가 있었고 감사원 외에 부정부패를 막을 기관이 없었음. 그런데 그 유일한 기관이 제대로 못한 것 같고, 그래서 감사원 개혁의 문제가 불거짐. 

 

현재는 국민권익위원회, 고위공직자비리수사처 입법화 논의가 있고, 검경수사권, 국정원 등도 논의되는 상황이므로 과거와 다름. 감사원이 그동안 중립성이 안 지켜지는 것 같고 대통령소속이어서 그래서 국회로 보내자는 주장이 불거졌음. 그런데 감사원은 두 기능이 있음. 다른 나라도 기능이 나누어진 사례가 있음. 이어 회계기능을 떼자는 주장이 나옴. 국회는 리스크 및 불확실성이 높아 감사원을 보내도 되는가에 대한 걱정이 있는 것도 사실임. 결론 내리기가 더 어려운 상황. 


지금 개헌 이야기할 때, 어떤 사람은 헌법에 문제가 있다고 보고 다른 사람은 헌법이면 괜찮다고 함. 또 헌법의 개정이냐 운영의 문제이냐 논의도 있음. 감사원에 대해서도 구조가 문제이냐 운용의 문제인가에 대한 이견이 존재. 이런 부분에 대한 정리가 우선 이루어지는 것이 맞음. 

 

발제문에 대한 의견을 붙이면, 자문위활동을 하면서 개헌과 상관없이 감사원이 더 신뢰받는 기관으로 거듭나게 하기 위한 현실적인 문제의 고민이 들었음. 자율성과 관련해서는 감사원이라는 기관이 중요한 것이 아니라 감사가 중요한 것. 감사라는 활동의 신뢰성을 높이도록 하는 것이 중요함.

 

탈관료화와 관련해 최근 개방성, 투명성이 강조됨. 모든 행정작용에 공히 적용. 감사원도 예외가 될수 없음. 타 행정기관과 비교해 개방성과 투명성은 상대적으로 취약하지 않은가하는 생각은 하고 있는데, 그 부분을 어떻게 확보할 것인가에 대한 부분에 대한 고민이 있음.

 

자체감찰기구와 관련된 부분에서 감사원을 개혁 논의 할 때, 행정부의 입장에서 보아서 자체감사기구로 설계할 것인가, 외부감사기구로 설계할 것인가에 따라 달라질 수 있음. 만약 국회로 보내면 외부감사기구로 가는 것. 그렇다면 행정부 내에 자체감사기구를 만들 것인가의 문제발생. 그렇게 된다면 자칫 국가 전체 수준에서 감사활동의 확대나 팽창하는 것으로 보임. 개인적인 생각으로 국가 전체 수준에서 감사 감찰활동의 규모 자체를 넓히는 것에 대해서는 찬성하지 않음. 자율성 영역을 감소할 수 있는 문제. 이 논의가 잘못하면 국가 감사 감찰활동의 팽창으로 갈 수 있다는 점 경계함.

 

국가청렴위 문제는 돌이켜보면 90년대 초까지 거슬러 올라감. 당시에는 부패방지위원회였는데, 현재의 논의 수준보다 큰 수준. 민주주의, 권력기구 감시, 권력형 부패, 높은 수준의 국가청렴성 등 다양한 이야기들이 나옴. 그 이야기가 부패방지위원회-> 청렴위-> 권익위로 올라온 것. 90년대 논의가 현재까지 얼마나 풀렸는가는 긍정적이지 않음. 국가청렴위와 관련해서는 90년대와 같은 수준에서 논의하는 것은 의미 있음. 그러한 논의는 감사원을 포함한 전반적인 논의를 통해 접근하는 것이 바람직. 

 

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종합토론

 

장유식 변호사
발제자 정리 후 플로어 토론하고 이후 패널토론으로 이어가겠다. 

 

송병춘 변호사
감사원 개혁에 대한 논의가 활발히 논의되지 못했던 것은 헌법 개정의 문제이기 때문이기도 했고, 최근 개헌에서도 중심적인 주제로 다루어지지 않았기 때문이다. 부정부패와 관련해 국민의 관심을 많이 받는 것은 검찰, 경찰, 국정원, 법원 등 개혁문제였다.  지금까지 부정부패의 큰 문제는 횡령, 배임, 뇌물, 사적거래 등이 워낙 심각한 형태로 나타났기 때문에 발생했다. 그런데, 서두에도 말씀드렸지만 사실 우리사회의 발전을 막는 것은 사실 공공부문의 불투명성과 비효율성 및 특권과 특혜가 난무하는 것이 아닌가하고 생각한다.  


정부기관이 민간인 보조금을 줘서 운영되는 부분, 즉 복지예산 증가에 의해 보조금을 줘서 민간영역이 운영되는데 이 부분이 제대로 관리가 되고 있는가. 교육분야도 마찬가지이다.. 사립학교, 사립유치원 등 지급되는 돈들이 어떻게 쓰이는지 알 수 없다. 국가 재정이 투명하게, 효율적으로 관리되고 있는가가 중요한 부분임. 그렇기 때문에 감사원이 중요하게 부각될 필요가 있다. 단순히 행정의 적법성 통제보다는 투명하고 효율적인 국가재정의 운영에 주목해야 한다. 이제까지 직무감찰 중심으로 이루어졌던 것을 회계검사, 성과감사로 중점이 옮겨가야한다. 


국회이관에 대해서는 토론자들이 많이 이야기했지만, 국회의 부속기관으로 만드는 것이 아니라 국회를 지원하고, 보조하는 기관으로서 감사원의 자리매김하도록 하자는 것이다. 재정정책, 사업 등이 국회에 보고 되서 국회의 예산 감사가 이루어져야한다는 것이다. 국회의 요구에 따라 감사의 계획되고 추진되어야 한다고 이야기하고 있는 것이다.  감사원의 중립성, 정파적으로 이용될 가능성이 우려된다면 감사원 구성에 있어서 인사위원회 추천, 인사조직의 자율성, 임기보장 등을 통해 해결할 수 있다. 미국도 1980년 연방감사원인사법을 통해 인사 자율성을 보장했었던 사례가 있다. 

 

감사원의 회계검사가 권력적 작용이 되면 문제가 있다. 다른 중앙행정기관 만이 아니라 선관위, 헌재 등 국가기관에 대해서도 예산 통제가 필요한데, 시정요구하고 소속공무원 징계를 요구하는 등 법적 구속력을 부여하면 정치적 논란이 발생해 감사원도 부담없이 자유롭게 의견 제시하지 못한다. 법적인 구속력을 주고 법적인 권한을 주면 잘못하면 과도한 정부기관에 대한 통제가 되고 갈등과 오해의 소지가 발생할 것. 의회에 보고하고 국민에게 공개하는 것으로, 의회의 예결산 심의로 국한하는 것으로 정치적 통제 및 견제가 가능하다.

 

자체감사를 강화하는 것과 관련해. 자체감찰은 내부 행정의 적법성 통제장치이기 때문에 자체적인 감사를 통해서 이루어질 때만이 즉각적인 시정이 가능하고, 상급기관의 갑질이라는 정치적인 논란이 없이 시정 가능하다. investigation은 조사. 감찰은 inspection이다. 


자체감찰기능이 기관에 소속되어있다고 해도 기관장이 아니라 기관을 위해서 일하는 것이며 의회의 동의를 득하게 하면 된다. 기관장이 마음대로 하지 못하도록 자율성을 부여해야 한다. 국정원 등 힘 있는 기구의 감찰기구는 직접 대통령이 임명하도록 하는 것이 효율적이지 않을까 생각한다.   


김성준 연구부장


발제자가 회계검사는 비권력적 작용으로 직무감찰은 권력작용으로 설명했는데, 과거 심계원법에 따르면 회계검사를 하는 심계원도 징계요구권 등이 있었다. 단순히 2분법적으로 구분할 수 없다. 감사를 실시하는 방법에 따라 권력적인 작용 발생하는 것이 달라짐. 현재는 과거 감찰위원회와 같이 직접 징계를 하는 것이 아니라 징계요구권이 부여되는데, 이것을 두고 바로 권력적인 작용을 하는 것이라 보기에는 무리이다. 지금 2017년 이 시점에서도 회계검사/직무감찰이라는 이분법적인 프레임에서 논의를 해야 하는 것인가에 대해서 회의적이다.    


서구에서 말하는 회계검사와 직무감찰이 실제적으로 구체적으로 어디가 다르냐고 본다면 대부분 같다. 어떻게 판단하느냐 판단에 대해 정립하고, 대상의 상황, 실태, 컨디션에 대해 조사하고, 판단기준과 상황에 대해 개입의 여지를 보고, 개입이 발생했을 때 영향·결과를 분석하고, 개입의 발생에 대한 원인, 그리고 개선되어야 할 점, 책임 규명이 나와야함. 책임규명이라는 것이 audit, 성과감사라는 것과 비교하면 차이가 있을 수 있겠다.

그런데, 책임규명이라는 것을 떼고 감사가 가능할 것인가, 국민이 용인할 수 있는가에 대해 상당히 불확실성이 있다. 책임규명이라는 것이 필요한 부분이 아닌가. 벌주기 위한 감사는 아니지만 책임규명까지 수반해야 한다. 다만 순수한 내부통제, 공직기강 확립을 위한 대인감찰은 떼 내고 가야하겠다. 이 부분을 떼 내고 감사 부분을 강화해나가는 방향으로 가야한다. 독립성을 강화하면서 책무성도 강화하는 방향으로 가야한다. 

 

미국의 경우 문제가 없는 것으로 말했지만, 수 십 년 만에 공화당이 다수당이 됐을 때. 주의회의 대대적인 인력감축이 있었다. 5천명의 감사원 인력이 3천명으로 감소했다. 민주당 편향적인 감사를 했다는 정치적 보복으로 보이는 현상이 있었다. 미 상원의 권장사항으로 너무 정치적으로 GAO를 넣으면 조직적인 가치를 잃어버린다는 이야기를 하고 있다. 

 

미국과 비교해 우리의 정치적 상황은 낫지 않다. 국회 이관 시 본래의 근본적인 목적을 이룰 수 있는가. 외관상 독립성에서 자유로울 것인가 고민이 필요하다. 그럼에도 불구하고 정말 정치적 결단에 따라 국회 이관이 필요하다면 그것을 최소화 할 수 있는 장치들이 하위법으로 촘촘하게 마련되어야 할 것이다. 


김창수 감사연구원 3팀장 
감사원 개혁을 이야기하는데, 논의가 감사원 개혁이 어느 정도의 위상급 의미가 있는가를 이야기 하고 싶다. 성과를 높이기 위한 수단으로서 감사원 논의를 하고 있다면 큰 틀 접근이 필요하다. 
영국과 미국의 감사제도 논의를 보면, 의회가 행정부에 대한 책무성 확보를 어떻게 할 것인가, 그 다음 행정부 내부에서도 자체적인 책무성 강화를 메 어떻게 이룰 것인가, 그리고 여기에서 이 둘 사이에서 감사원의 역할을 어떻게 재구성 할 것인가. 그런데, 현재의 논의에서는  앞의 두 가지의 이야기가 없다. 
행정 내부의 책임성 확보에 대한 고민이 있어야 한다(관료는 상부지시를 어길 수 없는 관행). 그리고 의회가 어떻게 행정에 대해 책무성을 확보할 것인가 등 포함한 조금 더 큰 틀에서의 논의와 합의가 필요하다. 

 

감사연구원 3팀 연구원
감사원의 국회 이전을 위해 어떠한 개혁이 필요한가, 과연 가능한가 고민해야한다. 과거의 회계검사 기능은 전산화가 많이 이루어져있다. 과거와 다른 감사를 하고 있다. 과거의 예산서에 맞게 예산이 이루어져있는가는 시스템 상에서 보이기 때문에 큰 의미 없다. 그 과정이 어떻게 이루어지고 있고 성과가 어떤가에 초점을 맞추고 있다. 회계감사만으로는 국민에게 의미 있는 정보를 줄 수 없다. 그래서 성과감사가 강조되는 것이다. 

 

서구국가는 중앙감찰기구가 없이 의회가 왕정을 감시하는 차원에서 회계검사가 성립되었다. 우리나라는 심계원과 감찰위원회가 합치면서 생긴 것이다. 서로 다른 기원을 갖고 있다. 기능과 소속에만 초점을 맞추는 것보다는 신중한 논의가 필요하다.   

 

김선화 입법조사관
같은 논의가 계속되는 것은 같은 문제가 계속 발생하기 때문이다. 왜 그 때의 문제가 진전되지 않는가 생각해야 한다. 감사원이 제역할 못하는 상황에서 국회가 예산감시도 잘 못하는 문제는 지속되어 왔다.
국회에서 한미연합사 감사를 하자고 하자 미군이 철수할 것이라고 국방부에서 반발을 하고, 미국은 미 상원에는 보고하는데 우리나라는 보고하지 않는 문제가 발생한다. 단순히 한미연합사의 문제냐고 보면 그렇지 않다. 4대강 문제, 최순실 문제 등 감사원도 국회도 제 역할을 못하고 국회를 불신하게 되었다.

 

80년대에 국회 기능 중에서 지금 조금 발전되었다고 해도 크게 진전된 것은 없다. 그때 문제가 지금 왜 진전되지 않은가 살펴서 이야기해야 한다. 발제자가 말했듯이 국가의 돈을 가져가는 민간단체들이 어떻게 쓰이는 지 너무 불투명한 경우 많은데, 이것을 적실성있게 보고자 하는 것이 제대로 안 되고 있다. 국회든 감사원이든 해야 한다.  

 

감사연구원 3팀 연구원 
감사청구제도가 있는데, 참여연대도 많이 하고 있다. 의무사항은 아니다 보니, 방위비 분담도 참여연대가 청구했는데, 각하 기각했던 것으로 기억한다. 국회 감사청구는 의무사항이다. 감사원이 뒷북감사라는 말도 듣지만, 국회가 사회적 이슈에 대해 감사요구하면 감사해야하는 제도가 있기는 하다. 
감사청구는 반드시 해야하는 것은 아니기 때문에 부실한 문제가 발생. 국회 감사요구가 더 적극적으로 활성화되면 의무적으로 해야하므로 그 부분 완화될 것이다.  

 

송병춘 변호사 
여전히 회계검사 안 되고 있다. 누리예산, 어린이집 등 목적대로 예산이 제대로 집행되는지, 집행되었으면 제대로 증빙서류가 제대로 만들어지는지 보면 제대로 안 되고 있다. 시스템으로 하고 있다고 하지만 실제로 말단에서 집행되고 있는 상황에서는 비어있는 상태이다. 성과감사 말하기 전에 회계검사가 잘 이루어지고 있지 않다는 점 강조해서 말하고 싶다. 
큰 정책 외에 대해 국회는 손발이 없다. 감사원은 관심이 없다. 적법절차에 따라 이루어졌는지, 감찰거리가 없는지에 대해서만 관심 있는 것 아닌가.

 

김성준 연구부장
그동안 감사원 비판의 주요내용은 무엇을 감사 했느냐이지 감사의 내용과 결과는 아니었던 것 같다. 감사원 차원에서 말단의 회계에 대해 일일이 감시하는 것은 불가능하다.  자체감사는 그래서 필요한 부분이다. 그런데, 이것이 넘어야 할 난제가 많다. 중앙행정기관에서도 전담기구가 설치되어있지 않은 문제가 있다. 감사직류, 직렬은 자치단체장의 인사권과의 충돌문제가 있다고 생각한다. 큰 틀에서 큰 그림을 그려야 할 것이다.

 

이광수 변호사 (참여연대 행정감시센터 실행위원)
이 토론회에서 다루어야 하는 것은 개별적인 기능을 보고 하는 것이 아니라 제도가 실질적으로 이루어지는 것인가, 사람에 의해 운영이 달리지 않을 시스템을 만드는 것이 필요하다. 이러한 부분을 고려해서 토론이 이루어져야 한다. 

 

장유식 변호사 
잘잘못을 따지자는 것이 아니라 제도를 논의하는 것이다. 감사원은 개혁의 동력이 검찰과 같은 차원에서의 분노에서 온 것이 아니라 좀 더 잘했으면 좋겠는데, 재편하면 더 잘 할 수 있겠다는 기대에서 온 것이라고 본다. “감사원이 잘했다.”, “국민들의 속을 긁어줄 수 있는 기관”이라는 말이 나올 수 있도록 기대하는 마음으로 이번 토론회를 마련했다. 끝.  

 

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