[지상중계] 판결비평 : 이해관 공익신고자 보호조치결정무효판결

[지상중계] 판결비평 : 이해관 공익신고자 보호조치결정무효판결 

*다음은 판결비평시 발언을 요약한 것입니다 (편집자 주)

임지봉(사회자, 서강대 법학전문대학원 교수) 

이번 판결비평의 가장 큰 이해관계자인 이해관 KT새노조 위원장은 지난 2011년 세계 7대 자연경관 선정 전화투표를 주관한 KT가 해외전화망 접속 없이 국내전화망 안에서 신호처리를 종료하고도 소비자들에게는 국제전화요금을 청구했다는 의혹을 언론에 알려 큰 사회적 관심을 불러 일으킨 바 있습니다. 이후 이 위원장은 작년 4월 30일 국민권익위원회에 공익신고하기도 했는데요. KT는 신고 직후인 작년 5월 7일 문자메시지로 “경기북부마케팅단 소속의 경기도 가평지사로 출근하라”고 일방 통보하였습니다. 경기도 가평은 이해관 위원장이 어떠한 연고도 없는 지역일뿐더러, 현 주소지인 안양 평촌에서 대중교통을 이용한다면 편도로 3시간 11분이 걸리는 먼 거리라고 하는데요. 전보조치가 난 후 이 위원장은 참여연대에 도움을 요청했고, 참여연대는 공익신고 이후 무연고 지역 전보발령 인사조치는 공익신고자에게 가한 명백한 불이익 조치로 공익신고자보호법 15조 불이익조치의 금지를 정면으로 위반했다고 판단하였고 이 위원장과 함께 작년 5월 22일 권익위에 공익신고자 보호조치를 신청하였습니다. 이후 권익위는 재결서를 통해 “KT가 신청인을 연고지에서 멀리 떨어진 기피부서에 전보조치한 것은 … 공익신고에 대한 보복적 조치를 함으로서 정상적인 활동을 사전에 봉쇄하려는 의도에서 행한 것으로 보여지므로 신청인이 받은 불이익 조치는 공익신고 등으로 인한 불이익으로 봄이 상당하다”고 판단한 후, “주식회사 KT대표이사 회장은 … 이 결정서를 받은 날부터 30일 이내에 신청인 거주지(안양 평촌)를 고려하여 출퇴근이 용이한 근거리 근무지로 전보조치”할 것을 요구하기로 결정한다”고 밝혔습니다. 참여연대와 이해관 위원장의 주장 대부분을 수용한 것이었습니다. 

이러한 성과로 이 위원장은 2012년 12월 호루라기재단의 ‘호루라기상 특별상’, 한국투명성기구의 ‘투명사회상’, 참여연대의 ‘의인상’을 차례로 수상하였던 바는 잘 알고 계실 겁니다. 

그러나 개탄스럽게도 KT는 원상회복을 이행하지 않고 권익위를 피고로 하는 보호조치에 불복하는 행정소송을 제기하여, 오늘 얘기하고자 하는 보호조치무효 판결을 얻었습니다. 즉 이 판결의 피고는 이해관 위원장이 아니라 국민권익위가 되겠습니다. 

다음으로 이 판결 말고도 이후 더 진행되는 이 위원장에 대한 동일한 소송 상황도 있어 소개해 드립니다.    

이 소송이 진행되는 와중이었던 작년 12월 28일, 징계위원회 결정을 통해 이해관 위원장에게 무단결근과 무단조퇴를 이유로 해임하였습니다. 표면적인 사유는 무단결근과 무단 조퇴이었는데, 그 세부 이유를 보면 상식적으로 이해하기 어려운 것이었습니다. 무단 결근은, 작년 10월 16일 허리질환으로 병원 입원 후 진단서까지 제출했던 건이고, 무단 조퇴는 그가 작년 12월 5일 호루라기재단 호루라기상과 12월 6일 한국투명성기구(TI)의 투명사회상 시상식 참석을 위해 미리 알리고 퇴근시간보다 1시간 일찍 오후 5시에 조퇴한 건이었기 때문입니다. 올해 1월 10일 이 위원장과 참여연대는 국민권익위에 해임에 대항하는 2차 공익신고자 보호조치를 신청했고, 4월 22일 국민권익위는 2차 보호조치라는 전향적인 결정을 내렸습니다. 거기에 더해 KT수도권강북고객본부장 형사 고발도 하기도 했습니다.

2차례에 걸친 원상회복 조치도 그렇거니와, 공익신고자보호법 상 규정된 벌칙에 입각한 권익위의 고발도 처음 있는 일이어서 세간의 관심을 집중시켰고, 공익제보자 보호 시스템이 이제 제대로 작동할 수도 있겠구나 하는 여론이 생기고 있었던 찰나에, 5월 16일 서울행정법원은 이해관 KT 새노조위원장에 대한 국민권익위원회의 보호조치 결정을 취소하는 본 판결이 이루어진 것입니다. 이러한 배경 하에 이번 판결비평이 진행됨을 먼저 말씀드립니다. 

김양환(변호사, 참여연대 공익제보지원센터 실행위원) 

임지봉 교수님께서 이번 보호조치무효 판결이 나타나게 된 원인 사건의 배경과 개요를 잘 말씀해주셔서 이 부분은 생략하고 판결문에 나타난 보호조치 신청경과 중심으로 먼저 말씀드리겠습니다. 작년 4월 30일 이해관 위원장은 2010. 12. 29. ~ 2011. 11. 11. 제주 7대경관 선정 전화투표와 관련하여 전화투표 및 문자투표 서비스를 제공한 KT를 신고하는데 그 내용은 다음과 같습니다. ‘위 투표에 이용된 전화번호는 국내에서 전화호가 종료 처리되고, 결과데이터만 전용회선을 통해 일본에 있는 서버로 전송되었으므로 해외 전화 사업자와 접속료 정산을 하지 않는 전형적인 국내 전화인데, 그럼에도 불구하고 원고가 이를 국제전화라고 홍보하였고 요금고지서에도 착신국가를 영국으로 명기하는 등 기만행위를 통하여 엄청난 부당이득을 취하였고, 이 사건 투표를 국제문자투표로도 진행하였는데, 약관상 국제문자투표 요금은 건당 100원으로 명시되어 있음에도 건당 150원을 받아 부당이득을 취하였다.’ 

이에 국민권익위는 작년 8월 10일 이 위원장의 신고사항을 공정거래위원회, 방송통신위원회에 각 송부이첩하였지만, KT는 신고 이후인 같은 해 5월 9일 이 위원장을 경기북부마케팅단 가평지사 고객컨설팅팀으로 전보조치하였습니다. 이 위원장은 5월 22일 이 사건 전보조치는 이 사건 신고를 이유로 한 불이익조치에 해당한다고 국민권익위에 보호조치를 신청하였고, 국민권익위는 2012. 8. 27. 인용결정을 한 것이 본 사건의 문제가 되는 보호조치, 이후 해임에 대한 보호조치와 구분하여 말하면, 부당전보에 대한 보호조치 경과입니다.  

이 판결문에서 재판부는 이번 사건을 각하사유 존재 여부와 보호조치 결정요건의 구비 여부로 나누어 보았습니다. 

먼저 각하 사유 존재 여부에 대해서는 “법 규정상 각하에 관하여 재량행위로 표현되어 있으므로 각하 여부는 원칙적으로 재량행위이며, 신청인의 제보를 통하여 이해관의 이 사건 신고와 같은 내용의 의혹이 언론매체에서 다뤄졌으므로, 언론매체 등을 통하여 이미 공개된 내용이 신고자의 제보에 의한 것인 경우 그 신고자를 보호함에 있어서 신고를 먼저 한 이후 언론매체 등에 제도를 한 신고자와 차별을 둘 필요가 없다고 할 것이므로 신고자가 법 제18조 제2호, 제10조 제2항 제5호에 해당한다고 하더라도 보호조치 신청을 각하하지 않고 보호조치 여부를 결정할 수 있다고 보아야 할 것이다.”라고 했으며 지방노동위원회가 이 위원장의 구제신청을 기각하였으나 “공익신고자보호법 제18조 제6호는 ‘다른 법령에 따른 구제절차를 신청한 경우’를 각하 사유로 하고 있고 이해관 위원장은 거기에 해당하지만, 같은 조 제7호에서 ‘다른 법령에 따른 구제절차에 의하여 이미 구제받은 경우’를 별도의 각하 사유로 규정하고 있는 점에 비추어 보면 신청인이 다른 법령에 따른 구제절차에 의하여 구제받지 못한 결과에 이른 경우에는 각하할 수 없다고 해석되고, 지방노동위원회의 구제조치와 이 사건 보호조치는 요건 및 효과가 같지 않아, 법 제18조 제6호에 해당한다고 하더라도 각하하지 않을 수 있다고 보아야 할 것이다.”며 법에 따른 각하 대상이 아니라고 보았습니다.   

두 번째인 ‘보호조치 결정요건의 구비’여부가 문제인데, 법원은 이 사건 신고사항 중 방송통신위원회에 의하여 원고가 위반한 것으로 인정된 ‘전기통신사업법’은 법과 대통령령으로 열거한 180개 법률에 해당하지 않는다는 이유로, ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 관련 부분에 대하여는 공정거래위원회에서 무혐의 판단을 하였다는 이유로, 공익침해행위가 없다고 결론을 내렸습니다. 

그러나 과연 그러한 결론이 타당한지는 심히 의문입니다. 비록 이 사건 신고 대상 행위가 법률로 열거되지는 않았지만, 그럼에도 불구하고 공익을 침해하는 행위였음을 부인할 자는 누구도 없을 것이고, 국민생활의 안정과 투명하고 깨끗한 사회풍토의 확립에 이바지함이라는 공익신고자 보호법의 입법목적에 의할 때 이해관은 보호받아야 마땅할 자임이 분명하기 때문입니다. 또 법에 열거된 대상행위를 신고한 자와 비교하여 불이익하게 차별을 당할 하등의 이유가 없기 때문입니다. 또 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 위반 관련 부분에 관하여 보면, 신고자는 법률 위반 행위의 내막에 대하여 속속들이 알 수 없는 한계가 있을 수밖에 없어, 부당한 행위에 대하여 인지를 하게 되면 그 정확한 의미 파악이 불가능하여 그에 대하여 우선 신고를 하는 것이 적절한 행동인 것이고, 그 후 신고를 받은 기관에서 조사를 하여 결론을 도출하는 것이 수순일 것임에 비추어, 설사 신고 내용이 사실이 아닌 것으로 드러났다고 가정하더라도 그 결과에만 의존하여 신고 행위가 공익신고가 아니라고 단정하는 것은 사물논리구조에도 부합하지 않습니다.

물론 신고사항이 전혀 근거없는 것이라면 이를 공익신고로 인정하지 않는 것이 타당하겠지만, 그에 대하여는 공익신고자 보호법 제10조 제2항 제1호(공익신고의 내용이 명백히 거짓인 경우)에 의하여 걸러지면 되는 것이고, 법 위반행위의 밖에서 신고사항에 대하여 목격하게 된 자의 입장에서 그에 대한 합리적인 의심을 가질 만한 상황이라면 나중의 결론과 관계없이 공익신고라고 인정하는 해석이 타당하고 가능하다고 생각됩니다. 

한편, 법 개정 문제도 제기되는데 국민권익위에서 항소심에 위헌법률심판제청을 신청하도록 요구하는 것도 하나의 방법이 아닐까 싶습니다.   

이지문(호루라기재단 상임이사) 

이번 판결을 요약하면, “이해관 KT새노조위원장의 신고는 공익신고자보호법상 공익신고가 아니기 때문에 KT가 이 위원장을 5시간 이상 걸리는 비연고지 지역으로의 원거리 전보 발령 조치한 것은 문제가 없다. 따라서 국민권익위원회가 이 위원장을 공익신고자로 인정하고 KT에게 원상회복을 요구한 보호조치 결정은 취소되어야 한다.”입니다.

물론 이 판결의 전제가 되는 공익신고 유무의 법적 해석은 공익신고자보호법을 법조문 그대로 해석했다는 점에서 해당 재판부에서는 문제가 없다고 할 수 있을지 모르지만, 공익신고자 보호의 입법 취지와 공익신고가 실제 이루어지는 과정에 대한 몰이해에서 비롯되지 않았나 하는 점에서 유감스럽습니다. 이번 법원 판결대로 한다면 앞으로 신고자가 신고 당시 자신이 하는 신고가 최종적으로 공익신고로 인정받을 수 있을지 100퍼센트 확신할 수 있을 때만 신고를 할 수 있다는 점에서 공익신고의 위축을 가져올 수밖에 없습니다. 신고가 100퍼센트 공익신고인지 여부를 신고자 스스로 알 수도 없으며, 그 역할은 결국 수사기관에서  판단할 부분이지 신고자 스스로에게 그 책임을 전적으로 부여한다면 누가 신고에 나설 수 있을지 의문스럽기도 합니다.  

한편, 이번 판결은 법 제정 당시 영국 등처럼 포괄적으로 공익침해행위를 규정할 것인가, 아니면 일본처럼 개별적 열거규정으로 할 것인가에 대한 논의가 왜 중요한지 다시 한 번 보여주었습니다. 미국의 경우 내부고발자 보호법(Whistleblower Protection Act of 1989)에서는, 신고자가 자신이 ① 법, 지침 또는 규정 위반 ② 중대한 관리 잘못 ③ 중대한 재원 낭비 ④ 권한 남용 ⑤ 국민의 건강 또는 안전에 관한 실질적이고 구체적인 위험에 관한 정보를 신고한다는 것에 대해 ‘합리적인 믿음’(reasonable belief)이 있는 상태에서 신고한 경우를 보호 대상으로 하고 있습니다. 따라서 사실이 아닌 것을 알면서도 신고한 경우나 신고 내용이 합리적이지 않은 경우에는 보호 대상에서 제외되지만 반대로 신고자가 합리적인 믿음을 갖고 신고한 경우에는 설령 그 신고 내용이 보호 여부에 영향을 미치지 않습니다. 

영국의 공익신고 보호법(Public Interest Disclosure Act of 1998)의 신고 대상은 다음과 같다. ① 범죄행위(criminal offence), ② 법적 의무(legal obligation) 불이행, ③ 수사 등 사법 절차에서 발생한 과실(miscarriage of justice), ④ 개인의 건강 ․ 안전에 관한 위협, ⑤ 환경 침해, ⑥ 위 5가지 정보의 고의적 은폐 등입니다. 여기서 합리적 믿음이란 정확성을 의미하는 것은 아니고, 그런 믿음이 가진 것이 합리적인 경우를 말합니다. 따라서 신고대상 부정행위가 일어났다고 오해했더라도 그렇게 믿은 것이 합리적인 것이었다면 보호대상 신고가 될 수 있는 것입니다. 

반면, 일본은 대상법률을 따로 정하고 있는데요. 우리나라도 일본처럼 180개 대상 법률 위반으로 공익침해행위로 규정함으로써 이 위원장의 경우에서 보듯 이에 들어가 있지 않은 전기통신사업법 위반의 경우는 보호받지 못하는 문제가 발생한 것입니다. 

최근 권익위에서는 적용대상 법률을 추가하여 보호 범위를 확대하고자 하는데, 고려하고 있는 법률이 학교급식법, 위험물안전관리법, 대규모유통업에서의 거래공정화에 관한 법률 등이라고 합니다. 그러나 이처럼 개별적인 법률 추가로는 여전히 이 위원장 같은 경우가 발생할 수 있다는 점에서 공공 부문 신고자 보호제도인 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률에서 규정하고 있는 부패행위처럼 공익침해행위 역시 개별 법률 위주 접근이 아니라 공익침해행위 개념 위주 보호 차원으로의 개정이 요청된다고 할 수 있습니다.

서기호(진보정의당 국회의원)

이번 판결은 아무래도 헌법이나 법률 규정을 문자 그대로 좁게 해석함으로써 판결에 의한 정책결정을 자제하는 사법 소극주의적 관점에서 진행되었다고 볼 수 있겠습니다. 그런데 이 판결 같은 경우에는, 공익신고자보호법에 따른 보호조치 신청의 적법성을 법 제정 이후 처음 다투게 된 판결이었기 때문에, 좀 더 적극적인 법 해석을 하지 않는다면 사회적 정의를 실현하기 위해 하는 사람들이 보호받지 못하는 안타까운 일이 반복될 것이 명약관화했다는 점을 볼 때, 상당히 아쉬운 판결입니다. 또 재판부가 공익침해행위 대상 적용 법률인 공정거래법이 무혐의가 났다는 것만 가지고 보호조치 대상 여부를 판단했는데, 이번 건의 경우 공익침해 행위라고 믿고 신고했느냐, 즉 신고행위의 진실성 여부가 핵심일텐데 재판부에서는 이를 잘못 짚은 것이 아닌가 생각됩니다. 

한편, 이번 판결로 인하여 공익신고자보호법의 개정 필요성이 보다 높아졌다고 할 수 있습니다. 2008년 12월 22일 국민권익위원회는 공익신고자 보호에 관한 법률 제정 법률안을 최초 입법예고하였습니다. 하지만 이 후 공익신고자보호법으로 명칭을 변경하여 국회에 제출하였는데 그 중 ‘공익침해행위’의 정의 규정과 관련하여서는 처음에는 “공공의 안전, 건강 또는 환경보호와 관련된 법령을 위반하여 국민의 권익에 대한 침해나 위험을 가져오거나 가져올 우려가 있는 행위” 그리고 “다른 법령에서 규정하고 있는 법령위반행위의 신고․제보․진정․고소․고발 등의 대상에 해당하는 행위” 등으로 규정해 ‘포괄적 정의’ 방식으로 진행되다가 이후 별표를 통해 해당 법률을 규정하는 ‘열거적 정의’ 방식으로 전환됩니다. 

이와 같은 점에 비추어볼 때  공익신고자보호법에서의 ‘공익침해행위 정의 규정’을 지금과 같은 열거주의 방식이 아닌 애초 안대로 포괄주의 방식으로 바꾸는 것이 보다 타당할 것입니다. 결론적으로 향후 법률개정을 통해 공익침해행위를 최대한 폭넓게 규정하여 공익신고자보호법이 공익신고를 막는 ‘족쇄’가 아닌, 공익신고를 보다 활성화하고 양심적인 공익신고자가 보호받을 수 있는 ‘울타리’가 될 수 있도록 해야 할 것입니다.  이러한 공익신고자보호법 개정 작업에 저도 함께 할 것입니다. 

*종합토론시 청중 개진 의견 요약 

장정욱 (시민감시2팀장)

이 판결이 나고 나서 즉각 각종 포털사이트의 메인을 장식하는 등 크게 기사화가 되었습니다. 기사들의 댓글 등에 나타난 여론을 살펴보면 시민들은 여러 법률의 문제를 떠나 “왜” 공익제보자가 보호받지 못한다는 판결을 법원이 이렇듯 서슴치않고 할 수 있는지 이해불가능하다는 반응이 주입니다. 분명한 것은 거의 대부분의 국민이라고 할 수 있는 통신소비자에게 KT는 세계 7대경관 전화투표 국제전화라고 속여 요금을 부과한 것입니다. 이 위원장은 이를 신고했으니 이 씨가 소비자의 이익을 침해한 행위를 신고한 것은 분명하고 이는 공익신고자보호법의 취지와도 일치합니다. 그리고 제보가 사실임을 시민사회단체와 함께 스스로 증명했을 뿐 아니라, 방송통신위원회도 인정하고 KT에 과태료를 부과했습니다. 그러나 공익신고행위로 인정받지 못했습니다. 

판결문을 보고 가장 크게 느낀 의문은, 신고라는 행위는 원래 속성상, 불법사실 여부를 알 수 없지만(확정되지 않았기 때문에)의심하여 ‘신고’하는 것일진대, 이후 확정을 보고 보호조치를 한다면 신고 자체가 존재할 수 없습니다. 따라서 수사기관이나 조사기관의 판단이 신고자의 판단과 다르더라도 신고자가 공익침해행위로 의심되어 신고했고 그 의심의 가능성이 상당하다면 공익신고자로 보호해야 한다고 봅니다. 그렇지 않다면 신고자가 ‘양심’에 따라 신고했을 때 보호받을 것이라고 여기고 ‘안심’하고 신고 할 수 없을 것입니다. 이번 판결만을 놓고 보면 공익신고자보호법 자체가 무력화될 수 있는 여지까지 존재한다고 보입니다.  

류하경(변호사, 민변 노동위원회)

판결문을 보니 “피고가 공익침해행위 또는 공익침해행위가 발생할 우려가 없음에도 보호조치결정을 할 수 있는 것으로 해석한다면, 공익신고자가 아닌 자를 보호하기 위하여 공익침해행위를 하지 않았고, 공익침해행위를 할 우려도 없는 보호조치결정의 상대방이 법 제15조 제1항에 위반된다고 할 수 없는 불이익조치의 원상회복 등을 내용으로 하는 보호조치결정에 따르지 않았다는 이유로 법 제30조 제2항 제2호에 따른 형사처벌을 받게 되는 점”이라고 하고 있습니다. 이는 피신청자에 대한 역차별, 즉 공익침해행위를 하지도 않았는데 보호조치 결정을 받는가 하면 이에 따르지 않으면 형사처벌도 받게 되는 모순을 지적하는 듯 한데, 사실 이는 위 법의 목적이 ‘공익신고자의 보호’에 있다는 것을 외면한 억지 논리일 뿐 아니라 이번 사건에는 들어맞지 않은 예입니다. 왜냐하면 이미 신고내용의 진실성은 확보되었다는 전제가 있기 때문입니다. 즉 불이익조치에 대한 보호의 필요성 여부는, 선의의 공익신고자 입장에서 판단하는 것이 공익신고자보호법의 입법 목적과 취지에 맞는 것이라고 생각합니다. 그런데 행정법원은 일관되게 공익신고 내용 ‘자체’의 사실성 여부에만 초점을 맞춤으로 인하여 결국 진실한 의도를 가진 공익신고자에 대한 피신고자의 ‘불이익조치를 보호하는 결과’에 이르고 만 것입니다. 이에 대해 법원은 어떠한 법 적 근거로 불이익조치를 옹호하는지에 밝혀야 할 것입니다. 

명광복(참여연대 선임간사)

저는 이번 무효판결의 또 다른 배경이 된 공정거래위원회의 무혐의 결정의 부당성에 대해서 얘기하고자 합니다. 사실 참여연대 민생희망본부는 작년 5월 이해관 위원장과 동일한 증거와 내용으로 공정거래위에 표시광고법 위반으로 신고한 적이 있습니다. KT가 전화투표를 주관하여 요금을 과금하면서, 정보제공서비스료가 포함되어 있음에도 불구하고, 이를 국제전화요금이라 여기도록 어떠한 별도의 표시 광고를 하지 않았다는 것인데 이 표시광고법은 공익신고자보호법상의 공익침해행위 적용 법률이기도 합니다. 이에 대한 공정거래위의 답변은 신고서 양식에 맞추어 다시 제출하라는 것이었는데, 어쨌든 공정거래위는 KT의 해당행위가 공정거래법 위반 뿐 아닌 표시광고법 위반에도 해당할 수 있다는 것을 인지했음은 분명합니다. 

그런데 막상 판결문은 표시광고법 위반 여부는 아예 있지도 않고 공정거래법 부분에 대해서만 권익위에 무혐의 통보했으니 공익침해행위가 아니라는 것입니다. 즉 재판부는 행정관청의 공익침해행위 판단에 대해서는 면밀히 살피지 않았습니다. 

그 뿐 아니라, 공익침해행위의 확정에 대한 판단기준을 행정기관의 처분만으로 좁혀 판단하는 우를 범하였습니다.

만일 이후 공정위에서 표시광고법 위반을 결정한다면, 보호조치는 다시 가동되는 것인지, 그 동안의 공익제보자의 피해는 어떻게 책임질 것인지 되묻고 싶습니다.