[후기] 상가임대차보호법 제정을 이끌어 낸 세가지 중요 장면

진보정당, 시민단체의 협력과 국회 들볶기, 입법운동 전형 보여주다

 정기국회 폐회를 하루 앞둔 지난 7일, 드디어 ‘상가건물의임대차보호법’이 국회 본회의에서 의결되었다. 민주노동당, 참여연대 등이 입법청원한 지는 1년 만에, 처음 이 법의 필요성이 제기된 지는 근 20여 년만에 400만 임차상인의 염원이 이루어진 것이다. 교원정년연장, 검찰총장탄핵안 등으로 올해를 또 넘길 뻔한 위기가 여러 차례 있었지만 국회 안팎에서 벌어진 끈질긴 노력들이 국회 파행을 막고 기어이 법을 통과시키고 말았다. 참여연대에서 이 운동의 실무를 맡았던 안진걸 간사의 글을 통해 그동안의 과정과 의미를 집어본다.

2001년 12월 7일 오후 2시, 국회본회의가 열렸다. 바로 송영길 의원의 ‘상가건물의임대차보호법’ 제정에 대한 안건설명이 있고, 국회 본회의는 이를 가결, 통과하였다. 이로서 400만 명에 이른다는 영업용건물의 임차인들의 보증금과 계약기간이 법적으로 보호받을 수 있는 길이 열리게되었다. 주거용 건물의 임차인들을 보호하기 위한 주택임대차보호법이 제정된 것이 지난 1981년이었던 것을 보면 무려 20여 년이나 늦게 제정된 것이었지만, 앞으로 이 법으로 보호받게 될 수백만의 임차상인들의 삶을 생각하면 참으로 감격스럽다, 하지만 이 법이 만들어지기 전까지 그 수십, 수백만 명의 임차상인들의 그 수많았던 피해와 고통, 가슴 졸임은 어떡한단 말인가! 한 사회가 제대로 된 상식과 이성만 있었다면 적어도 이렇게까지 늦게 이 법이 만들어지지는 않았으리라.

90년대 후반 참여연대 상담실에는 일주일에 수명의 상가등 비주거용 건물의 임차상인들이 피해를 호소하였다. 그전에 임차상인들은 국민고충처리위원회, 법무부 등 행정기관, 각 여 야 정당 같은 곳에 수도 없이 탄원서를 제출했다고 하였다. 또한 일부 시민, 소비자단체에서도 끊임없이 피해상인들에 대한 상담을 접수하기도 했다. 하지만 그때까지 아무도 상가임대차보호법 제정운동에 제대로 나서지 못하고 있었고, 상가임차인들의 피해에 속수무책이었다. 참여연대에서도 ‘어떻게든 피해구제활동과 입법운동’을 시작해야하는데, 격무와 다른 사업으로 아직 결단을 못 내리고 있었던 것이다. 이때 민주노동당이 책임감 있고, 인내심 있게 이 법 제정운동에 적극적으로 나선 것이다.

첫 번째 중요 씬 : 민주노동당, 상가임대차보호법 제정운동에 나서다!

상가임대차보호법 제정에 진짜 주역이 누구냐고 묻는다면, 나는 서슴없이 민주노동당이라고 말할 수 있을 것 같다.

전국임차상인연합회 선생님들도 정말 열심히 하였고, 참여연대도 둘째가라면 서러울 정도로 열심히 했지만, 그리고 많은 단체, 개인들, 특히 국회 법사위 의원들과 보좌관들도 정말 열심히 해주었지만, 민주노동당은 상가임대차보호법 제정운동을 제일 먼저 의제화 시키면서 조직적으로 입법의 필요성을 여론화시켰고, 또한 줄기차게 이를 추진하였다는 데에서 그 누구보다도 큰 기여를 한 것이다.

민주노동당은 권영길 대표의 대선 공약, 2000년 총선의 주요공약으로 내걸고 열심히 홍보함으로서 입법의 필요성에 대해 더 많은 국민들의 공감을 샀고, 시민단체로부터는 좋은 공약으로 평가받기도 했다. 특히, 민주노동당의 경제민주화운동본부 이선근 위원장, 송태경 정책위원, 채진원 국장, 임동현 부장, 신장식 위원장(관악갑지구당과 이자제한법부활팀장을 맡고 있으면서도, 집회가 있을 때마다 사회를 맡아주었다), 김선봉 자원활동가 등의 수고를 잊을 수가 없다.

왜 민생입법운동의 전형이라고 하는가?

없는 법을 새로 만드는 입법운동은 기존의 법을 만드는 것에 비해서 몇 백 배는 더 어렵다. 이번에 이 입법운동에서는 안 해본 것 없이 모든 방법들이 다각적이고, 복합적, 효율적으로 이루어짐으로서 향후 법 제정 운동이나 개정운동에 적절한 교본이 될 것이라고 본다. 입법청원과 공청회는 기본, 진보정당과 시민사회단체들의 연대, 백여 번에 가까운 집회 및 캠페인, 그때마다 눈을 끄는 퍼포먼스, 의원입법발의 추동, 국회의원들과 보좌진들에 대한 밀착 설득 및 호소, 법무부·법사위전문위원실들 입법관계자들과의 지속적인 대화와 토론, 입법과 피해당사자들의 조직화 및 적극적인 활동, 임차상인개개인에 대한 지속적인 상담과 피해구제활동, 각종 피해사례에 대한 보도자료 및 백서배포 등을 통한 사회여론화, 언론에 설득력 있는 제보를 통한 빈번한 기사화, 입법에 관심 있는 법조인, 법학자 및 법대생들과의 연계, 실제 상임위의 법논의 과정에서의 집중적 모니터링 및 전문적 식견제시, 지속적이고 끈질기면서도 효율적인 입법운동전략의 수립과 집행…… 상가임대차보호운동본부는 이 입법운동의 모든 과정과 내용을 담아서 백서로 발간할 예정이다. 이 운동이 이것으로 그치는 것이 아니라 더 많은 좋은 법들이 제정되는데도 밑거름이 되었으면 하는 바램이다.

두 번째 중요 씬 : 참여연대와 전국임차상인연합회 본격적으로 입법운동에 나서다!

99년, 2000년에도 참여연대에는 임차상인들의 피해상담이 계속되고 있었다. 계속되는 경제 위기 속에서 임차상인들의 삶은 더욱 피폐해졌고, 건물주들의 영악한 재테크에 더 많은 피해자들이 양산되고 있었다. 참여연대는 더 이상 이를 미룰 수 없는 과제임을 인식하였고, 마침 열심히 운동을 전개하고 있던 민주노동당의 입법운동에도 자극을 받았다. 참여연대는 2000년 여름 연대활동을 제안하였고, 드디어 민주노동당과 함께 상가임대차보호공동운동본부를 꾸리기로 하고, 많은 단체들에게 연대활동을 제안했다. 이에 소비자문제를연구하는시민의모임, 함께하는시민행동, 녹색소비자연대, 건약 등 많은 사회단체들이 함께 하기로 했고, 한국음식업중앙회, 용산전자상가조합, 전국공인중개사협회등 많은 직능, 전문인 단체들도 입법에 함께 하기로 하였다. 이렇게 모인 40여 단체는 2000년 9월 기자회견을 가지고 운동본부 출범을 선언하게 되었고 드디어는 2000년 10월 10일 공동으로 입법청원을 제출하면서 본격적인 입법연대활동에 나서게 되었다.

이때까지만 해도 개별적인 수준에서 결합했던 피해상인들도 모임의 중요성을 공유하고는 자주적인 권익옹호조직으로 전국상가임차인연합회를 결성하여 결합하였고, 향후 운동에서 주요 동력으로 작용하였다. 민주노동당이 가지고 있는 아직까지 취약한 대사회적 영향력에 참여연대 등 시민사회단체가 결합함으로서 비약적으로 이 입법운동이 사회적 주목을 받게 되었으며, 주요 집회 및 캠페인, 공익로비를 전국임차상인연합회가 앞장섬으로서 진보정당이나 시민사회단체가 아직까지는 제대로 갖추지 못한 대중적 동력까지 확보하게 된 것이다. 그런 배경이 전국임차상인대회를 4번이나 진행할 수 있게 하였고, 그때마다 수백명의 인원이 참여하였다. 그 중에서도 잊을수 없는 분들이 한국음식업중앙회 선생님들이다. 집회 때마다 식당문을 잠시 닫거나 다른 이에게 맡기고 수백 분의 회원들이 어김없이 참여해주셨다. 평소 건물을 임차하여 식당을 하면서 너무나 절실히 이 법의 제정을 필요로 하였던 마음만을 넘어 직접 행동에 나선 것이다.

민생·개혁입법운동, 도대체 왜 힘든 것인가?

무에서 유를 창조하는 것이 운동이다. 그 중에서도 입법운동은 없는 법을 만드는 것이라 할 것이다. 하버마스는 좋은 법을 많이 만드는 것이 사회적 통합력을 드높이는 것이라고 했다. 민생입법운동이 참으로 긴 시간이 필요하고 힘든 수고를 동반하는 것은 결국 법을 만드는 국회가 우리 마음 같지 않기 때문이다. 법을 만드는 가장 빠른 방법이 정부입법안 제출인데, 정부가 우리처럼 절박하지 않기 때문이다. 수많은 민생법안, 개혁법안 하나 만들거나 개정할 때마다 수년이 소요되고 있다. 결국 기득권세력이나 이해당사자의 반발과 갈등이 민생입법이나 개혁입법에서는 큰 걸림돌이 되는데, 국회나 정부가 내일처럼 생각하고 나서고, 이들을 적극적으로 설득해야 하지만, 아직까지 우리 국회는 그런 역할을 못하고 있는 것이다.

내 일처럼 생각하고, 내 고통처럼 한시가 급하다면 아무리 난해한 법안이라도 이토록 오랜 시간이 걸릴 수 있을까? 지금도 표류하고 있는 국가보안법 폐지안, 사형폐지법률, 호주제폐지법률, 집단소송제도, 특별검사제, 제조물책임법, 납세자소송제도, 징벌적손해배상, 비정규직노동자보호법률, 사회복지강화법률 등은 지금 어디에서 표류하고 있단 말인가? 우리가 느끼는 그 고통과 절박함의 1/10이라도 그들이 헤아려 준다면!

또 힘든 이유는 입법전문가들이 지나치게 보수적이거나 무성의하다는데 있다. 법원, 법조인, 법학자, 법무부, 국회 전문위원실 등이 국회의원보다 더 열심히 나쁜 법의 폐지나 개정, 좋은 법의 제정이나 개선에 나서야 하는 것이다. 그러나 이들이 국회의원들보다 소극적이면 소극적이지 적극적이지는 않는 것이 아직까지 우리의 현실이다. 또한 웬일인지 보수적 법관념에 사로잡혀 시대의 변화, 민생개혁의 절박함과 당위를 제대로 파악하지 못하고 있다. 의원들을 자극, 압박, 움직이게 하는데는 국민여론과 시민사회단체의 활동도 있겠지만 의원들에게 직·간접적으로 영향을 끼칠 수 있는 그들이 정말 적극적이고 진취적인 입법활동에 나서야 할 것이다.

세 번째로 힘든 이유는 아마 우리들의 전문성, 세심함의 부족과 입법운동의 노하우의 부족일 것이다. 입법운동에서 입법청원 좀 하고, 집회 몇 번하고 마는 것이 사실 다반사이다. 그렇게는 절대로 입법이 되지 않는다. 물론, 그렇게만 해도 입법이 이루어지는 국회를 우리가 바라는 것은 사실이지만, 그렇다고 해서 중요한 법을 개폐하는 과정이 그렇게 간단해서는 안될 것이다. 훨씬 더 전문적이면서, 다각적이고 지속적인 입법운동전략 및 세심한 전술, 다양한 방법론이 우리에겐 있어야 하는 것이다. 국회의 입법시스템을 파악하고, 의원 및 보좌관, 상임위 전문위원들을 수십 번 만나면서 설득하고, 그리고 이를 총체적으로 압박하고 사회 여론화할 수 있는 대중운동 및 선전 계획을 철저히 수립, 집행하여야 하는 것이다.

세 번째 중요 씬 : 정기국회에서 의원들을 들볶다

정기국회가 시작되었다. 법안은 5개나 제출되어 있지만, 법사위 법안심사소위에서는 어찌된 일인지 상가임대차보호법을 제대로 논의하지 않고 있었다. 우리가 국회 앞에서 데모도 하고, 여야 법사위의원들을 닥치는 대로 만나서 호소하고, 촉구하니 드디어 11월 9일 법안심사1소위원회에서 드디어 상가임대차보호법에 대한 논의일정을 잡았다. 그동안 여야 법사위 간사인 함승희 의원, 김용균 의원을 필두로 해서 천정배, 최연희, 윤경식, 송영길, 조배숙 등 법안심사1소위의원들을 거의 다 만났다. 민주당 정책위원장과 간담회도 가졌다. 웬일인지 한나다랑 정책위는 일정을 취소했다. 그리고 여야 지도부급 의원들에게 조속 입법호소문과 면담요청서를 보냈다. 물론, 보좌관들은 수도 없이 접촉했다. 매일처럼 전화를 걸어 입법호소와 면담을 요청한다. 직접 만나지 못하더라도 이렇게 하는 것만으로도 의견이 충분히 전달되는 효력이 있는 것 같았다.

법안심사소위마다 들어가서 직접 모니터링해서 모니터링 결과를 즉각적으로 민생통신형태로 언론사와 국회에 배포했다. 의원들이 법안심사소위를 임하는 출석률, 자세부터가 달라졌다. 9일 열린 첫 번째 심사소위에서 9명의 성원 중에 4명의 의원밖에 나오진 않았지만, 그 다음부터는 6명 이상의 의원들이 늘 참가하여 진지하게 토론에 임해주었다. 그 과정에서 제일 답답했던 것은 의원들이 법안심사소위를 너무 띄엄띄엄 잡는다는 것이었다. 11월 9일, 다음에 11월 19일, 다음에 11월 30일, 도중에 교원정년연장건과 검찰총장 출석 건으로 정국이 급랭 했을 시는 이러다가 논의도 없이 정기국회가 끝나는 것은 아닌지 정말 안절부절 했다. 도중에 있는 법사위 전체회의장 앞에선 하루종일 이선근 위원장, 박원석 참여연대 국장과 함께 지나가는 의원, 기자, 보좌관들을 잠깐이라도 세워놓고 “민생입법 일정을 잡아줄 것을” 호소, 또 호소하였다.

상가임대차보호운동본본부는 국회 앞에서 한 주에도 2~3번씩 집회를 가졌고, 1인 시위에 돌입하였다. 국회가 파행으로 치닫던 11월 28일(수)에는 참여연대 상근자들은 국회 법사위회의장에서 “정쟁중단, 조속한 민생입법”을 주장하면서 침묵 시위하다가 국회경위들에게 모두가 끌려서 쫓겨나고 폭언을 듣는 수모를 겪어야만 했다. 그러나 지성이면 감천, 빗발치는 민생입법논의촉구 여론에 국회 법사위원회는 11월 30일부터는 “이번 국회 안에는 반드시 입법한다”는 각오아래 12월 3일부터는 거의 매일 상임위 소위원회를 열어 입법을 논의했다. 그 즈음 매일처럼 언론에서는 상가임대차보호법 등 민생입법 지연을 질타하고 있었다. 이때부터는 국회 법사위원회 법안심사소위원회, 전문위원실, 관계 진술인들이 정말 국회답게 움직였다고 본다. 매일처럼 회의하고, 모든 긍정성과 부정성에 대해서 토의하고, 즉석에서 관계 전문가들의 진술을 듣고, 상임위 전문위원실을 시시각각으로 바뀐 법조문을 안건으로 내고……

이 과정에서 참여연대 작은권리찾기운동본부 소장인 김남근 변호사는 전문위원으로 둔갑하기로 했다. 법안심사소위에서 제기되는 문제들에 대해 시민사회단체의 의견을 진술하고, 의원들의 우려에 대해서 적극적으로 설득하고, 직접 전문위원들을 도와 수정된 법조문을 작성하고, 그렇게 바쁘다는 김남근 변호사가 그렇게 이틀을 꼬박 국회에서 지냈다. 드디어 결실이 맺어졌다. 12월 5일(수), 법안심사1소위에서 모든 논의가 끝나고 다음날 법사위전체회의에 안건으로 상정하기로 한 것이다. 그래도 불안했다. 국회가 어떻게 될지 늘 유동적인 상황이기에, 목요일 날도 전국임차상인연합회선생님들은 의원실을 돌았다. 송영길 의원실의 손정주 보좌관에게 연락이 왔다. “전체회의 통과했어요, 내일 본회의 상정될 것입니다. 축하해요, 그동안 너무 수고많이 했어요”, 그 순간만은 지금 축하를 받을 분들은 “그나마 국민의 열망에 부응한 의원들과 보좌진”들이라고 말해주고 싶었다. 그때만 해도 국회가 검찰총장탄핵안 의결 때문에 대결하고 있어서 불안했는데, 오후에 여야 총무가 검찰총장 탄핵안은 12월 8일(토) 국회 마지막날 표결하고 민생입법 및 정부입법 등을 묶어서 12월 7일(금) 처리하기로 합의했다는 이야기를 듣고선 비로소 안심하게 되었다.

12월 7일, 국회 앞에는 50여명의 임차상인, 민주노동당 일꾼들, 참여연대 상근자, 회원들이 모여들었다. 오늘 국회본회의에서 상가임대차보호법의 처리를 촉구하고, 전날 완전히 사채폭리양성화법으로 변질되어 재경위 소위에서 합의된 대부업등록및금융이용자보호법안을 규탄하기 위해서였다. 하나의 커다란 민생입법의 산을 넘자 사채폭리양성화법 저지 및 폭리제한법 부활이라는 더 큰 민생입법의 산이 나타난 것이다.

그런 와중에 드디어 오후 2시 국회 본회의에서 상가임대차보호법이 제정되었다는 소식이 들려왔다. 기쁘지 않을 수 없었다. 이 순간만큼은. 부족한 부분이 많이 있어서 아쉬운 점이 없는 것 아니었지만 주택임대차보호법이 생긴 후 20여 년만에 드디어 400만명의 상가 등 영업용건물임차인들도 보호받을 수 있는 길이 열린 것이다.

더욱이 지난, 봄여름 전세에서 월세로 전환하는 과정에서 월세를 폭등시켜 문제가 되었던 주택임대차문제를 교정하기 위해 전세에서 월세로 전환시 상승폭의 합리적 제한을 골자로 한 주택임대차보호법 개정안도 동시에 국회를 통과하였다. 이 역시 시민사회단체의 청원 -> 의원들의 발의 -> 시민사회단체, 국민들의 개정운동 및 사회여론화 -> 국회 밀착감시 및 공익모니터링의 과정을 거쳐 드디어 입법된 것이다.

국회 법사위의 괜찮은 의원들, 보좌관들을 주목하라!

민생입법에서 제일 중요한 것은 국민 지지와 열망을 끌어내는 일, 아니 그전에 민중들이 온몸으로 요구하는 주장을 법안으로 포착해내는 일일 것이지만, 아마 그 다음으로 중요한 것은 국회내의 입법파트너들과 유기적으로 활동하는 것일 것이다. 진보정당이 원내 진출하엿다면 얼마나 좋겠냐만은 그렇지 못한 상황에서 법사위원회에 있는 개혁성향의 의원들은 시민사회단체에게, 우리 민중들에겐 상황에 따라서는 참으로 소중한 존재들일 것이다. 이번 법사위 논의과정에서도 처음엔 시간이 걸려 애가 타기는 했지만, 여야 함승희, 김용균 간사, 민주당의 천정배, 송영길, 조배숙, 한나라당의 최연희의원 등은 정말 열심히 해주었다.

그리고 그런 의원들의 뒤에는 늘 묵묵히 일하는 보좌진들이 있다. 함승희 의원실의 안정상 보좌관, 김용균 의원실의 권이근 보좌관, 천정배 의원실의 서경선 보좌관, 송영길 의원실의 손정주 보좌관, 조배숙 의원실의 박진경 비서관, 최연희 의원실의 김진권 보좌관, 이들은 의원들보다 더한 관심과 열의로 우리들의 의견을 경청해주었고, 의원들에게 전달하고, 설득하고, 법사위 일정이 빨리 잡힐수 있도록 의원들과 상의하고… 위와 같은 국회의원들과 보좌진들이 있기에 그나마 국회가 운영되고 있구나 라는 생각이 들었다.

앞으로도 상가임대차보호법의 개정, 주택임대차보호법의 개정, 집단소송제도의 도입 등 각종 민생입법, 개혁입법에서 우리 시민사회단체들과 함께 해줄 것을 믿어 의심치 않는다. 시민들도 이들의 공에 대해서는 후한 점수를 주어야 하리라. 못한 사람은 다음 선거에서 꼭 떨어뜨리고, 잘한 사람은 기억했다가 꼭 뽑아주어야 하지 않을까! 진보정당이면 더욱 좋고!!

상가임대차보호법의 남은 과제들 ; 아, 앞으로 할 일이 더 많은 것 아니야?

안진걸지금 상가임대차보호법은 2003년 1월 1일부터 시행된다. 이때까지 상가임차인들의 피해가 또 발생할 수 있고 기다리기엔 너무나 긴시간이다. 국세청에서 사업자등록원부를 전국의 주소지별로 공시, 새롭게 등록하기 위해선 9개월이 필요하다지만 그래도 너무 긴시간이다.

부칙개청을 통해 최대한 시행시기를 앞당길 수 있도록 하는 일이 남아 있다. 시행령 제정작업에서 철저히 이를 감시하고 의견제시하여 합리적인 시행력이 제정되도록 해야 할 것이다. 특히 거액의 임대차에 대해서는 시행령을 통해 이법의 보호대상에서 제외하기로 했는데, 그 상한선이 너무 늦게 책정되는 일이 없도록 철저히 준비할 것이다. 궁극적으론 주택임대차보호법처럼 모든 임대차에 적용될수 있도록 이 조항을 폐지해야 할 것이다.

또한 걱정되는 것이 법 시행전 임대료폭등및 계약해지남발이다. 이에 대해서는 정부당국과 함께 사회정책적 접근및 여론을 조성하고, 임대인-임차인이 더불어 살아가는 이웃임을 환기시키는 대대적인 캠페인을 통해 미연에 과도기적 혼란을 최소화시켜야 할 것이다. 또한 이번 법에는 빠진 비용상환청구권 강행규정화, 임대차분쟁조정위원회설치등 법안 개정운동 계획을 수립할 것이고, 임차인의 계약갱신청구권역시 서구처럼 9~14년까지 가능하도록 시간을 두고 운동을 전개해야 할 것이다. 역시 주택임대차보호법도 계약기간이 2년으로 한정되어 있는데 계약갱신청구권을 도입하여 더 긴기간동안 계약이 가능하도록 법개정운동을 전개해야 할 것이다.