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행정감시센터    공직사회 부패와 권력남용을 감시합니다

  • 칼럼
  • 2012.11.07
  • 5923

 

[칼럼]

공익윤리 없이 성공한 정부는 없다

 

라영재(한국조세연구원 연구위원, 참여연대 행정감시센터 실행위원)

 

 

1. 모든 공직자가 천사는 아니다

미국 독립전쟁의 영웅이자 초대 대통령이었던 조지 워싱턴은 3선의 연임이 가능했음에도 이를 포기하면서 “높은 자리를 거절하는 덕성을 지닌 사람은 많지 않다”라고 말했다. 또 제4대 대통령인 제임스 메디슨은 “천사가 다스려야 정부에 대한 통제는 필요 없을 것”이라고 했다. 그만큼 인간은 불완전하기 때문에, 선출직이든 임명직이든 공직자는 철저하게 국민으로부터의 통제를 받아들여야 한다는 것이다. 고대 로마사회에서 노블리스 오블리제의 전통이 귀족정치를 가능케 했듯이 현대 민주주의도 국민이 직접 선출한 정치인과 정치인으로부터 다시 위임을 받은 공직자가 민주적인 가치를 기반으로 해서 국민에게 책임지는 정치와 행정을 수행할 때만 대의민주주의를 가능케 한다. 

 

그래서 미국의 행정학자인 멘젤은 공직윤리는 공직자가 하는 모든 공적 활동과 관련한다고 했다. 단지 개인적으로 도덕적이고 윤리적인 인식을 가지는 것과 다르게 공직자 윤리는 국민과 함께 국가를 운영하는 거번너스 차원에서 이해해야 한다는 것이다. 그런 거버넌스 차원의 공직윤리는 공동체를 유지하고 발전시키는데 기본적인 가치 기준이자 행위기준으로서 의의를 가지게 되기에 공직자의 윤리수준은 그 나라의 민주주의의 수준과 일치하게 된다. 모든 공직자는 무오류의 존재가 아니라 보통 사람에 불과하며 공적 활동을 하는데 윤리적 행위를 하도록 국민으로부터 요구받고 있는 존재이다.                   

 

2. 공직윤리 : 가장 기본적인 공직의 가치와 기준

공직윤리는 좁은 의미로 보면 공직자의 도덕성(morality)을 의미한다. 그러나 조금 더 확장하여 보면 공직자가 옳거나 그릇된 행위를 구별하고 옳은 행위를 안내하는 공적 가치 기준으로도 볼 수도 있다. 물론 사람에 따라서 근검, 절약, 경건과 같은 고전적인 가치를 의미하기도 하고 조직을 운영하는데 필요한 능률성을 의미하기도 한다. 여기에 최근에는 사회공동체를 위한 정의(justice), 신뢰성, 형평성 등을 공직윤리의 구성요인으로 이야기하기도 한다. 이렇듯 여러 이해가 존재하겠지만 일반적으로 공직의 윤리적 가치와 기준으로서 법규, 공익, 개인적 청렴성 등을 들 수 있다. 

 

한편, 공직윤리는 특정한 행위와 그것으로부터 만들어진 결과와 관한 것이다. 단지 생각만으로는 공직윤리를 따질 수 없다. 공직 윤리와 개인의 도덕성을 구분해야 한다는 것이다.

 

세 번째로 공직윤리는 국민의 입장에서 서서 판단해야 하는 것과 관계가 깊다. 물론 시대적으로 변화하기도 하는 상대적 가치이다. 공직 윤리 판단 준거가 과거에는 합법성이라는 단순한 정치적, 행정적 가치가 우선시 되었지만 현대에는 정칙, 청렴성에서부터 책임성, 투명성, 서비스의 질, 봉사, 공정성, 형평성까지 확대되고 있는 것이다. 그런 차원에서 공직자의 윤리성을 확보하기 위한 방안으로 단순하게 공직자의 합법성, 능률성을 통제하기 위한 수동적인 통제모델로서는 한계가 있고 공직자의 자율성을 유인하는 종합적, 시스템적인 공직윤리모델로 발전하고 있다.

 

3. 공직윤리와 민주주의 

한국은 일제로부터 해방된 이후 짧은 기간 동안 경제성장과 민주주의라는 두 가지 과제를 훌륭하게 달성한 국가로 인식되고 있다. 최근에는 경제적 성장, 국제적으로 높아진 위상으로 보아서 선진국 문턱에 있는 것도 사실이다. 이러한 현대적 국가를 형성하고 발전을 견인한 것이 정부관료제인 것 또한 부인할 수 없으나 그간 압축성장의 어두운 그림자는 공공부문의 부패와 비리의 모습으로 여전히 남아 있고, 경제규모와 비해서 낮은 정부의 신뢰도는 우리나라의 지속적인 발전을 가로막는 걸림돌로서 작용하고 있다. 

 

우선 국제투명성기구(TI)가 매년 평가하는 국가간 부패인식지수(CPI)를 보면 2011년도 기준으로 10점 만점에 5.4점이고 OECD 34개 국가 중에서 27위에 머물고 있다. 2005년에 간신히 5.0대에 올라오더니 5.6점까지 조금 오르더니 현 정부에서는 5.4점으로 후퇴하고 있는 것이다. 혹자는 국제투명성기구의 부패인식지수가 직접 측정한 것이 아니고 다른 여러 가지 조사들을 합쳐서 만든 복합지수이고 원천조사 결과들을 보면 서구 선진국 사람들의 동양 문화나 저개발국가에 대한 편협한 인식에 바탕을 둔 서구중심적인 조사결과라는 비판도 하지만, 한국의 공공부문에 대하여 외국인의 시각에서 평가한 부패수준이라는 측면에서 우리나라가 국제적 개방경제에서 살아가는 한 무시할 수 없는 국제적인 부패수준을 비교하는 지표인 것은 분명하다.

 

국제투명성기구의 부패인식지수가 서구인의 편향적 인식이 투명된 결과라고 한다면 우리나라 역대 대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의원의 선거법 위반이나 뇌물수수 등 부패와 비리로 인한 사건이나 사법적 기소건수만 보더라도 여전히 권력형 정치부패와 비리 수준은 OECD 국가 중에서 최하위라고 생각된다.

 

그렇다면 흔히 작은 부패(petty corruption)라고 하는 행정부패와 비리는 낮은 수준인가? 행정공무원의 징계현황이나 사법처리 현황만 보더라고 줄어들고 있다고 볼 수 있는 자료는 어디에도 없는 것 같다. 즉 선출직이든 임명직이든 우리사회에서 공직부패는 여전히 엄존하고 있다는 것이다.

 

“절대 권력은 절대 부패한다.”는 액튼 경의 경구를 인용하지 않더라도, 전두환, 노태우 정권의 과거 권위주의 시대에서 부패와 비리의 기억을 떠올리지 않더라도, 현재에도 권력이 있고 집중한 권한이 있는 곳에는 행정시스템이나 감사 등 내외부적 통제장치가 있다고 하더라도 공직윤리는 설 곳이 없고 부패의 그림자가 어른거리는 것은 틀림없는 사실이다. 1987년 정치적 민주화와 수평적 정권교체 등으로 절차적 민주주의가 진전되고 1997년 외환위기 이후 공공부문이나 민간부문의 투명성은 개선되었다고는 하지만 여전히 높은 데부터 낮은 데까지 공직자의 민주성, 책임성, 대응성은 미흡하다는 평가인 것이다.  

 

외환위기와 같은 외부적 요구에 의한 의해 시작한 정부개혁은 일면 정부의 투명성이 개선되고 관련 법체계를 정비하는 등 형식적 거버넌스가 완비되는 것 같이 보였지만, 여전히 정치적, 행정적 제도와 실행하고 운영하는 데는 간극과 괴리가 있어 보인다. 여전히 공직 부패와 비리의 양상은 대통령, 국회의원, 장차관이나 검찰, 정보기관의 공위공직자의 부패와 비리로 인식되지만, 이제는 시장 독점력, 영향력을 바탕으로 경제권력으로 부상한 소위 재벌이라는 대기업이나 언론 등이 정부의 규제 밖에 존재하면서 권력과 연합하는 모양새이다. 우리나라에서 정치권력이나 고위공직자와 시장권력은 노블리스 오불리제 전통이 없으므로 해서 합법으로 위장한 탐욕의 카르텔을 형성하고 있다는 지적도 있다. 물론 선거 대나 사법의 심판대에 서는 짧은 시간을 제외하고 말이다.

 

우리나라 대통령이나 국회의원, 장차관, 검찰 등 소위 권력을 가진 고위공직자의 윤리성이나 도덕성의 단면을 최근 국회의 인사청문회나 각종 비리 사건들을 통해서 보게 된다. 물론 잊을 만하면 불법과 비리로 사법 처리되는 재벌 총수가 병자처럼 휠체어를 탄 모습이나 곧바로 국가를 위한 일을 해야한다는 핑계로 사면되는 모습을 보면서 로마시대 보다도 못한 현대판 귀족들의 어두운 부패와 비리의 민낯을 볼 수 있다. 결국 이들은 국민과는 딴 세계에 사는 부도덕한 계층으로 인식되게 되어 우리사회의 신뢰성을 좀먹는 역기능 하게 된다.

또한 1980년대 이후 통제 받지 않는 시장자본주의의 발전은 Pesch(2005)가 말하는 것처럼 “정부에서 공공성(publicness)의 실종”의 위험을 경험하게 되고 새로운 부패와 비리의 양상이 나타나게 된다. 아직도 우리나라는 기본적으로 민주주의의 결여, 즉 국민에게 책임지는 정치와 행정이라는 정치개혁, 행정개혁의 미완의 과제를 안고 있다. 그런 측면에서 최근 대선후보들이 내놓는 다양한 공약 속에는 공직윤리를 위한 개혁과제가 빠져 있거나 있어도 종합적 접근을 하지 못하는 것 같다.           

 

4. 여전히 의심받는 우리나라의 공직자윤리제도

미국은 영국으로부터 독립 후에 정치나 정부시스템을 끊임없이 개혁해 왔는데 이들의 역사를 보면 반부패를 위한 정치와 행정의 개혁사로 보면 정확한 판단이다. 특히 1789년 초대 조지 워싱턴 대통령 이후 1828년 앤드류 잭슨 대통령의 엽관제(spoils system) 도입 이후 윤리적 사건이 발생하게 되었고 1870년대 남북전쟁기간동안 공공부문의 부패는 증가하게 되었다. 그러나 1883년 실적주의(merit system)를 도입한 Pendleton법을 제정함으로서 공직윤리의 새 장을 열게 되었다. 이후 정치자금법이나 재산등록제의 도입되었고 1960년대 정부의 정책결정에서 객관성과 공평성을 확보하여 정부정책의 신뢰를 유지하기 위하여 정부의 재량권을 통제하려는 정부윤리와 관련한 제도들을 도입하였다. 1974년 닉슨 대통령의 워커게이트 사건으로 시작한 정부개혁은 연방선거캠페인법, 정부윤리법의 제정으로 이어졌다. 특히 고위공직자의 부패와 비리를 해결하기 위한 특별검사제(Independent Counsels)를 도입하여 현재까지 여러 번 활동한 사례가 있다.

미국 역사에서 정치적 부패와 비리사건은 정치적 시스템을 개선하는 제도 개혁의 계기가 되었고, 오늘날에 이렇게 제정되고 발전한 미국 정부윤리법과 정부윤리청(OGE)은 수차례의 개정을 통해서 정책결정과 집행, 정치과정에서 공직자의 청렴성, 신뢰성을 보호하는 제도와 정부기구로서 역할을 하고 있다. 

 

우리나라 공직자윤리법의 역사를 살펴보면 제2공화국은 4.19 이후 수립된 민주당 정부가 자유당 정부 시절 만연하였던 부정부패 타파 및 부정축재 방지를 위해 「공무원재산등록법안」을 국회에 제출하였으나 5.16 군사정변으로 폐기되었으며 1964년 7월 국무총리 지시로 3급 이상 공무원 및 4급 행정기관장 13,003명이 첫 번째로 재산신고를 한 바 있다.

전두환 제5공화국이 시작되면서 공직자 윤리를 확립하기 위해 1981년 12월 「공직자윤리법」을 제정하였으며, 그 내용은 공직자 재산등록제도, 선물신고제도 및 퇴직공직자 취업제한제도에 한정되었다.

김영삼 문민정부에 들어와서 김영삼 대통령의 자진 재산공개를 계기로 깨끗한 정치풍토 조성과 개혁의지 실천을 위해 1993년 6월 공직자윤리법을 전면 개정하여 재산공개의 제도화와 4급 이상 공무원의 재산등록 의무화를 규정하여 현행 공직자윤리법의 기본틀을 마련하였다.

김대중 정부는 국정개혁의 일환으로 재산등록의 투명성을 높이고 민관유착을 근절하기 위해 2001년 1월 공직자윤리법을 개정하여 재산공개자의 주식투자내역 신고를 의무화하고 퇴직공직자 취업제한 범위 및 요건을 확대 강화하였으며 등록의무자의 부담을 경감하기 위해 재산변동신고 유예 제도를 도입하였다.

지난 노무현 정부는 고위공직자의 직무관련 주식 보유로 인한 이해충돌 발생을 해소하기 위해 2005년 5월 공직자윤리법을 개정하여 주식백지신탁제도를 도입하였으며, 2006년 12월 공직자윤리법을 개정하여 가액변동신고제 실시, 재산공개자에 대한 재산형성과정 소명요구, 고지거부 사전 허가제 등 도입을 통해 대국민 신뢰 제고 및 제도의 실효성 확보에 기여를 하였다. 현 이명박 정부는 전관예우 관행 근절을 위해 2011년 7월 공직자윤리법을 개정하여 업무 관련성 적용기간이 확대, 비상근 직위의 취업심사 법제화, 일정규모 이상의 법무법인 및 회계법이 등 취업심사대상업체로 추가 등 사전취업제한제도를 강화시키는 동시에 행위제한제도를 도입하여 제도적으로 공직사회의 투명성을 향상시켰다고 볼 수 있다.

역대 정부마다 공직자들에게 윤리적 규범을 내면화시키려는 노력은 행정의 책임성을 확보하고 부정부패를 사전에 예방하고자 하는 목적을 가지고 있다(전수일, 2001). 공직자윤리법을 제정하는 등 본격적으로 공무원의 윤리규범을 내면화하기 위한 정책적 배려를 추진했던 시기는 제5공화국 이후이지만,이는 주로 사회통제를 위한 방법 하나로 정부 주도하에 이루어졌다는 점에서 민주화 이후의 부패문제 논의와는 차원을 달리하고 있다(윤태범, 2009). 그렇다고 해서 공직윤리 인식 확산의 기나긴 역사에서 그 의미를 축소할 수는 없다. 특히 공직자 윤리법은 제정 당시에는 등록재산의 비공개 등 많은 흠결이 있었지만 이후 공직자 재산등록, 선물재한, 퇴직 후 취업제한, 공직자윤리위원회 등 점차 공직윤리 제고를 위한 법으로서 역할을 하였기에 의미 있는 입법으로 평가받고 있다.

그러나 가장 중요한 부분이 빠졌다. 일방적 규제로서가 아닌, 미국의 정부윤리법이나 정부윤리청의 역할처럼 “공직자의 부정한 재산 증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하여 국민에 대한 봉사자로서 가져야 할 공직자의 윤리를 확립함을 목적으로 하는" 공직자의 책무 규범으로서 얼마나 정착되었는지는 의문이라는 것이다.

 

참여연대가 2011년 6월 1일부터 2012년 5월 31일까지 1년간 정부공직자윤리위원회가 밀접한 업무연관성이 없어 취업이 가능하다고 확인한 199명 중에서 172명의 퇴직자에 대하여 참여연대가 퇴직 후 취업한 업체와 업무연관성을 개인별로 분석하였는데, 분석 대상자 172명 중 103명(전체 대비 59.8%)이 부처 업무와 이해관계 있는  업체 등에 취업한 것으로 의심되며, 이 중 61명(전체 대비 35.4%)은 현행법 상 취업제한 대상인 부서 업무와 이해관계를 갖는 업체 등으로 취업한 것으로 의심된다고 조사결과를 발표한 바 있다(참여연대, 2012.10.18).

또 하나의 사례로는 2010년부터 2012년 8월말까지 공직자윤리위원회 심사를 의뢰한 취업심사의뢰자를 수가 2010년 306명, 2011년 266명, 2012년 8월 현재 177명으로 3년간 취업불가 판정을 받은 사례는 단 한 건도 없었는데 이런 결과는 정부공직자윤리위원회의 형식적 취업심사보다는 취업심사의뢰자인 퇴직공직자의 재취업 관련 서류 및 법률 위반 여부를 정교하게 처리한 결과라는 주장도 있다(박영원, 2012.11.2). 고위공직자를 중심으로 현직에 있을 때는 상위직급으로 진급하는 것을 가장 큰 목표로 생각하다가 진급이 여의치 않으면 업무 관련한 사기업체, 협회, 산하 공공기관으로 낙하산으로 내려간다면 어느 국민이 그 공직자가 과거 공직에서 공정하게 국민을 위해서 공무를 수행하였고 책임을 졌는지? 현재의 직장에서는 과거 공직에서 수행하였던 권한, 정보를 가지고 일하고 있지는 않은지 의심하지 않을까? 

즉, 미국과 같이 우리나라 공직자윤리법과 공직자윤리위원회가 모든 공직자의 이행충돌을 방지하거나 공직부패와 비리를 예방하는 역할과 기능을 하고 있는지에 대하여 의문을 가질 수밖에 없다. 더욱이 소극적 공직자의 부패와 비리를 예방하는 역할뿐만 아니라 공직윤리를 제고하는 적극적 기능과 역할을 하고 있는지는 더욱 더 의문이다. 미국의 공직자윤리법과 비교하여 제도적 미비의 문제인지 아니면 공직자윤리위원회의 온정적 심사와 같이 제도운영의 문제인지 그것도 아니면 퇴직공직자의 윤리적 의식, 태도의 문제인지를 심각하게 판단해 보고 제도개선 및 개혁의 과제로 삼아야 한다.

 

5. 모든 정책은 공직윤리 내에서만 빛난다는 사실 명심하길 

참여연대가 공직자윤리법 중에서 퇴직공직자의 취업제한 사례를 분석한 자료만 가지고 판단해 본다면 여전히 우리나라 공직에서는 전관예우의 관행도 있고 공직자로서의 특권을 사익을 위해 활용할 개연성도 높다는 것이다. 물론 공직자도 퇴직 후 생활인으로서 직업선택의 자유라는 헌법상 권리를 가지고 있다. 그러나 이러한 개인이 가지는 헌법상 권리가 국민의 위임한 권리를 사적인 이익을 추구하는 기회나 도구로서 활용한다면 개인의 직업선택의 자유보다 공적 이익을 침해하는 정도가 더 크다고 할 것이다.

우리나라는 정부수립 이후 선진국의 헌정체제, 각종 제도 등을 도입하였지만 겉만 도입하고 운영에서의 민주성이나 합리성을 매워 오지 못한 것 같다. 특히 국민이나 외부로부터 통제받지 않거나 불균형의 권력기관이 존재하는 한 권력자의 자의에 의한 권력남용, 민주주의 파괴, 부패와 비리는 나타날 개연성이 높고 민주주의는 형해화된다. 권력기관간 견제와 균형이 작동하도록 시스템 개선이 가장 시급하게 개선할 필요가 있으며 그 다음 권력자나 공직자의 공직윤리 제고를 위한 제도 개선이 따라야 한다. 

 

그러나 아무리 정부기관과 관련 제도의 개선도 일반 국민이 보기에는 대통령부터 장차관으로부터 검찰, 경찰 등 고위공직자의 부패와 비리에 대한 엄정한 대처와 적발과 처벌이 없이는 구조적 제도개선만으로는 첫출발부터 정당성을 확보할 수 없다. 그래서 미국 역사에서 대통령 등 고위공직자 부패와 비리 사건을 통해서 제도적 개혁을 추구했던 교훈을 삼아야 한다.

 

권위주의 정부였던 전두환 정부부터 현 이명박 정부까지 공공부분의 부패실태에 대한 국민의 인식은 일부 좋아졌고 공공 부패와 윤리와 관련한 제도는 변화하고 발전을 하고 있다고는 하지만 시민단체 등에서 다양한 반부패, 윤리 개선을 위한 정책을 제안을 하지만 정부는 항상 수동적이고 방어적 있었으며, 이렇게 만들어진 제도도 많은 반부패, 윤리 제도도 완결성이 부족하였고, 제도의 진화도 오랜 시간이 소요되었으며, 공직자의 부패와 윤리문제를 처리할 종합적, 체계적 대응시스템, 법체계를 갖추지 못하고 있고 모든 정부가 부패방지와 윤리 제고를 정책의 최우선 과제를 삼고 있는 것은 아니라고 한다(윤태범, 2009). 왜냐하면 공직자윤리법이나 부패방지법 제정과 공직자윤리위원회, 과거 부패방지위원회가 반부패와 공직윤리 제고라는 역할과 기능의 한계를 보였다는 지적처럼 우리나라 공직자 부패방지나 공직자의 윤리성을 개선하거나 역대 정부의 노력들은 그 성과가 낮은 편이었기 때문이다.

또한 공공부문의 윤리성 제고가 강조되어야 하는 또 다른 이유로는 시장의 규제자로서 정당성을 확보해야 한다. 우리사회에서 정부를 제외하고 시장에서 새롭게 영향력이 커진 대기업, 언론 등의 법규 준수, 사회적 공익의 추구, 청렴성의 제고라는 민간부문의 윤리적 문제를 해결해야 하는 데 단지 민간부문의 윤리 경영과 같은 자율적 책임으로만 맡겨 놓기에는 너무 통제받지 않는 시장권력이 되었다는 것이다.  

 


다음 정부를 누가 맡을지는 모르지만 지금 모든 후보들이 말하는 경제민주화나 복지의 확대라는 시대적 과제도 대통령 혼자서 추진하는 것이 아니라 '천사가 아닌' 수많은 공직자를 통해서 구현해야 할 정책과제들이므로 민주성, 투명성, 청렴성과 같은 국정가치를 공유토록 하고 정책결과에 대한 항상 국민에게 책임지는 공직윤리를 강조하는 윤리적 리더십을 보일 때이며, 공직윤리를 강조하는 것은 단순 구호가 아니라 집권 후 공직윤리를 위한 정부개혁을 통해서만 달성될 수 있다는 것을 명심해야 한다. 그래야 성공한 대통령, 성공한 정부를 만들 수 있다. 

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