행정감시센터 공직윤리 2003-04-29   1555

참여연대는 왜 진대제 장관의 삼성전자 주식매각을 주장할까?

공직(公職)과 사익(私益)간의 이해충돌과 관련한 10문 10답

부패문제에서 있어 고위공직자의 경우 이제 뇌물이나 직접적인 비리가 아니라 이해관계에 기초한 정책 결정의 불공정성이 더욱 중요한 문제로 제기되고 있다.

사후적인 부패의 처벌뿐만 아니라 사전적인 예방이 중요하기 때문이다. 진대제 장관의 경영 능력을 높이 평가하는 사람들이 많다. 하지만 능력 있는 장관도 필요하지만 공직윤리를 지키는 장관이 우리의 현실에서는 더욱 중요하다.

진대제 장관이 정보통신부 장관직을 계속 수행하기 위해서는 삼성전자의 주식과 스톡옵션을 매각하여 이해충돌을 회피하여야 할 것이다.

1. 이해충돌(conflict of interests)이란?

이해충돌이란 특정한 개인(사인으로서의 공무원)의 이해가 그가(대리인으로서의 공무원) 대리하고 있는 집단(예를 들어 일반국민)의 적절한 이해와 충돌하는 것을 의미한다. 자신이 수행하고 있는 공직과 개인적 이해가 상충하는 경우 공직자의 청렴성과 중립성을 기대하는 것은 매우 어렵다.

예를 들어 어느 고위공직자가 자신이 주식을 소유하고 있는 기업의 주가에 영향을 주는 정책결정을 한 경우 전형적인 이해충돌의 문제가 발생한다. 따라서 이러한 상황이 발생할 경우 그 공직자는 이를 적극적으로 회피해야 하며 이를 위해서는 자신의 사적 이익을 포기하던가 아니면 그가 수행하고 있는 직무를 포기 해야한다.

2. 이해충돌이 제거되어야 하는 이유와 회피 방법?

이해충돌문제(conflict of Interests)의 중요성은 이해충돌의 가능성 그 자체는 부패행위가 되지 않지만, 이로 인해 결국 직무를 수행함에 있어서 가장 중요한 기준인 공정성과 공평성을 상실할 가능성이 높아지게 되며, 이는 자연스럽게 부패를 야기하는 중요한 원인이 될 수 있기 때문이다.

이해충돌 상황에서의 직무의 수행은 명백하게 형법을 위반하는 것은 아닐지라도, 얼마든지 의사결정이나 정책결정에 있어 소위 “정직한 부패(honest graft)”를 야기할 수 있기 때문이다. 이해충돌의 회피는 부패의 가능성을 회피하고 직무 수행의 공정성을 확보하기 위한 것이다.

이해충돌을 해소하는 기본적인 방법에는 4가지가 있다. 4가지 기본원칙은 제척(refusal)과 박탈, 이익균형(balance of Interests)과 이해관계의 공개(disclosure) 이다. 제척은 이해관계를 지닌 공직자를 이익충돌을 야기하는 공적역할에서 제거하는 것이고, 박탈은 특정 직무를 수행하는 공직자로부터 충돌을 야기하거나 야기할 우려가 있는 이해관계를 제거하는 것이다.

이익의 균형은 집합적 의사결정 과정에서 다양한 이해관계를 적절하게 개입시켜 어느 한 이익이 주도적 역할을 하지 못하도록 하는 것이며, 공개는 말 그대로 이해관계를 모두에게 공개함으로써 국민들이 공직자의 판단뿐 아니라 동기도 판단할 수 있게 해주는 것이다.

3. 공직자의 주식보유는 이해충돌의 전형적인 예?

두 가지 측면에서 고위공직자의 주식보유는 문제가 있다. 첫째, 고위공직자의 경우 공직의 특성상 주식과 관련된 비밀정보나 사전정보를 취득하기가 용이하다. 고위공직자의 주식소유는 업무상 취득한 정보를 이용한 재산증식 의혹에서 자유로울 수 없는 것이다. 특히 관련기업을 관리감독하는 업무를 하는 공직자의 경우 이러한 의혹은 더 클 수밖에 없다.

둘째, 고위공직자가 자신의 업무와 업무연관성이 있는 주식을 소유하고 있는 경우 정책결정을 통하여 주가에 영향을 미칠 가능성이 존재하게 된다. 공공의 이익에 봉사하여야하는 공직과 동시에 자신의 재산을 증식하려는 사익이 충돌하게 되는 경우가 발생한다. 고위 공직자의 주식보유 자체가 문제라기보다는 업무관련성이 있는 주식의 소유가 문제인 것이다.

그러므로 공직자의 업무연관성이 있는 주식의 보유는 이해충돌의 가능성이 높은 이해충돌의 전형이라고 할 수 있다.

4. 진대제 장관의 경우는?

진대제 정통부장관은 현재 삼성전자 주식 9,194주를 보유하고 있다. 주당 28만원으로 계산해도 25억이 넘는 액수의 주식이다. 그리고 스톡옵션 부분은 이번 재산공개에서 빠졌다. 재산등록 대상이 아니기 때문이다.

9,194주의 주식 외에도 진대제 장관은 2000년 3월 16일 부여받아 지난 3월 17일 이후 272,000원에 행사할 수 있는 70,000주의 스톡옵션을 가지고 있다. 주가가 10,000원 상승할 경우 무려 8억여원의 이익이 발생한다.

진대제 장관의 경우 삼성전자 주식을 소유하는 것과 휴대폰 단말기 보조금 정책 추진과정에서 전형적인 이해충돌이 예상된다. 2000년 6월부터 시행된 단말기보조금 지급규제정책은 시행직후부터 이를 업체 자율에 맡겨 달라는 삼성전자 등 휴대전화 제조업체와 이동 통신업체들의 폐지 요구에 시달려 왔다.

결국 이러한 요구를 받아들여 정보통신부는 최근 전기통신사업법을 개정, 단말기 보조금을 예외적으로 허용하게 되었다.

지난해 12월 26일 개정된 전기통신사업법은 단말기 보조금 지급을 대통령령이 정하는 경우로 한정하였는데 단말기 업체의 이해가 달려있는 ‘보조금이 허용되는 기종’과 ‘보조금 한도액’은 정통부 장관의 고시(告示)로 위임하였다. 증권가의 삼성전자 보고서는 단말기 보조금을 삼성전자의 주가(株價)에 영향을 주는 요인으로 꼽아왔으며 이러한 주장을 뒷받침이라도 하듯 ‘보조금 일부 허용’ 방침이 언론에 알려진 1월 중순 단말기제조업체들의 주가가 급상승하였다.

장관이 내용을 결정할 단말기 보조금 고시(告示)는 그 자체가 삼성전자의 주가에 직접적인 영향을 미치는 직무수행으로 이는 전형적인 이해충돌에 해당한다. 또한 시행령은 “신기술 개발, 육성 또는 새로운 전기통신 서비스의 이용활성화”를 위해 보조금을 허용하고 있는데 이 구체적인 범위 역시 고시에 일임해놓고 있다.

한편 2002년 삼성전자의 이동 통신 단말기 매출액은 10조 6441억원 (수출 포함 잠정 추정)이고, 영역 이익은 2조 9520억원 (잠정 추정)이며, 이동통신사업이 속한 정보통신분야는 삼성전자의 영업이익순위중 반도체에 이어 2위(2002년 잠정 40.9%)에 해당한다.

현재 정통부가 추진 중인 휴대폰 보조금 금지 예외조항은 아직 결론이 나지 않은 상태이다. 삼성전자 주가에 직접적인 영향을 주는 단말기 보조금 정책의 최고 결정권자가 삼성전자 주식을 소유하고 있는 진대제 장관이기 때문에 정보통신부의 결정은 정당성을 의심받기에 충분하다. 바로 전형적인 이해충돌이 발생하는 것이다.

5. 주식매각 요구는 재산권 침해?

진대제 장관에게 삼성전자 주식을 매각하라고 한 요구는 결코 재산권을 포기하라는 것이 아니다. 이해충돌의 여지가 없는 재산으로 재산의 형태를 변경하라는 요구이다. 주식을 매각하여 예금 등 다른 재산의 형태로 보유하거나 최소한 이해충돌의 우려가 없는 주식으로 전환하라는 것이다.

그리고 적어도 주식보유로 인해 공직수행 중에 예상되는 이익은 포기하는 것이 공직자에게 요구되는 윤리이다. 따라서 진대제 장관에게 삼성전자 주식 등 정보통신 정책결정과 연관성이 있는 주식을 매각하라는 요구는 공익의 달성을 위한 요구이다.

6. 재산형성의 적법성만 있으면 된다?

재산형성의 적법성만 따져야지 보유한 재산에 대해 왈가왈부할 수 없다는 주장이 있다. 하지만 보유한 재산으로 인하여 정보통신부장관으로서 공정한 정책결정이 위협받는다면 그 재산에 대해서는 문제를 제기하는 것이 옳다.

진대제 정통부장관이 재산이 많아서 문제를 제기한 것이 아니라 정보통신부의 정책결정과 연관성이 큰 재산(삼성전자 주식)을 가지고 있기 때문에 문제를 제기한 것이다. 고위공직자의 재산공개제도를 운영하는 이유는 재산형성 과정의 적법성을 감시하는 것뿐만 아니라 그 재산으로 인하여 발생할 미래의 위험까지 제거하는 것이다.

7. 다른 이해충돌 사례는?

1) 주진우 의원의 노량진수산시장 입찰관련 압력

2001년 당시 노량진수산시장 인수를 둘러싸고 수산업협동조합중앙회(이하 수협)가 입찰 경쟁관계에 있던 금진유통의 사실상 소유자는 한나라당 주진우 의원이었다.

주진우 의원은 국정감사 과정에서 경쟁상대인 수협에 부당한 압력을 행사하여 결국 노량진수산시장 인수를 포기하도록 만들고 이후 금진유통은 단독으로 수의계약 의향서를 제출하였다.

이로 인해 주의원은 의원의 지위를 이용해 자신의 경제적 이권을 챙겼다는 비판을 받아야 했다. 이것은 공직을 자신의 사익에 의해 사용한 전형적인 이해충돌의 사례이다.

2) 대선 출마를 선언했던 정몽준 의원

지난해 대통령 선거에 후보자였던 정몽준 후보의 현대중공업의 지분처리가 문제가 되었던 적이 있다. 정 의원은 2002년 9월 17일 대통령선거 출마 선언 직후 열린 기자회견에서 현대 중공업 지분의 처리를 묻는 언론의 질문에 대해 “출마 및 공직 임기 동안 신탁업법에 근거해 공신력이 높고 경영구조가 투명한 금융기관에 위탁하여 의결권을 포함한 모든 권리를 수탁 은행이 행사하도록 하겠다”고 밝혔다.

이에 대해 현대중공업 지분을 계속해서 보유하는 경우 대통령의 정책결정과 집행의 공정성과 독립성을 저해할 위험이 있다는 지적이 나왔었다. 대통령에 당선되었을 경우 대기업 최대주주의 지위와 대통령의 업무수행간에 이해충돌이 발생할 우려가 있다는 것이었다.

물론 정의원은 중도에 대통령 출마를 포기하였으므로 이 문제는 발생하지 않았다.

8. 주식소유와 관련된 이해충돌 해소 사례?

-김효석 의원의 조흥은행 주식 매각

김효석 의원은 새천년민주당 제2정책조정위원장으로 정부여당의 경제정책을 수립하는 중요한 직무를 수행하고 있으며, 국회 재경위원회 소속의 국회의원이다. 김효석 의원은 2002년 2월 조흥은행 주식을 18,500주(7,585만원) 매입하여 소유하고 있었고, 한 차례 조흥은행 주식의 주가에 영향을 주는 발언을 하였다.

참여연대는 이는 전형적인 이해충돌에 해당한다고 판단하고 김효석 의원이 “공직의 이익충돌”을 해소하기 위해 조흥은행 주식을 즉각 매각하거나, 제2정책조정위원장을 사퇴하는 것이 타당하다는 의견서를 전달하였다. 이에 대해 김효석 의원은 이해충돌의 회피를 위해 조흥은행 주식을 전량 매각하였다.

고위공직자의 주식소유와 직무간의 이해충돌의 가능성은 단지 가능성만으로도 사전에 차단되어야 하는 것이다. 하지만 이해충돌의 가능성은 인식하기에는 쉽지만 자신의 개인적 이익을 포기하고 공직의 공정성을 지키는 선택 역시 쉬운 일은 아니다.

9. 이해충돌을 규제하는 외국사례?

현재 미국의 법령은 내부자 거래와 같이 예외적인 경우를 제외하고는 공직자들의 주식투자자체를 금지하고 있지 않다. 다만 보유한 주식으로 발생할 수 있는 이해충돌을 판단하고 이를 제거하기 위해 엄격한 규제를 두고 있다.

먼저 주식을 보유한 공직자는 매년 의무적으로 그 상황을 공개하고 이에 대해 정부윤리위원회의 심사를 받아야 한다. 그 결과 이해충돌이 발생할 우려가 있다고 인정될 경우에 정부윤리위원회는 해임요구를 비롯한 이해충돌 해소장치를 권고하게 되어 있고 이를 불이행할 경우 공직자는 일정한 조건하에서 형사 처벌까지 감수해야 하는 등 상당히 엄격한 규제가 있는 것이다.

그래서 미국의 경우 고위공직자의 주식보유 문제를 해결하기 위해 블라인드 트러스트 제도를 사용하고 있다. 블라인드 트러스트는 의무사항이 아니고 고비용임에도 미국의 고위공직자들이 이해충돌을 회피하기 위해 많이 이용하는 제도이다.

처벌사례로는 미국의 경우 1997년 클린턴 행정부의 백악관 안보보좌관 샌디버거는 그의 정책 결정이 자신이 소유한 석유기업 아모코사의 주식가격에 영향을 미칠 수 있다는 이유로 백악관으로부터 주식의 연내 매각 권고를 받았고 이를 이행하지 않은 이유로 벌금을 내기도 했다.

백악관은 94년 1월과 3월, 2차례에 걸쳐 당시 샌디버거 안보 부보좌관의 정책결정이 그가 소유한 석유기업 아모코사의 주식가격에 영향을 미칠 수 있다는 이유로 이의 연내 매각을 권고했으나 샌디버거 보좌관은 95년 6월에야 이를 팔았기 때문이다.

캐나다의 경우도 정부결정이나 정책에 의해 직접적 혹은 간접적으로 재산가치가 달라질 수 있는 주식 등의 재산을 ‘통제 재산’으로 규정, 이러한 재산을 반듯이 포기하도록 하고 있다.

10. 우리나라의 이해충돌 규제 법조항?

현재 우리 나라의 공직자윤리법에는 공무원의 제척이나 회피, 직무외 소득 및 취업제한 등 이해충돌문제에 대한 규정이 없다. 다만 국회의원의 경우에는 헌법 제46조 제1항(청렴의 의무) 및 제3항(이권운동의 금지), 국회법 제 29조(겸직신고의무), 제155조 제2항 제1호, 국회의원윤리강령 제2, 3항 등을 위반한 것이며 국정감사및조사에관한법률 제13조(제척과 회피)등이 있다.

그러나 국회의원의 경우도 이러한 규정의 위반을 적발하고 징계할 윤리특위의 유명무실한 활동으로 인해 규정 자체의 실효성이 크게 떨어지고 있다.

즉 공직자 윤리법에 고위공직자의 이해충돌을 방지하기 위한 기본적인 제도가 전무한 상황에서 이러한 제도를 도입하는 것이 시급하다. 또한 공직자의 주식투자를 규제하는 장치가 시급한 형편이다.

이재근

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