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  • 대외원조ODA
  • 2015.09.16
  • 738
  • 첨부 2

국무조정실에 정책의견서 『제2차 국제개발협력 기본계획(2016-2020) 수립에 대한 시민사회의 제언』전달


ODA 규모 확대, 통합 원조기구 설치 등 10대 제언사항 제시


어제(9/15) 국제개발협력시민사회포럼(이하 KoFID)은 국무조정실에 정책의견서『제2차 국제개발협력 기본계획(2016-2020) 수립에 대한 시민사회의 제언』을 전달했다.

 

KoFID는 이번 정책의견서를 통해 우리나라 국제개발협력 정책이 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals, SDGs) 채택을 앞둔 국제사회의 흐름에 맞춰 지구촌의 지속가능한 평화, 발전, 인권 실현에 기여하는 방향으로 수립되고 실행되어야 함을 강조하였다. 또한 △ODA(공적개발원조) 규모를 OECD 회원국 평균수준인 GNI대비 0.3%까지 확대할 것, △심화되고 있는 원조 분절화 문제를 해결하기 위해 통합 원조기구 설치안을 마련할 것, △국제사회의 권고에 따라 무상원조 비중과 비구속화(조건없는 원조)를 확대할 것, △투명성과 책무성을 제고할 것, △시민사회와의 협력을 강화할 것 등 개발효과성 제고에 직결되는 핵심사항을 10대 제언사항으로 제시하고 정책변화를 촉구하였다. 

 

올해는 제1차 국제개발협력 기본계획(2010~2015)에 대한 면밀한 평가와 진단을 바탕으로 향후 5년간의 우리나라 국제개발협력의 방향을 결정해야 하는 중요한 시점이다. 그러나 제1차 기본계획에 대한 다각도의 평가가 미비한 상황에서 제2차 기본계획이 추진되는 등 지난 과오를 되풀이할 수 있다는 우려도 크다. 이러한 우려를 해소하기 위해서 정부는 시민사회의 10대 제언을 충분히 반영하여 우리나라 국제개발협력 정책이 지속가능발전목표(SDGs)와 그 비전을 달성하는 이행 전략으로서 내실을 갖출 수 있도록 해야 할 것이다. 

 

정부 측에 전달한 KoFID의 정책의견서는 아래와 같다.  

 

▣ 붙임문서. 제2차 국제개발협력 기본계획(2016-2020) 수립에 대한 시민사회 정책의견서

 


제2차 국제개발협력 기본계획(2016-2020)」 수립에 대한 시민사회의 제언
: 지구촌의 지속가능한 평화, 발전, 인권 실현을 위한 한국의 기여

 

 ▣ 「제2차 국제개발협력기본계획」 수립에 대한 시민사회의 10대 제언

 

1. (기본방향) 2차 국제개발협력 기본계획의 기본정신과 비전, 목적 등 기본방향에 지속가능발전목표

(SDGs)를 반영하여야 한다.
2. (재원) 2030년까지 ODA 규모를 UN 권고수준인 GNI 대비 0.7%에 이르도록 2020년 까지 0.3%로 확대해야 한다.
3. (배분) 협력대상국의 부채 규모에 따라 유상원조 집행을 신중히 하고 무상원조 비중을 단계적으로 상향조정 해야 한다. 
4. (통합) 분절화 극복을 위하여 개별부처가 시행하는 무상원조를 통합하고 유무상 재외공관 통합(One-roof) 시스템을 활성화하며, 나아가 유·무상 통합 원조기구로 ‘(가칭)국제개발부(청) 설치’ 방안을 마련해야 한다.
5. (비구속화) 비구속성 원조를 DAC 평균 수준인 90%까지 확대하기 위한 로드맵을 제시해야 한다. 
6. (투명성) 국제원조투명성이니셔티브(IATI) 가입국으로서 정보공개 기준을 충실히 이행하고 통합정보관리 시스템을 구축하여 민간의 ODA 정보 접근과 활용을 보장해야 한다.
7. (인도적 지원) 재난 및 분쟁 예방과 평화구축을 포함하는 포괄적 인도적 지원 정책을 수립하고 예산을 전체 ODA의 6%로 확대하는 중장기 로드맵을 수립해야 한다. 
8. (사업방식) 협력대상국의 부문별 사업에 포괄적으로 지원하는 ‘프로그램 기반접근(PBA)’ 사업을 실질적으로 확대하기 위해 유무상 통합 추진계획을 세워야 한다.
9. (책무성) 성과관리 모델을 도입하고 결과보고를 제도화해야 한다. 동시에 협력대상국 주민들에 대한 책무성 제고를 위한 제도 역시 조속히 확립해야 한다.
10. (시민사회협력) 국제개발협력 전 과정에서 시민사회의 의미 있는 참여를 확대하고, 전 분야에 걸쳐 민관협력을 강화해야 한다.


▣ 들어가며

 

2015년은 향후 5년간 우리나라 국제개발협력의 방향성을 결정하는 제2차 국제개발협력 기본계획이 수립되는 해이자, 지속가능한 글로벌 개발의제에 대한 국제사회의 합의가 이루어지는 해이다. 한국은 국제사회에서 책임과 의무를 다하기 위해 1차 기본계획의 성과와 한계를 냉정히 평가하고 제2차 국제개발협력 기본계획이 국제개발협력 기본법이 정한 기본정신을 실천하고 국제사회 규범에 부응하며 경제적 어려움 속에서 국민들의 세금이 낭비되지 않도록 성과 중심의 협력 계획이 되도록 해야 한다. 
올해 말 발표가 예정되어 있는 제2차 국제개발협력 기본계획은 한국정부가 개발협력 분야에 얼마나 큰 정책적 능력과 의지를 가지고 있는가 가늠할 수 있는 시험대가 될 것이다. 한국 시민사회는 제2차 국제개발협력 기본계획이 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals, SDGs)와 그 비전을 달성하는 이행전략으로서 내용을 충실히 담아야 한다고 본다. 이에 지속가능한 평화와 발전, 인권의 실현에 기여하기 위한 한국 공적개발원조(Official Development Assistance, ODA)의 개선과제를 다음과 같이 제언하고자 한다. 


▣ 시민사회 10대 제언

 

1. (기본방향) 2차 국제개발협력 기본계획의 기본정신과 비전, 목적 등 기본방향에 지속가능발전목표(SDGs)를 반영하여야 한다.
(기본정신) 정부는 2차 국제개발협력 기본계획의 기본정신에 국제개발협력기본법이 명시한 ‘개발도상국의 빈곤감소와, 여성·아동·장애인의 인권향상, 성평등 실현, 지속가능한 발전 및 인도주의 실현’과 함께 지속가능발전목표(SDGs)가 강조한 ‘차별과 소외 해소’ 원칙을 반영해야 함. 
(비전과 목적) 정부는 ‘지구촌의 지속가능한 평화와 발전 그리고 인권을 위한 한국의 기여’를 2차 국제개발협력 기본계획의 비전으로 삼아야 함. 또한 SDGs 전문(Preamble)에서 강조하고 있는 5P, 즉 ‘인권 증진과 성 주류화(People), 환경적 지속가능성 제고(Planet), 불평등 해소(Prosperity), 평화 구축(Peace) 및 국제협력강화(Partnership)에 기여’를 한국 국제개발협력의 목적으로 삼아야 함. 
    
2. (재원) 2030년까지 ODA 규모를 UN 권고수준인 GNI 대비 0.7%에 이르도록 2020년 까지 0.3%로 확대해야 한다.
(2020년까지 ODA/GNI 0.3%로 확대) 한국정부는 국제사회가 권고한 대로 2030년까지 ODA/GNI 0.7%를 달성할 것을 대내외적으로 약속하고, 1차적 목표로 2020년까지 최근 OECD DAC 평균을 반영하여 0.3%로 설정하고 달성해야 함. 이후 5년마다 단계적 확대를 통해 궁극적으로 0.7%를 달성해가도록 해야 함. 
● 국제사회는 1970년부터 공여국에게 GNI 대비 ODA 비율을 0.7%까지 확대할 것을 권고하였으며, 이는 지속가능발전목표에서 강조되었음. 정부는 2015년까지 ODA/GNI 0.25% 확대를 공약하였으나 2015년 예산승인액 기준 0.15% 내외에 그침. 이에 0.25% 미달성 원인에 대한 평가를 실시하고 교훈을 도출하여 향후 목표 달성에 기여할 수 있는 이행방안을 마련해야 함. 

 

3. (배분) 협력대상국의 부채 규모에 따라 유상원조 집행을 신중히 하고 무상원조 비중을 단계적으로 상향조정 해야 한다. 
(유상원조 집행 신중) 정부는 협력대상국의 부채 규모와 정치적 의지, 사회·경제적 여건 및 개발 수요에 따라 유상원조를 신중히 집행하도록 해야 함. 우리나라는 부채상환 능력이 취약한 최빈국, 분쟁국에 대해서도 높은 비율의 유상원조(전체 지원액의 약 40% 차지)가 배분되고 있어 OECD 동료평가에서도 이미 이에 대한 신중한 집행을 권고받은 상황임.
(무상원조 비중 상향조정) 정부는 양자원조에서 무상원조 비중을 상향 조정해야 함. 2010년 국제개발협력 선진화 방안에서 유·무상 비율을 40:60으로 유지하겠다고 밝혔으나, 2015년 예산 승인액 기준 유·무상 비율이 50:50으로 유상원조 비중이 오히려 증가하고 있음. 2012년 실시된 OECD DAC 동료검토에 따르면 유상원조를 실제 집행하는 국가는 프랑스, 독일, 일본, 한국 정도에 불과함. 

 

4. (통합) 분절화 극복을 위하여 개별부처가 시행하는 무상원조를 통합하고 유무상 재외공관 통합(One-roof) 시스템을 활성화하며, 나아가 유·무상 통합 원조기구로 ‘(가칭)국제개발부(청) 설치’ 방안을 마련해야 한다.
(무상원조 통합) 각 부처 및 기관들이 실시하는 무상원조를 통합하는 방안을 마련해야 함. 기관별 ODA 사업추진 현황을 살펴보면 기획재정부와 외교부 외에도 29개의 부처 및 기관이 개별 ODA 사업을 추진하고 있어 심각한 분절화 양상을 보이고 있음. 또한 관계기관 협의 차원에서도 실질적인 조율 및 공조가 잘 이뤄지지 못하고 있는 실정임.
(유·무상 재외공관 통합 시스템 활성화) 유·무상 재외공관 통합(One-roof) 시스템을 적용할 대상 국가를 선정, 대폭 확대할 수 있도록 방안을 제시해야 함. 유·무상 원조집행기관간 협의를 원활히 하고 협업을 강화하기 위해 2010년에 ODA시행기관 인력들이 현지의 한 건물에 입주하여 근무하는 재외공관 통합방안(One-roof)이 마련되었으나 실질적 이행은 부진한 상황임. 
(통합 원조기구 설치) 유·무상 통합 원조기구인 ‘국제개발부(청) 설치’ 방안을 마련해야 함. 현행 국무조정실 산하 국제개발협력위원회는 2010년 유∙무상 통합∙조정을 위해 설립되었으나 실질적인 총괄·조정 권한이 약해 구조적 한계를 노정하고 있음. 이에 시민사회는 유·무상 통합 원조기구 설립을 오래 전부터 제언해 왔으나 부처간 합의가 어렵고 장기적 과제라는 점, 실질적 추진 동력이 부재하다는 점 등의 이유로 어떠한 해결책도 제시되지 않았음. 

 

5. (비구속화) 비구속성 원조를 DAC 평균 수준인 90%까지 확대하기 위한 로드맵을 제시해야 한다. 
(비구속성원조 확대 로드맵) 2차 기본계획에서는 국제사회 권고안과 OECD DAC 회원국 평균 수준을 반영하여 비구속성 원조를 90%까지 확대하겠다는 목표로 세우고 이를 이행할 로드맵을 마련해야 함. OECD DAC 동료평가 보고서는 이미 지난 2009년, 2013년 두 차례에 걸쳐 양자원조의 75%를 비구속화할 것과 이를 이행하기 위한 로드맵을 세울 것을 권고했음.
● 1차 국제개발협력 기본계획에서 비구속성 원조를 2015년까지 75%(유상 50%, 무상 100%) 수준으로 확대하겠다는 목표를 수립하였으나, 2013년 기준 60%를 달성하는데 그치고 있으며, 이는 OECD DAC 평균(88.2%, 2013년 기준)을 크게 밑도는 수준임. 국제사회는 2008년 아크라행동계획(Accra Agenda for Action)을 채택하여 원조 효과성 제고 및 개발도상국의 오너십과 현지 역량 강화를 위하여 비구속성 원조를 최대한 실시할 것을 권고하였음. 

 

6. (투명성) 국제원조투명성이니셔티브(IATI) 가입국으로서 정보공개 기준을 충실히 이행하고 통합정보관리 시스템을 구축하여 민간의 ODA 정보 접근과 활용을 보장해야 한다.
(IATI 이행을 위한 시스템 구축) 정부는 원조 책무성 제고를 위한 노력의 일환으로 2015년 말까지 IATI에 가입하기로 약속한 만큼, 원조 관련 정보의 통합관리 시스템 구축을 조속히 추진해야 함. 유의미하고 적시성 있는 양질의 정보를 제공하여 학계, 시민사회, 민간기업 등 다양한 이해관계자들은 물론 대중들이 쉽게 접근하고 활용하도록 하는 것은 원조 투명성의 핵심기준임. 따라서 통합정보관리 시스템 구축을 제도적으로 보장해야 함. 
(정보접근성) 2012년 OECD DAC 동료검토 결과에 의하면 한국은 개발협력에 관한 정보를 핵심관계자들이 이해 가능하고 접근하기 용이한 방식으로 제공할 것을 권고하였음. 이는 곧 SDGs 세부목표 16조 10항에서 ‘정보에 대한 대중의 접근을 보장하라(Ensure public access to information)’고 제시한 내용과도 부합함.
● 이러한 투명성 증진계획을 구체적으로 2차 기본계획에 명시해야 함.

 

7. (인도적 지원) 재난 및 분쟁 예방과 평화구축을 포함하는 포괄적 인도적 지원 정책을 수립하고 예산을 전체 ODA의 6%로 확대하는 중장기 로드맵을 수립해야 한다. 
(포괄적 인도적 지원 정책) 포괄적 인도적 지원의 정의와 목적을 재정립하고 구체적인 정책방향과 실행 계획이 포함된 중장기 정책을 수립하여야 함. 또한 정부는 인도적 지원의 범주를 ‘자연재해 또는 분쟁 피해자들을 돕고 그들의 기본적 필요와 권리를 충족’시키는 단기적이고 일회성의 긴급구호 활동으로 한정하고 있음. 그러나 전 세계적으로 인도적 위기가 급증하고 있는 가운데 인도적 지원의 범주를 재난 및 분쟁 예방과 평화구축까지 포괄하여 확대할 필요가 대두되고 있음. 
(민관공조 강화) 정책 수립 및 집행 과정에서 시민사회의 참여가 보장되어야 함. 특히 재난현장에서 민관협력을 강화할 수 있는 방안이 포함되어야 함. 
(인도적 지원 확대 로드맵) 인도적 지원 예산을 전체 ODA의 6%까지 확대하기 위하여 연차별, 분야별 증액목표 등을 포함하는 중장기 로드맵 수립이 필요함. 2010년 발표된 분야별 국제개발협력 기본계획(2010~2015)에서 정부는 2015년까지 인도적 지원 예산을 OECD DAC 회원국 평균 수준인 전체 ODA 예산 대비 6%까지 확대하겠다고 하였으나, 실제 2015년에 집행된 인도적 지원 금액은 1.7% 에 그침.

 

8. (사업방식) 협력대상국의 부문별 사업에 포괄적으로 지원하는 ‘프로그램 기반접근(PBA)’ 사업을 실질적으로 확대하기 위해 유무상 통합 추진계획을 세워야 한다.
(PBA 방식 확대) 협력대상국의 자립, 공여국의 공조체계 수립 등을 위하여 기존의 유무상 개별 프로젝트 방식 위주에서 벗어나 거시적이고 장기적인 관점으로 전환하여 전면적인 PBA 방식을 도입하도록 통합 추진 계획을 세워야 함. PBA 방식은 국별협력전략(Country Partnership Strategy, CPS)과 실질적으로 연계되어 현장에서 효과적으로 작동될 수 있어야 함. 
● 2005년 파리선언(Paris Declaration)은 프로그램에 기반한 접근법(Program-Based Approach, PBA) 확대가 원조효과성 증진에 기여한다고 보고 2010년까지 전체 원조의 66% 이상을 PBA 방식으로 지원하도록 목표(지표 9)를 설정한 바 있음. 수출입은행의 통계자료에 의하면 2013년 기준 OECD 회원국의 경우 PBA 원조에 원조총액 대비 7.25%를 할당한 반면 한국 정부는 0.07%에 불과함. 

 

9. (책무성) 성과관리 모델을 도입하고 결과보고를 제도화해야 한다. 동시에 협력대상국 주민들에 대한 책무성 제고를 위한 제도 역시 조속히 확립해야 한다.
(성과관리) 제2차 국제개발협력 기본계획의 분명한 논리모형과 성과관리 프레임워크를 마련해야 함. 기본계획 이행에 대한 평가틀 마련 시 전략목표를 단계적으로 달성할 수 있도록 기한별 성과지표를 설정하고, 이에 대한 모니터링 및 결과보고가 체계적으로 이루어져야 함.
(세이프가드) 협력대상국 주민들에 대한 책무성 제고를 위해 환경사회영향평가 및 세이프가드를 즉시 공개 적용하고 강화해야 함. 이는 개발협력사업이 협력대상국 주민들의 삶에 미칠 수 있는 환경적·사회적·인권적 악영향을 예방하고 이들의 권리를 보호하기 위한 장치로서 효과적이고 책무성 있는 개발협력을 위한 기본 요건임. 
(기업 책무성 강화) 국제사회 기준에 부합할 수 있도록 민간기업부분의 책무성 메커니즘을 강화해야 함. SDGs 선언이 새로운 개발협력주체로서 기업의 역할을 인식하는 동시에 유엔의 기업과 인권에 관한 이행원칙(BHR), 국제노동기구(ILO) 규범, 유엔아동권리협약(CRC), 기타 환경 관련 협약에 규정된 노동·환경·건강 기준을 준수할 의무에 대해 명시하고 있다는 점을 고려해야 함. 

 

10. (시민사회협력) 국제개발협력 전 과정에서 의미 있는 시민사회의 참여를 확대하고, 전 분야에 걸쳐 민관협력을 강화해야 한다.
(의미 있는 참여 보장) 국제개발협력 정책 수립·실행·평가의 전 과정에서 국제개발협력 주체로서 시민사회의 참여를 보장해야 함.
(ODA 민관정책협의회 정례화) ODA 민관정책협의회를 정례적으로 실시하여 시민사회와 긴밀한 협력체계를 구축하고, 특히 제도나 정책 도입이나 변경 시 사전에 충분한 논의와 심의를 거쳐야 함.
(민관협력 예산 확대) 2015년 현재 민관협력 예산은 전체 ODA 예산의 약 2%로 OECD DAC 최하위 수준임. 이미 2011년 DAC 회원국들이 평균 14.4% 가량을 할애하고 있던 것과 대조적임. 제2차 기본계획상에 민관협력 예산을 양자협력의 10% 이상으로 확대 할 것을 명시하고, 사업 성과를 담보하기 위한 시민사회 역량강화에 대한 지원도 반드시 수반되도록 해야 함. 
(인력양성) 시민사회의 개발협력 역량강화를 위해 대학(원), 시민사회와 공동으로 전문가 양성 프로그램과 전문인력 풀(Pool)의 공동 활용제도를 시행하고 청년을 위한 양질의 일자리를 확충해야 함.
(세계시민교육 강화) 세계시민교육을 강화하고 시민참여 ODA 프로그램을 확대하기 위해 관련 NGO와 적극 협력해야 함. 
(성주류화) SDGs 성평등 목표와 성주류화(gender mainstreaming) 과제를 실질적으로 반영하기 위한 프로그램을 개발하고 이를 위해 관련 NGO와 협력을 강화해야 함.

 

▣ 나가며

 

2010년 국제개발협력 선진화방안 수립 이후 쏟아진 비판의 목소리를 고려할 때, 2차 중기계획 수립 절차에서 그 안에 포함될 내용에 대한 국제개발협력 각계의 의견을 수렴하고 조정하는 과정, 그리고 선진화방안과 1차 분야별 기본계획에 대한 평가가 매우 중요하다. 사업의 수행결과에 대한 엄격한 판단에 근거하고 시사점을 고려하여 지나간 실수를 반복하지 않으려면, 새로운 2차 계획은 전차의 선진화방안과 기본계획 수립 절차에 대한 면밀한 평가를 바탕으로 이루어져야 한다. 


그러나 2차 기본계획 수립 일정(안)을 살펴보면, 우선 2015년 5월까지 분야별 기본계획 초안을 마련 후, 관계부처 협의를 통해 2015년 6월까지 분야별 기본계획안을 제출하기로 되어 있다. 그 후, 2015년 7~8월 동안 2차 국제개발협력 기본계획(안)이 마련될 예정이었다. 그러나, 현재 그 일정이 지연되어 2차 국제개발협력 기본계획(안) 작성 중이며, 9월말 또는 10월에 공청회를 마련하여 의견을 수렴하는 과정을 거치기로 한 국무조정실의 계획은 그나마 개선된 부분이라고 하겠다. 그러나 외부 용역사업으로 진행 중인 1차 기본계획에 대한 평가는 아직 공개되지 않았으며, 1차 기본계획에 대한 평가와 차기 계획수립이 동시에 진행되고 있어, 과거의 잘못을 되풀이할 가능성이 높다. 


또한 중점협력국 선정은 2차 기본계획이 수립된 후 기본방향이 확정된 이후 조정되었어야 한다. 정부는 지난 4월 이미 향후 3~5년간 적용될 ODA 중점협력국 재조정안을 확정했다. 국제개발협력기본법에서 규정하고 있는 종합 기본계획의 필수 내용 중 하나는 중점협력국 중기지원전략이다. 1차 중점협력국 지원에 대한 평가와 더불어 중점협력국에 대한 중기지원전략이 수립되지도 않았는데 이미 앞으로 지원할 국가를 선정하는 것은 일의 앞뒤가 바뀐 것이다. 향후 3~5년간 중점협력국을 운용할 기본 원칙과 추진방향, 중점협력국의 적정 개수, 지역별 배분, 이를 실현하기 위한 방안 등이 담긴 중점협력국 중기지원전략이 제시되고서야 위의 기준들을 바탕으로 새로운 중점협력국 조정안을 세우는 것이 마땅하다. 단순히 어느 나라를 중점협력국으로 삼았고 ODA 예산을 얼마나 집중 지원하겠다 정도의 내용으로는 중점협력국 중기지원전략이라고 보기는 어렵기 때문이다. 


결론적으로, 2차 기본계획 수립 절차를 보다 세분화하고 선후를 분명히 해 개별 정책들이 기본계획과 동떨어지거나 연계가 되지 않는 우를 범하지 않도록 절차를 당초에 개선하여 진행했어야 한다. 향후 3차 기본계획 수립을 위해서는 2차 기본계획 수립 절차에 대한 평가를 진행하고 이를 전면 개선하여 추진해야 할 것이다.

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