사법감시센터 사법개혁 2006-04-11   1282

정부제출 로스쿨 법률안 국회심의 모니터

교육위, 정부제출안 일부분 합리적 수정. 하지만 여전히 극복못한 “변협 눈치보기”



■■ 국회 교육위 법안심사소위 모니터 결과와 평가

1. 국회 교육위원회 법안심사소위원회는, 정부가 제출한 “법학전문대학원 설치운영에 관한 법률안”이 국회 교육위원회에 상정된 지 3개월이 지난 2월 20일부터 1개월동안에, 세 차례에 걸쳐 법률안을 심의하였음

법안심사소위원회는 2월 20일 1차 심의에 이어, 3월 2일에 2차 심의, 그리고 3월 20일에 3차 심의를 하였음. 이같은 심의과정에서 논의된 부분은, 2월 15일 교육위 주최 공청회에서도 주된 토론사항이었던 법학전문대학원의 총입학정원의 명기 여부, 총입학정원의 결정방식, 법학전문대학원의 인가 여부 등을 심의하는 법학교육위원회 구성방식, 법학전문대학원에 대한 사후 평가기구 설치방식 등이었음

2. 이같은 쟁점 사항에 대한 현재까지 법안심사소위는, 법학전문대학원 총입학정원 결정방식과 법학교육위원회 구성방식에 대한 정부제출안을 일부 수정하기로 하였고, 정부제출안에 규정된 법학전문대학원에 대한 사후 평가기구 설치방식을 수정할 것인가에 대해서는 격론이 있었으나 결론을 도출하지는 못한 상태임

한편 법안심사소위가 정부제출안에는 규정되어 있지 않은 총입학정원의 규모를 구체적으로 명기할 지 여부에 대해 결론을 내지 못했으나, 4월 3일 국회 교육위원회의 열린우리당측 간사(정봉주 의원)과 한나라당측 간사(이군현 의원)는 “정원문제에 대한 제안은 그 결론을 속기록에 기재하고 법안에 삽입하지 않”기로 합의하였음

또한 양 당 간사들은 법학전문대학원 설치운영에 관한 법률안을 여타 법률안들과 함께 4월 임시국회(5월 3일 폐회 예정)에서 의결처리하기로 합의하였음

3. 법안심사소위가 총입학정원 결정시 교육인적자원부장관의 협의대상에서 대한변협회장과 법학교수회장을 배제하는 대신 이들이 의견을 제출할 수 있도록 정부안을 수정키로 한 것과 법학교육위원회 구성에서 비법학교수ㆍ비법조인들의 참여를 확대하도록 정부안을 수정키로 한 것은, 그동안 시민사회단체와 법학계에서 지적해온 법률안 문제점들을 일부 바로 잡은 것으로서 일단 긍정적으로 평가됨

하지만, 총입학정원 제도 자체가, ‘로스쿨’ 제도를 실시하고 있는 미국이나 일본에서는 전례가 없는 제도이고, 법학전문대학원의 설립을 사실상 특허의 대상이 되도록 만든다는 점에서, ‘로스쿨’ 제도의 본질에 반하는 것임에도 불구하고, 법안심사소위가 제도 자체에 대한 문제제기를 전혀 하지 않은 채 법률안의 문제점을 그대로 방치한 것은 문제임

또한 총입학정원 제도를 둔다고 하더라도 그 결정에 있어서 교육인적자원부장관이 협의해야 할 대상은 정부기관인 법무부장관에 국한되어야 할 것임에도 법무부장관 이외에 법원행정처장과도 협의하도록 한 것은, 사법부의 구성원인 법원행정처장이 행정부의 장관과 협의하도록 하는 것으로서 권력분립의 원칙에 위반된다는 점을 고려하지 못한 심각한 오류라 할 것임.

4. 그런데 정부측 참석자(교육인적자원부, 사개추위)와 대법원 관계자 및 일부 의원들은 총입학정원 결정방식과 관련한 심의과정에서, 법학전문대학원 제도의 원활한 운영을 위해서는 변협의 협조가 필요하다는 이른바 ‘변협 협조론’을 이유로, 변협을 반드시 협의 대상으로 해야 한다며 정부안의 수정을 반대하거나, 설령 수정하더라도 최소한 변협의 의견을 교육인적자원부장관이 반드시 들어야만 하도록 강제력 있는 조항으로 해야 한다고 주장함

이같은 ‘변협 협조론’은 세 차례에 걸친 법안심사소위에서 결론을 맺지 못한 ‘법학전문대학원 평가기구’의 설치방식에 대한 심의과정에서도 정부안을 수정해서는 안된다는 주된 이유로 제시되었음. 즉 법학전문대학원을 평가하는 기구를 변협소속으로 설치하도록 하는 현재의 정부안을 유지할 것인가 그렇지 않으면 참여연대와 법학계 등이 주장하고 있는 ‘평가기구 인증제’, 즉 변협이든 또 다른 기관이든 교육부 등으로부터 평가기구로서의 자격을 인증받은 기관에게 평가기구로서의 지위를 부여하도록 정부안을 수정할 것인지를 두고 토론하는 과정에서도 ‘변협 협조론’이 정부안 수정반대론의 주된 이유였음

그러나 이러한 ‘변협 협조론’은, 법학전문대학원 제도의 도입이 국민의 입장에서 법률가양성제도라고 하는 국가의 기본제도를 근원적으로 바꾸는 것이라는 사실을 이해하지 못하고, 특정 직역의 지엽적 이익을 강변하는 것으로서 명백히 잘못된 주장임. 게다가 변협은, 법학전문대학원 제도에 대해 오로지 변호사 숫자 문제의 관점에서만 접근하면서, 어떠한 건설적인 제안도 하지 않은 채, ‘숫자가 늘면 국민들이 괴롭다’거나 ‘숫자가 늘면 변협은 빠진다’라며 반(半)협박조의 주장으로 일관한 단체라는 점에서, 국민의 대표기관인 국회가 공익적 단체로서의 성격은 도외시하고 스스로 ‘이익단체’로서의 면모만 강조하고 있는 측의 눈치를 본다는 것은 있을 수 없는 일이라고 할 것임

4월 17일로 예정된 법안심사소위의 심의에서 최종결론이 도출될 것으로 보이는 평가기구 설치방식에 대한 논의가 ‘변협 협조론’에 발목 잡혀 정부원안대로 결론이 나서는 안 될 것임. 이와 관련해서는 3월 20일의 법안심사소위에서 현재 정부안대로 평가기구를 변협소속으로 설치하되 평가기구가 교육인적자원부장관을 상대로 ‘제재건의’를 할 수 있는 권한을 삭제하자는 수정안이 제시되어 있으나, 원칙적으로 법률가 양성을 관료집단뿐만 아니라 법조계의 통제와 간섭으로부터도 벗어나게 하자는 것이 로스쿨제도 도입의 취지인만큼, 평가기구 설치에 대한 정부안은 ‘평가기구 인증제’ 방식으로 수정되어 통과되어야 할 것임.

5. 법안심사소위의 심의과정에서 총입학정원의 하한선을 법률 부칙에 명기하자는 제안이 제시된 것은, 총입학정원과 관련하여 직역간의 이해관계가 극단적으로 상충하고 있는 현실에서 국회가 중재자의 입장에서 나름의 입법적 지침을 정하자는 것이라는 점에서 매우 건설적인 방안이라고 평가됨. 하지만, 그 제안에 대해 전혀 실질적인 논의를 하지 않은 채, 여야 간사 의원간에 아무런 법적 구속력도 없는 “속기록 명기”라는 방식으로 처리키로 합의한 것은, 법률의 집행과정에서 충분히 예상되는 혼란을 방치하는 것이라고 할 것임.

현실적으로 볼 때, 로스쿨제도의 도입과 관련하여 총입학정원의 문제가 가장 첨예한 분쟁의 대상이 되고 있으며, 이로 인한 사회적·정치적 혼란이 상당한 수준에 이르게 될 것이 명약관화한 만큼, 입법의 과정에서 명문으로 그 하한을 설정하는 것이 바람직하다고 할 것임.

6. 한편 정부측(사개추위, 교육인적자원부)과 대법원 관계자 및 일부 여당 의원들에 의해 ‘지금까지 충분히 논의하고 조정해서 합의를 본 것이니 국회는 원안대로 통과시켜 달라’라는 주장이 반복되고 있다는 점이 주목됨. 하지만 이 주장은 명백하게 사실과 다른 것임.

우선 법학전문대학원 제도를 도입하는 것이 바람직하다는 견해를 처음 제시한 사법개혁위원회는 국회의 법률이 아니라 대법원 규칙에 의해 구성된 대법원장 자문기구에 불과하며, 정부의 법률안을 만든 사법제도개혁추진위원회도 국회의 법률이 아니라 대통령령에 의해 구성된 대통령 자문기구에 불과함. 뿐만아니라 사개위는 법학전문대학원 제도의 구체적인 내용은 이후의 논의에 맡긴다는 전제 위에서 극히 개략적인 건의만을 했을 뿐이며, 사개추위는 ‘사개위에서 논의되었으니까’라거나 ‘국회에서 논의할 테니까’라는 이유로, 제기된 수많은 문제점들에 관해 전혀 실질적인 논의를 하지 않은 채, 실무진이 작성한 법률안을 원안대로 통과시켰음. 게다가 사개추위 및 정부의 법률안에 관해 개최된 사개추위와 국회 교육위의 공청회에서도 대부분의 참석자들이 그 문제점에 대해 거듭 지적했으며, 정부안에 찬성한 참석자는 법원과 변협측의 극소수 인사에 국한되었음. 따라서 ‘충분히 논의되고 조정해서 합의를 본 것’이라는 주장은 명백히 거짓임.

다음으로, 설령 일정한 논의가 있었다고 하더라도 법률제정권이 국회에 있는 이상 국회에서 문제점을 충분히 가려내어 실질적이고 심도있는 논의를 해야 하는 것은 당연한 일임. 하물며 수많은 문제점이 지적되었음에도 충분한 논의 없이 만들어진 정부의 법률안에 대해 국회가 심도있는 논의를 해야 하는 것은 더더구나 당연한 일이며, 만일 그렇게 하지 않는다면 국회의 직무유기가 되는 것임.

따라서 국회는 ‘충분히 논의되고 조정해서 합의를 본 것’이라는 거짓말에 편승해서 국민적 이해가 걸린 법률가양성제도의 개혁 문제를 허술하게 처리하는 우를 범해서는 결코 안될 것임. 이와 관련하여 국회는, 사개추위 법률안의 문제점을 지적하면서 “국회가 바지저고리가 아닌 이상 이렇게 통과를 과연 시킬 수 있을까”(2005.5.16 사개추위 제3차 본위원회 회의록)라고 했던 교육인적자원부장관의 말을 심각하게 되새겨보아야 할 것임. 국회가 진정 국민의 입장에서 법률가양성제도의 개혁을 이루어내기 위해 노력할 것을 촉구함.

■■ 최근까지의 국회 교육위원회 법안심의 경과

– 2005. 10. 27.

정부, ‘법학전문대학원 설치운영에 관한 법률안’ 국회 제출

– 2005. 11. 22.

국회 교육위 전체회의, ‘법학전문대학원 설치운영에 관한 법률안’ 상정

공청회 개최 및 법안심사소위 회부 결정

– 2006. 2. 15.

국회 교육위 ‘법학전문대학원 설치운영에 관한 법률안 공청회’

– 2. 21.

국회 교육위 법안심사소위, 정부제출 법률안 1차 심의

총입학정원 하한선 및 결정방식(법안 제7조2항), 법학교육위원회 구성방식(제11조), 로스쿨 평가기구 설치방식(제28조) 등에 대해 심의

– 3. 2.

국회 교육위 법안심사소위, 정부제출 법률안 2차 심의

일부 조항 수정 합의 : 총입학정원 결정시 교육인적자원부장관과 협의하는 대상 수정 (7조2항) / 법학교육위원회 구성 방식 수정(11조 1항 및 3항)

– 3. 20.

국회 교육위 법안심사소위, 정부제출 법률안 3차 심의

일부조항 추가수정 실패 : 법학전문대학원 평가기구 설치조항 수정 합의실패(제28조)

※ 4. 3. 여야 간사의원간 4월 임시국회에서 법안 의결처리 하기로 합의(정원문제는 속기록 기재로 한정함)

■■ 쟁점 사항별 교육위 법안심사소위원 및 정부측 참석자 주장

2월 21일 법안심사소위 회의록, 3월 2일 회의록, 3월 21일 회의록에 정리된 각 의원과 참석자들의 발언의 요지를 정리한 것임

1. 법학전문대학원 총입학정원 결정방식

– 현재 정부안(제7조2항)

교육인적자원부장관이 총입학정원을 결정할 때에는 법원행정처장, 법무부장관, 대한변협회장, 한국법학교수회장과 협의하여야 한다고 규정

– 각 법안심사소위원의 입장(요지)

○ 이주호 의원

총입학정원 결정방식을 문제삼기 보다는, 총입학정원을 시작초기에는 2,500~3,000명으로 한다는 조항을 부칙에 두자는 입장 주장(2.21 법안심사소위)

○ 최재성 의원

직역전문기관 또는 이익단체인 대한변협 회장 및 법학교수회장과 협의하는 것에 반대한다는 입장을 주장(2.21 법안심사소위)

변협을 협의대상에서 의견을 듣는 대상으로 수정하더라도, 변협의 협조를 얻기위해 변협의 의견을 행정부가 반드시 들어야 한다는 등 규정력있는 조항으로 수정해야 한다고 주장(3.2. 법안심사소위)

○ 정봉주 의원

직역전문기관 또는 이익단체인 대한변협 회장 및 법학교수회장과 협의하는 것에 반대한다는 입장을 주장(2.21. 법안심사소위)

변협 등의 의견은 반드시 들어야 한다고 할 것이 아니라, 변협 등이 법무부장관 등에게 의견을 제출할 수 있다는 식으로 강제성 없게 규정하는 게 바람직하다고 주장(3.2 법안심사소위)

○ 이군현 의원

직역전문기관 또는 이익단체인 대한변협 회장 및 법학교수회장과 협의하는 것에 반대한다는 입장을 주장(2.21 법안심사소위)

○ 임태희 의원

직역전문기관 또는 이익단체인 대한변협 회장 및 법학교수회장과 협의하는 것에 반대한다는 입장과 그들의 의견을 들어야 한다는 조항을 굳이 법규에 명기할 필요는 없다는 입장을 주장(3.2 법안심사소위)

– 정부측 등 법안심사소위원회 참석자의 입장(요지)

○ 교육인적자원부

시행초기인만큼 관련 기관들의 협력을 이끌기 위해 변협회장 및 법학교수회장과의 협의가 필요하다는 입장(2.21 법안심사소위, 이기우 당시 차관)

법무부장관이 변호사와 판사쪽 직역을 소관하지 못하는 만큼 변호사회장 등과 따로 협의해야 한다는 입장을 주장(2.21 법안심사소위, 차관보 김광조)

변협 등을 협의대상에서 빼더라도, 변협 등의 지원을 받아야 하는 만큼, 법률조항에 변협의 의견을 들어야 한다는 강제력 있는 규정을 넣어야 한다고 주장(3.2 법안심사소위, 이기우 당시 차관, 김광조 차관보, 곽창신 교육부대학혁신추진단장)

– 교육위 법안심사소위 심의결과

교육인적자원부 장관은 총입학정원을 정할 때, 법원행정처장 및 법무부장관과 협의하여야 하고, 변협 회장과 법학교수회장은 교육인적자원부 장관에게 의견을 제출할 수 있다는 것으로 정부안 수정키로 합의함

2. 최소 총입학정원 정하기

– 현재 정부안(제11조)

현재 정부안에는 총입학정원을 정하는 절차만 규정되어 있을 뿐 최소 규모에 관한 규정은 없음

– 각 법안심사소위원의 입장(요지)

○ 이주호 의원

총입학정원 제도의 문제점을 고려하여 그에 관한 제7조를 2년 정도만 시행하는 한시조항으로 하자고 주장(2.21 법안심사소위)

시작시기에 최소 총입학정원을 2,500~3,000명으로 부칙에 명기해야 한다고 주장(2.21 법안심사소위)

로스쿨 총입학정원 정하는 문제가 핵심이며, 변호사 배출 숫자는 늘여야한다고 주장(3.20 법안심사소위)

○ 이군현 의원

이주호 의원의 주장에 동조(2.21 법안심사소위)

○ 최재성 의원

변호사 숫자와 관련된 총입학정원은 법률에서 정해둘 필요가 없는 사항이라며 (최소)총입학정원을 명기하는 것에 반대하는 입장을 주장(2.21 법안심사소위)

변호사 숫자 늘리면 법란이 일어날 것이라 함(3.20 법안심사소위)

– 정부측 등 법안심사소위원회 참석자의 입장(요지)

○ 교육인적자원부

정원을 못박는 것은 바람직하지 않다는 것이 정부측 생각이라고 주장.(2.21 법안심사소위, 이기우 당시 차관)

– 교육위 법안심사소위 심의결과

3월 20일 열린 법안심사소위까지 결론을 맺지 못했음. 다만, 4월 3일 전격적으로 교육위 열린우리당측 간사의원인 정봉주 의원과 한나라당측 간사의원인 이군현 의원간에 정원을 명기하는 문제는 정원문제를 명기하자는 제안에 대한 논의결론을 속기록에만 남기는 선에서 그치기로 합의함

3. 법학교육위원회 구성방식

– 현재 정부안(제11조)

법학교육위원회는 총 11인으로 구성되며, 법학교수 또는 부교수 4명(교육인적자원부장관 위촉), 판사 1명(법원행정처장 추천), 검사 1명(법무부장관 추천), 변호사 2명(변협회장 추천), 교육공무원(교육인적자원부장관 위촉), 법학교수ㆍ변호사 아닌 학식과 덕망이 있는 사람 2명(교육인적자원부장관 위촉)으로 구성됨

– 각 법안심사소위원의 입장(요지)

○ 이주호 의원

‘학식과 덕망이 있는 자’몫을 2명에서 4명으로 늘여 비법조인들의 참여를 늘여야 한다고 주장(2.21 법안심사소위)

○ 최재성 의원

‘학식과 덕망이 있는 자’ 몫을 늘이자는 입장 표명(2.21 법안심사소위)

– 정부측 등 법안심사소위원회 참석자의 입장(요지)

○ 교육인적자원부

‘학식과 덕망이 있는 자’몫을 늘이는 것에 대해 반대하지 않는다는 입장 표명(3.2. 법안심사소위, 김광조 차관보, 곽창신 대학혁신추진단장)

– 교육위 법안심사소위 심의결과

“학식과 덕망이 있는 자”를 정부안의 2인에서 4인으로 수정하기로 합의하고 법학교육위원회 총 구성원을 11명에서 13명으로 늘림

4. 법학전문대학원 평가기구 설치

– 현재 정부안(제28조)

법학전문대학원에 대한 평가 및 제재건의를 할 수 있는 평가기구(평가위원회)는 대한변협 소속하에 설치하고, 평가위원회는 총 11명이며, 법학교수 4명(교육인적자원부장관 추천), 판사 1명(법원행정처장 추천), 검사 1명(법무부장관 추천), 변호사 2명, 법학교수ㆍ변호사 아닌 학식과 덕망이 있는 자 3명을 위원으로 변협회장이 위촉하고 위원장은 변협회장이 임명

– 각 법안심사소위원의 입장(요지)

○ 정봉주 의원

변협을 평가기구로 인정하되, 다른 기관도 교육부의 인증을 받아 평가기구가 될 수 있게하자고 주장(2.21 법안심사소위)

평가기구를 복수로 두어 다양하게 하는 것이 바람직하다고 주장하며, 만약 평가기구에 제재조치건의권한을 주지 않는다면 변협산하에 평가기구를 설치하자는 지병문 의원의 제안에 동조함(3.20 법안심사소위)

○ 지병문 의원

로스쿨 제도 시행을 위해서는 변협, 판사 등의 기득권을 배제시키고 갈 수 없으며, 정부안이 마련되는 과정에서 이해관계 당사자들의 의견을 조율하여 왔는데 이같은 정부안을 근본적으로 흔들면 안되며, 총입학정원 결정방식에서 대한변협을 배제하려 하는데 평가기구를 변협소속으로 두자는 조항마저 변경시키면 안된다는 입장 표명(2.21 법안심사소위)

평가기구에 제재건의권을 부여하고 있는 조항(제36조)를 삭제하면, 평가기구를 변협산하에 두는 것이 가능하지 않겠냐는 조정안 제시(3.20 법안심사소위)

○ 이주호 의원

타협적으로 나온 정부안을 너무 많이 고쳐서는 안되기 때문에 정부안대로 평가기구를 변협소속으로 두자는 입장을 표명하면서도, 변협을 평가기구로 두고 다른 기관도 교육부 인증하에 평가기구가 될 수 있게 하자는 정봉주 의원 주장에 동조하기도 함(2.21 법안심사소위)

변협을 평가기구로 인정하고 추가로 교육부 등으로부터 인증받은 기관도 평가기구가 될 수 있도록 하자는 정봉주 의원 주장에 동조하면서도, 중요한 것은 총입학정원 문제이고 평가기구 문제는 정부안을 유연하게 수용할 수 있다는 입장 표명함(3.20 법안심사소위)

○ 최재성 의원

평가기구를 두 개 이상 설치할 수 없으며, 하나를 두는 경우 변협이 적절하다는 입장과 함께 교육계와는 다른 성격의 변협이 교육기관 평가에 있어 더 엄정하게 할 것이라는 입장 표명(2.21 법안심사소위)

이해당사자들이 납득할 수 있는 지점에서 타협안을 제시하는 게 법안심사소위가 원칙적으로 고려해야 할 측면이라며 변협산하에 평가기구를 두자고 주장(3.20 법안심사소위)

○ 이군현 의원

평가기구를 복수로 두어 대학이 평가기구를 선택하게 하는 것은 혼선이 있을 것이라며 정봉주 의원의 제안에 부정적 태도 표명(2.21 법안심사소위)

변협의 영향력이 너무 강해지는 만큼 대한변협 산하에 두는 것에 대해서는 반대하며, 인가기관이 평가하는 것이 맞으므로 교육부 소속 평가위원회를 설치하자는 방안을 주장함(3.20 법안심사소위)

– 정부측 등 법안심사소위원회 참석자의 입장(요지)

○ 교육인적자원부

변협이 가장 실무적인 전문가 집단이기 때문에 평가기구를 변협소속으로 할 필요가 있다고 주장(2.21 법안심사소위, 이기우 교육부 당시 차관)

로스쿨과 그 평가기구는 선수와 심판의 관계로 교육부가 선수라면 변협은 심판에 해당한는 논리 제시하면서 변협에 로스쿨 평가기구를 두는 것을 옹호(3.20 법안심사소위, 김광조 교육부 차관보)

○ 대법원(김형두 판사, 대법원 재판연구관)

실무기관인 대한변협이 실무교육이 충실한지 평가하는 것이 좋다는 점 때문에 평가기구를 변협 산하에 두게 되었다고 주장(2.21 법안심사소위)

○ 사법제도개혁추진위원회(실무추진1팀장 홍기태 판사)

평가기구를 변협 산하에 두는 것은 변협이 로스쿨에 들어올 명분을 주는 것이며, 법정부제출 로스쿨 법률안 국회심의 모니터

안의 전체적인 틀이 인가측면은 교육부에서 하고 사후 평가부분은 법조계를 대표하는 변협이 하는 식으로 짜여진 것이므로 사후 평가기구를 변협산하에 두는 조항을 변경하는 것은 전체 틀을 바꾸므로 부적절하다는 의견 표명(3.20 법안심사소위)

– 교육위 법안심사소위 심의결과

정부안을 그래도 유지할 것인지, 어떻게 수정할 것인지에 대해 현재까지 결론을 맺지 못했으며, 다만 3월 20일 논의과정에서 제재건의권을 부여받지 못하는 평가위원회를 변협 소속으로 두는 절충안이 제시되어 있음

■■ 국회 교육위원회 법안심사소위 구성

○ 위원장 : 지병문 의원(열린우리당)

○ 위원 : 정봉주 의원(열린우리당), 최재성 의원(열린우리당), 임태희 의원(한나라당), 이주호 의원(한나라당), 이군현 의원(한나라당)


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