[16호] '검찰심사회(檢察審査會)', 검찰민주화를 위한 제도

이 글은 한국형사정책학회에서 개최한 '전환기의 한국형사사법;형사사법의 민주적 개혁' 국제학술회의의 발제문 중 일부를 발췌한 것입니다. –<편집자 주>

1947년에 일본국 헌법이 시행되면서 일본의 형사절차는 발본적인 변혁이 불가피하게 되었다. 그 일환으로 연합국 총사령부(GHQ)는 검찰민주화를 위한 제도를 입안하도록 정부에 요구했다. 이에 起訴陪審制度를 대체하는 검찰심사회가 고안되었다. 1947년 제2회 국회에 "檢察審査會法"案이 상정되고 1948년 7월에 가결되어 공포·시행되었다.

공소권 행사에 민의를 반영

검찰심사회의 역할은 "공소권실행에 관한 민의를 반영시켜 그 적정성을 꾀하기 위해" 검찰관이 내린 不起訴處分의 當否를 심사하고 검찰사무개선에 관한 건의·권고를 행하는 점에 있다고 검찰심사회법 제1조와 제2조는 규정하고 있다. 1998년 현재 201개소의 검찰심사회가 지방법원 및 지방법원지원의 소재지에 설치되어 있다. 검찰심사회가 어떻게 구성되는가를 말하자면, 먼저 검찰심사회원 후보자는 衆議院 議員選擧人名簿에서 추첨을 통하여 선출된다. 선출된 검찰심사원 후보자중에서 11명의 검찰심사원과 같은 수의 보충원을 선출한다. 그리고 이 11명의 검찰심사원이 검찰심사회를 구성하게 된다. 회의의 의결에는 전원출석이 필요하기 때문에 검찰심사원이 결원인 때에는 보충원이 임시로 검찰심사원의 직무를 수행한다고 규정하고 있다. 검찰심사원과 보충원의 임기는 각각 6개월이다. 3개월마다 반수, 즉 5명 내지 6명을 새로이 교체한다. 검찰심사회는 경험 없는 검찰심사원들로만 구성되는 것이 아니라 언제나 11명씩의 회원이 존재하는 구조로 되어있는 셈이다.

불기소처분의 당부(當否) 심사

검찰심사회가 검찰관이 내린 불기소처분의 當否에 대하여 심사한 경우에는 起訴相當 不起訴不當 不起訴相當이라는 3종류의 판단을 내리게 된다. 기소상당은 검찰관의 불기소처분이 부당하다는 것뿐만 아니라 자진하여 기소하여야 한다는 판단이다. 이처럼 검찰관에 대한 엄격한 판단이기 ‹š문에 기소상당의 의결에는 8명 이상의 찬성이 필요하다고 규정하고 있다. 불기소부당은 기소하여야 한다는 결론을 내리는 것은 아니지만 검찰관의 불기소처분은 납득할 수 없는 것이므로 재수사를 요청하여야 한다는 판단이다. 불기소상당은 검찰관의 불기소처분이 상당하다는 판단이다. 이들 3종류의 議決외에도 異議却下, 移送, 審査中止의 판단이 내려진다.

검찰심사회가 사건에 대하여 의결한 때에는 의결서를 작성한다. 의결서에는 예컨대 '기소상당' 등과 같은 의결의 취지와 이유를 기재한다. 그리고 불기소처분을 행한 검찰관을 지휘·감독하는 검사장과 檢察官適格審査會에 의결서 등본을 송부한다. 검사장은 검찰심사회의 의결을 참고하여야 하지만 그렇다고 기소가 강제되는 것은 아니다.

불기소처분 이의제기 5.6% 에 머물러

다음은 검찰심사회의 의결상황에 대하여 말하고자 한다. 현재 입수된 최신수치는 1998년도 수치이지만, 1998년도에 검찰심사회가 의결한 旣濟總數는 1,149명이다. 이 수치는 피의자수로 표시되는 延人員이므로 주의해야 한다. 이들 1,149명 중 73.4%에 해당하는 843명에 대하여 '불기소상당'을 의결하고 있다. 이에 비하여 '기소상당'은 0.1%에 해당하는 단 1명뿐이며 '불기소부당'이 5.6%에 해당하는 64명이다. '기소상당'과 '불기소부당'을 합해도 5.7%에 지나지 않는다. 그밖에 '이의기각', '이송', '심사중지'가 남은 21%를 차지하고 있다.

이렇듯 '기소상당'과 '불기소부당'이 의결에서 차지하는 비율은 대단히 적다. 이 수치는 1998년도에 특유하는 것이 아니라 검찰심사회가 발족한 1949년부터 1998년까지의 50년간을 통하여 살펴보아도 역시 적은 것이다. 검찰심사회가 발족하여 얼마되지 않은 1952년 전후에 어느정도 '기소상당'의 의결이 있었지만 차츰 감소하여 최근에는 거의 제로인 상태이다. 그렇지만 '기소상당'과 '불기소부당'을 합한 숫자, 즉 검찰관이 내란 불기소처분에 대하여 납득할 수 없다고 판단한 숫자는 적기는 하지만 例年 旣濟總數의 5.6% 정도를 차지하고 있다. 1993년에는 정치자금규제법(양적제한)위반에 관한 이의가 도쿄제일검찰심사회에 다수 제기되었기 때문에 기제총수가 예년에 비하여 많아 졌다. 1993년에 이의신청이 받아들여진 인원은 41,515명이었으며, 그 중에는 정치자금규제법 위반사건관련 이의신청이 40,305명 포함되어 있다. 이들을 제외한 이의신청건수는 1,210명으로 예년과 거의 동일한 수치이다.

1993년의 기제총수에 대하여 살펴보면 불기소부당 중에는 10,106명, 그 외의 판단중에는 31,248명이 정치자금규제법위반에 관한 것이었다. 1949년부터 1998년까지 50년의 누계는 '기소상당'이 2.5%인 2,287명, '불기소부당'이 4.1%인 3,632명, '불기소상당'이 76%인 67,734명, 기타 17.4%인 15,514명이다.

적지만 충실한 사후점검 기능

이러한 상황을 어떻게 평가할 것인가에 대하여는 議論이 있다. 의결의 대부분을 '불기소상당'과 기타의 판단이 차지하고 있고, '기소상당'과 '불기소부당'은 모두 합해도 例年 5.6%정도에 지나지 않는다. 이러한 상황을 분석한 비판적인 의견이 다음과 같이 주장되고 있다. 본래 起訴陪審制度라는 것은 私人訴追制度와 어울릴 때 비로소 그 기능을 충분히 발휘할 수 있는데도 일본에서는 國家訴追主義를 유지한 체 검찰심사회가 창설되었기 때문에 충분한 기능을 다하지 못하고 있다. 즉 검찰심사회는 부당한 불기소만을 사후적으로 심사함에 지나지 않는다. 더욱이 그 의결에는 구속력이 없다. 또한 권한도 조직도 빈약하다는 것이다.

물론 지적된 것과 같은 결점이 존재하는 것은 사실이다. 그러나 국가소추주의는 현행 형소법제도에 상응하여 내려진 근간적인 가치판단이라고 말할 수 있다. 따라서 국가소추주의 아래에서 검찰심사회제도가 어떤 역할을 완수하고 있는가를 지켜 볼 필요가 있을 것이다. 현행 형소법 하에서는 먼저 검찰관이 책임지고 기소·불기소의 판단을 행하고 그 위에 검찰민주화를 위해 검찰심사회가 사후적으로 체크(check)한다는 발상을 기초로 하고 있다. 기소하여야 할 사건에 대하여는 이미 검찰관이 기소했을 터이다. 그럼에도 불기소처분을 내린 사건에 대하여 그 당부를 판단하는 것이기 때문에 '기소상당'이나 '불기소부당'의 판단이 적은 것은 부득이한 일일 것이다.

의결에 법적 구속력을 인정하는 방향으로 개선되어야

그런데 검찰심사회가 의결한 기소상당, 불기소부당의 판단을 받아들여 검찰관이 기소한 피의자는 과거 50년간 1,048명에 달한다. 1998년도에만 17명이 기소되었다. 1998년의 17명이 불기소된 본래의 재정이유는 기소유예가 9명, 혐의불충분이 8명이다. 즉 검찰관이 내린 소추재량의 당부 또는 혐의판단의 당부에 대하여 소수이긴 하지만 검찰심사회가 체크기능을 다하고 있다고 말할 수 있는 것이다. 그리고 검찰심사회의 의결 후에 기소된 자의 유죄율은 90%이상이며 과거 50년간의 누계로는 92.4%이다. 이렇게 보면 물론 소수이긴 하지만 검찰심사회는 착실히 그 역할을 다하고 있다고 평가할 수 있으며 그 권한도 결코 적지 않다고 생각한다. 금후에는 검찰심사회의 의결에 법적 구속력을 인정하는 방향으로 법개정 또는 인원이나 예산확충을 위한 노력이 기대한다.

제42조 검찰심사회는 언제라도 검찰사무의 개선에 관해 검사정에게 건의 또는 권고를 할 수 있다.