[07호] 권력은 법률과 시민에 의해 견제되어야 한다

참여연대 대안

권력은 법률과 시민에 의해 견제되어야 한다

– 참여연대 시민입법운동 –

참여연대는 제181회 정기국회를 맞아 권력감시 시민운동의 일환으로 다양한 내용의 ‘시민입법운동’을 펼쳤다. 사회발전과 국민의 삶의 질 증진을 위해서 반드시 제·개정되어야 하는 법은 한두가지가 아니다. 그 중에서 참여연대는 이번 181회 정기국회에 부패방지법, 노인복지법, 생활보호법, 상속세법, 공정거래법, 검·경 중립화를 위한 형사소송법, 검찰청법, 경찰법의 제·개정법률안을 마련하고 이를 국회에 입법청원하였다.

⌈부패방지법⌋ 제정, 거듭되는 부패행렬 매듭지어야

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96년 1월부터 ‘부패방지법 제정운동’을 벌여 온 참여연대 맑은사회만들기본부(본부장 김창국)는 3만여명의 시민들과 과반수 이상의 국회의원에게 서명을 받아 지난 11월 7일 법안을 입법청원하였다.

참여연대가 입법청원한 부패방지법은 종합적인 반부패기본법으로서 돈세탁 규제, 내부비리제보자보호, 공직자 윤리규정의 개선, 부패행위 처벌강화, 고위공직자비리조사처 신설 등의 내용으로 이루어져 있다. 맑은사회만들기본부는 ‘부패방지법’ 제정을 위하여 ‘반부패종합대책 마련을 위한 사회원로 100인 서명’을 발표한 바 있고, 앞으로도 시민서명운동 등 지속적인 부정부패추방운동을 펼쳐나갈 계획이다.

<공정거래법>

경제력 집중 약화, 피해자 보호장치 마련

공정거래위원회에서 1996년 8월 7일 입법예고한 ⌈독점규제및공정거래에관한법률⌋안은 여러가지 미비한 점을 담고 있어 이에 대해 ⌈민주사회를 위한 변호사모임⌋과 ⌈참여연대 경제민주화위원회⌋에서는 다른 개정방향을 제시하였다.

이 개정안의 기본방향은 ‘재벌로의 경제력집중 약화’와 ‘불공정거래에 대한 피해자의 보호장치 보완’이라고 할 수 있다.

개정안은 재벌의 경제력 집중 약화를 위하여 우선 시장지배적 사업자의 해당요건을 완화시켜 독과점기업에 대한 행위의 제한을 폭넓게 적용하였다. 그래서 현행 1사업자의 시장점유율이 100분의 50이상이거나 3이하의 사업자의 시장점유율 합계가 100분의 75이상(시장점유율이 100분의 10 미만인 자는 제외)인 경우에 인정하던 시장지배적 사업자의 지위를 1사업자의 시장점유율이 3분의 1이상이거나 3이하 사업자의 시장점유율의 합계가 2분의 1이상 또는 5이하 사업자의 시장점유율의 합계가 3분의 2이상인 경우(시장점유율이 100분의 5미만인 자는 제외)인 경우에 시장지배적 사업자로서 일정한 행위에 제한을 두었다(개정안 제2조 제7호). 다음으로는 대규모기업집단의 계열회사에 대한 채무보증에 대한 예외를 축소하고 채무보증해소기간을 단축하였다. 이는 계열사로 넓게 확장되어 있는 재벌들이 계열사간 재무보증의 방법으로 금융여신을 독점하여 경제력의 집중수단으로 이용하고, 중소기업의 자금난을 심화시켜 기업의 총체적 부실화를 막기위한 것이다. 그래서 공정위 개정안에서 규제대상 채무보증의 범위에서 제외하도록 한 ‘기업의 국제경쟁력 강화를 위하여 필요한 채무보증’을 그 개념이 너무 애매하고 경쟁질서의 구축이라는 공정거래법의 목적과는 직접적인 관계가 없음므로 삭제하였다(개정안 제10조의 2). 그리고, 예외에 해당되지 않는 채무보증이 전면적으로 금지되는 시점을 공정위개정안보다 1년 앞당겨 2000. 3. 31.까지만 채무보증이 허용되는 것으로 하였다(개정안 부칙 제3조). 그리고, 공정위개정안 제2조 제2호등에 규정된 친족독립경영회사에 대한 내용은 단순히 계열분리만을 촉진하는 방법은 바람직하지 않다고 생각되어 좀 더 논의를 거친후 차후의 개정과제로 삼기로 하여 도입하지 않았다.

불공정거래에 의한 피해자 보호장치의 보완을 위하여 우선 당사자 및 이해관계인이라는 개념을 명확히 하였다. 정의 규정을 신설하여 당사자는 공정거래법 위반행위를 한 자로 보고, 위반사실을 신고한 자나 피해자가 이해관계인이 되도록하여 소비자단체를 비롯한 시민단체도 신고를 한 경우에는 이해관계인에 포함되어 공정위 심의절차에 참가하거나 공정위 처분에 대한 불복을 할 수 있도록 하였다(개정안 제2조 제11호). 둘째로는, 당사자 및 이해관계인의 절차상의 권리를 보호하는 규정을 두어 공정위 권한의 적정한 행사를 감시하고 관련자들의 절차상 권리를 보다 강화하였다. 구체적으로는 공정위가 시정조치 또는 과징금을 부과할 수 있는 기간이 법위반행위 종료일로부터 5년으로 되어있는 현행규정을 공정거래위원회의 인지 또는 신고가 있는 경우에는 위 기간의 진행이 정지되도록 하였고, 공정위가 시정조치 또는 과징금부과 처분을 해야하는 기간을 규정하여 신속하게 이루어 지도록 하고, 그 기간내에 아무런 처분이 없는 경우는 그에 불복할 수 있도록 하였으며, 처분내용과 그 근거를 서면으로 통지하고, 이의신청에 대하여도 판단기간을 두고 이의신청에 대한 처분이 없는 경우에는 바로 행정소송을 제기할 수 있도록 하여 신속한 권리보호를 위한 장치를 마련하였다(개정안 제49조 제3항 단서, 제4항, 제5항, 제53조, 제53조의 2). 세째로는, 불투명하게 행하여지는 문제점을 가지고 있었던 공정위의 시정권고제도를 폐지하여 행정의 합법률성을 제고하고, 그 업무의 적법성을 강화하여 당사자 및 이해관계인의 권리를 보다 명확히 보장하였다(개정안에서 제51조 삭제). 넷째로는, 피해자의 소권행사는 공정위에 의한 시정조치가 확정된 후에만 주장할 수 있도록 하고 있는 현행 규정을 삭제하여 피해자의 손해배상청구권에 대한 아무런 제한을 두지 않도록 하였다(개정안에서 제57조 삭제). 그러나, 다수의 피해자를 위한 집단소송등에 대한 규정은 ‘집단소송등에대한법률’에서 해결하도록 아무런 규정을 두지 않았다. 다섯째로는, 법위반자에 대한 고발이 공정위의 독점사항이 되어 행정기관인 공정위의 판단에 의하여 형사처벌여부가 결정되게 되어 불합리하고, 피해자가 형사재판절차에서 진술할 수 있는 권리를 규정한 헌법 제27조 제5항에도 반한다는 지적을 받아온 공정위의 고발독점권 규정을 삭제하여 피해자를 비롯한 소비자들도 형사고발을 할 수 있도록 하였다(개정안에서 제71조 삭제). 여섯째로는, 공정위개정안은 형사벌을 없애고 과징금만을 상향조정하여 그 실효성을 약화시킬 것이라고 생각되어 형사처벌은 존속시키고 과징금만을 상향조정하도록 하였다(개정안 제66조, 제67조, 제68조). 그리고, 공정위 개정안에서 규정된 긴급중지명령과 이행강제금제도는 공정거래법위반행위에 대한 원상회복은 불가능한 것이 아니어서 긴급하게 중지명령을 할 필요성이 적고, 과징금 부과와 형사처벌 등이 얼마든지 그 이행의 강제수단이 될 수도 있으므로 특별히 도입할 필요성이 없다고 생각되어 이는 도입하지 않도록 하였다.

<상속세법>

고액재산가들에게 과세 강화해야

재정경제원이 발표한 상속세법 개정안은 중산층을 위한 개정이라고 발표하기는 하였으나, 그 면세점이 너무 높게 설정되어 있어 고액자산가들에게 유리하다는 지적이 높았다. 참여연대 경제민주화위원회의 분석에 따르면 재경원의 개정안에 의해 세부담경감율이 가장 높은 경우가 70억원을 상속하는 사람으로 나타났으며, 이러한 정부개정안의 문제점을 최대한 보완하고 부의 재분배라는 상속세의 본래적 기능을 다할 수 있는 방향으로 참여연대의 독자적인 개정안을 마련, 국회에 개정청원하였다.

개정안의 주요내용은 다음과 같다.

우선 합산과세기간의 문제로 현행은 상속인은 5년, 상속인 이외의 자는 3년으로 규정하고 있으나, 이 기간은 평생 또는 10년의 기간을 규정하는 외국의 경우보다 훨씬 짧아 높은 누진세율을 회피할 수 있도록 하고 있다. 그러므로, 합산과세기간을 10년으로 연장하고, 합리적인 이유가 없는 상속인인지 여부에 따라 다르게 규정하는 것을 삭제하여야 한다.

둘째로, 재경원안은 상속과 증여의 경우를 통합하여 최고세율이 40%가 되도록 규정하나, 이는 외국의 경우에 비추어도 너무 낮은 비율이고, 소득세와 동일하므로 합리적이지 않아 상속과 증여를 구분하여 최고세율은 60%로 상향조정하여야 한다.

셋째로, 공제제도를 개편하여 상속공제, 증여공제, 자녀공제, 장애자공제 등의 경우에 재경원 개정안의 공제액이 너무 높아 현행수준으로 유지하고, 복잡하기만 하다는 지적을 받아온 물적공제를 폐지하는 대신 기초공제를 2억원으로 상향조정하였으며, 재경원안에서 신설한 금융자산 상속공제제도는 금융실명제의 실시에도 불구하고 차명계좌를 통해 세부담을 회피할 가능성이 있으므로 금융자산을 특별히 우대할 근거가 없으며, 고액재산가일수록 더 유리한 제도가 될 수도 있으므로 도입해서는 안된다.

넷째로, 상속세를 회피하는 수단으로 많이 사용된 공익법인출연재산에 대하여 사후관리를 강화하여야 한다는 내용이다. 내부거래에 대하여 과세를 강화한 재경원안을 유지하고, 보유주식을 5%로 축소하는 것을 의무화하며, 불이행시는 과징금을 부과하고 한도를 초과하는 지분에는 의결권을 박탈하고, 출연재산과 특별관계에 있는 이사의 수는 1/3을 넘지 못하도록 하였으며, 각종 보고서를 제출하지 않은 자로부터 1/100 가산세를 징수하여야 한다.

다섯째로, 지배주주 소유주식에 할증평가하는 범위를 상장법인 등의 경우까지 포함하도록 확대하고 그 평가율도 상향조정하였다. 그리고, 주식가액의 평가방법도 보다 현실화하였다.

그 외에도 세대생략상속의 경우 40% 할증과세하고, 금융자산 일괄조회제도를 부활시키며, 법이 정한 요건을 충족하는 경우에는 물납을 허가하도록 의무화하여야 한다.

<노인복지법>

우리나라도 이제 본격적으로 고령화사회가 되어가고 있어 노인의 복지문제가 점차 사회문제화되어 가고 있다. 그러나, 노후에 대하여 무방비상태라고 할 정도로 사회적인 차원의 대책은 미비한 수준이다. 노인복지를 위한 법률로는 노인복지법과 고령자고용촉진법, 생활보호법 등이 있는 데, 이러한 법률들이 노인복지에 대한 정부의 책임을 명확히 규정하고 있지 않을 뿐 아니라 법률 각각이 개별적 필요에 의해 제정되어 노인들의 복지향상을 위해 별다른 실효성이 없다. 따라서, 노인복지향상을 위한 종합적인 노인복지대책을 마련하는 것이 시급하다. 그 필요에 따라 참여민주사회시민연대에서는 이에 따른 노인복지법 개정안을 준비하게 되었다.

이 개정안이 중점을 두고 있는 방향은, 노인복지문제를 ‘국가의 시혜가 아닌 복지서비스’로 인식하자는 점, 그에 따른 ‘임의규정 및 선언규정들의 강행규정화’ 그리고, ‘실효성을 확보하기 위한 방안’들이다.

현행의 노인복지법 제2조에 규정되어 있는 노인복지의 기본이념은 후손이 없거나 사회발전에 기여하지 못한 노인들에 대해 복지서비스를 하지 않아도 된다는 취지로 해석될 여지가 있다. 노인복지는 노인들에게도 인간다운 생활을 영위하기 위한 조건을 제공한다는 취지이지 노인들의 기여에 대한 보답의 의미가 아니므로 이 조항은 삭제되어야 한다. 그리고, 법 전반에 사용되고 있는 ‘복지조치’라는 용어는 노인복지문제를 행정청의 일반적인 처분으로 받아들일 우려가 있으므로 노인들의 청구권이 인정되는 용어인 ‘복지서비스’로 바꾸어야 할 것이다.

현행법에는 ‘…할 수 있다’라는 임의규정이나 ‘노력(조장)하여야 한다’라는 선언규정이 사용되고 있으나, 이를 ‘…하여야 한다’라는 강행규정으로 바꾸어야 한다. 이에 의하여 노인복지에 대하여 정부출연금이 거의 없는 지금과 달리 국가의 재정책임을 지울 수 있도록 개정되어야 한다.

마지막으로 실효성의 보장을 위하여 생활보호법에 의한 소득보장밖에 존재하지 않는 현행제도를 넘어 보편적인 노령수당제도를 만들어야 하며, 의료보장에 대하여도 장애인과 같은 정도의 특별급여가 규정되어야 한다. 또한 주거보장이나 대인서비스에 대한 구체적인 시행령이나 시행규칙을 제정하여 사문화되어 있는 현행법을 보완하고, 이를 수행하기 위한 행정체계와 이에 종사하는 전문인력에 대한 규정을 두어야 할 것이다. 그리고, 노인복지 서비스의 권리성을 인정하여 권리구제절차와 벌칙규정들도 마련하여야 한다.

<생활보호법>

빈곤문제의 해결을 위한 생활보호법은 헌법에 규정된 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있도록 하는 인간다운 생활을 할 권리의 실현을 위한 법이다. 그러나, 이에 대한 보호수준은 보편적으로 인정되고 있는 1인당 월 최저생계비에 훨씬 못미치고 있다.

이에 대한 개정안의 중점은 ‘생활보호청구의 권리성 인정’, ‘보호대상자 범위의 확대’ 그리고, ‘실효성보장을 위한 권리구제 절차의 간이화’에 두어졌다.

헌법 제34조 제1항에는 인간다운 생활을 할 권리가 명시되어 있다. 이에 따라 국가적 차원의 사회보장에 대한 수급권자로서의 권리성을 인정해야 한다. 기존의 국가의 재량에 의한 자선적 생활보호급여를 법적인 보장을 받는 권리성 급여로 전환하기 위하여 법률명칭을 ‘사회보장법’으로, 피보호자를 ‘수급자’로, 보호라는 용어를 ‘보장’으로 바꾸는 등 용어부터 대폭적으로 변경하는 내용이 개정안에 포함되어 있다.

다음으로 개개인의 나태 등에 의하여 보호대상자 여부가 결정되어야 한다는 고려에서 현행 생활보호법 시행령에 그 범위를 한정하고 있으나, 이는 무차별의 원칙에 반하는 것으로서 주관적 요인은 불문하고 국가의 보호를 받을 수 있도록 하여야 한다. 그리고, ⌈대도시 전입 생활보호대상자에 대한 보호제한⌋이라는 지침에 의하여 대상자에 대한 보호가 제한되는 것도 반대하여 수급자의 범위를 넓히려고 하고 있다.

마지막으로 청구 당사자는 돈이 없고 교육정도가 낮으며 보호가 시급할 사람일 확률이 높기 때문에 특수절차가 필요하므로 권리구제절차의 보완이 필요하다. 구체적으로는 법원에 전담부를 만들고, 인지대를 면제 또는 할인하며, 국선변호나 법률구조공단에 의한 구조가 가능하도록 하고, 가처분제도를 확대하며, 집단소송을 허용하고, 사전급여제도를 도입하는 등의 방법이다.