<참여연대, 극심한 경제·민생위기 극복 위한 ‘전 국민 5대 안전망-10대 정책과제’ 정책 제안>
□ 경제·민생위기 극복 위한 참여연대 5대 방향
1. 전 국민 실업안전망 구축 : 청년실업, 폐업자영업자, 고용보험 사각지대 노동자 등 포괄
극심한 경제위기 국면에서 실업대책과 사회안전망 확대가 가장 중요한 사회정책이 되어야 한다는 것은 이론의 여지가 없을 것임. 사실상의 실업자(좁은 의미의 실업자에다 구직활동 포기자, 취업 준비자, 쉬는 사람 등까지 포함한 인원)가 400여만 명을 향해 빠르게 늘어가고 있음. 사회안전망이 빈약한 우리 사회에서 벌써부터 실업자 폭증과 신빈곤층 확산이 큰 사회문제가 되고 있음. 1997년 외환위기 극복과정에서 기초생활보장제도가 정비되고 그나마 사회안전망을 확충했듯이, 이번 경제위기의 극복과정에서도 고용보험의 사각지대를 없앨 수 있는 실업안전망이 촘촘하게 제도화되어야 하고, 더 넓은 사회안전망이 구축되어야 함. 특히, 고용보험 사각지대에 자리 잡고 있는 청년실업자, 폐업 중소상인, 고용보험 미가입 노동자, 장기 실업자, 사실상 타의나 외양상 자발적 실업자 등을 포괄해야 함. 또 실업급여 인상, 실업급여 지급기간 연장 등은 기본적으로 이루어져야 함.
2. 전 국민 일자리 안전망 구축 : 괜찮은 일자리 만들기
지금의 위기를 극복하기 위해서는 실업자 대책과 함께 일자리 지키기-나누기-만들기를 통한 서민-노동자들의 ‘삶’과 ‘가계’ 유지와 소비 진작이 매우 중요한데, 이를 위해서는 △해고와 인원감축식의 일방적 일자리 줄이기를 중단하고(알자리 지키기) △노동시간 단축, 직무교육 활성화, 교대제 개선 등 여러 방안으로 일자리를 나누고(일자리 나누기) △‘단기 알바’가 아닌 안정적이고 괜찮은 사회적 일자리와 친환경 일자리(green jobs)를 대대적으로 만들어나가야 함.(일자리 만들기) 특히, 사회적 일자리 창출은 사회서비스의 확대와 맞물려 있으며, 양자는 서로 선순환적으로 상호작용하여 전체적으로 우리나라의 보편적인 사회복지서비스 제도를 구축할 수 있다는 점에서 사람에 대한 투자, 미래에 대한 투자의 핵심을 이룸.
3. 전 국민 생활안전망 확충 : 교육–주거-서민금융 등 국민 생활안정 지원
경제위기의 다른 이름은 혹독한 민생고라는 측면에서, 보통의 서민들이 가장 큰 부담을 느끼고 있는 교육-보육 분야 등에 대한 획기적 지원을 통한 전 국민 생활안전망을 구축해야 함. 초중고 무상급식, 고등학교까지 무상교육 확대, 보육료 지원 추가 확대 및 국공립 보육시설 확충, 대학 반값 등록금 실현, 학자금 무이자 대출과 등록금 상한제-후불제-차등책정제 도입 등 교육-보육 분야에 획기적 지원책이 마련되어야 함. 또 주거-의료분야에 대하서도 서민들에 대한 충분한 지원책이 시행되어야 함. 즉 가계 부담이 집중되고 있는 분야에 집중 지원함으로서 국민들의 고통을 덜고, 국민들의 가처분 소득은 늘려 소비창출과 내수 진작을 꾀해 경제에 활력을 주는 방안이 경제-민생위기를 극복하는 적절한 방안이 될 것임. 또한 교육-보육-주거-의료 분야에서는, 그 지원이 늘어날수록 양질의 사회적 서비스 일자리가 늘어나는 효과도 발생하게 됨. 또 가계부채가 670조를 넘어서고, 금융소외자가 820만 명에 달하는 상황에서는 서민금융의 위기를 극복하기 위해 개인회생-파산 제도 개선, 서민은행 설립 등 다양한 서민금융 대책이 수립되어야 함.
4. 취약계층 사회안전망 확충 : 취약계층-저소득층 생활안정 집중 지원
지난 IMF 위기를 돌이켜보면 가장 큰 피해를 본 계층은 취약계층-저소득층이었고, 또한 중산층이 신빈곤층으로 몰락하여 큰 사회문제가 됐었음. 경제위기하의 빈곤층에 대한 일차 대응책은 크게 고용보험의 확대와 기초생활보장제도의 개선 두 가지 정책이 기본이 되어야 함. 다음으로 이에 의해 포괄되기 어려운 위기집단을 위해 실업부조의 도입, 개인 파산제 개선, 사회서비스의 확대 등을 통해 중산층이 빈곤층으로 전락하는 것을 예방하거나 최소화해야 할 것임. 저소득층과 취약계층을 단기적으로 직접 지원하는 것도 필요하지만, 동시에 저소득층과 취약계층 지원과 갱생을 위한 제도적-안정적 지원 체제가 필요하다는 점에서 더 많은 빈곤층을 포괄할 수 있는 기초생활보장제도의 개선과 차상위계층에 대한 의료급여 수급권 부여 대폭 확대, 긴급복지 개선 등의 사회안전망 확충 대책이 시급히 추진되어야 함.
5. 소상공인 풀뿌리경제안전망 확충 : 풀뿌리경제의 핵심 중소상인 및 중소기업 살리기
경제위기의 직접적 피해자로 중소기업과 중소상인을 꼽지 않을 수 없음. 특히 고용의 90%가까이를 담당하고 있는 중소기업-중소상인들의 연쇄 부도와 폐업은 실업자 급증의 직접적 원인이 되고 있음. 모든 통계에서 중소기업-중소상인들의 도산과 매출 감소, 직원 해고, 폐업 증가 등이 두드러지고 있음. 이처럼 중소기업-중소상인들이 몰락하여 실업자가 급증하고 내수가 침체되는 등 심각한 상황으로 이어지고 있음에도 현 정부는 제대로 된 대책을 세우지 못하고 있음. 특히 풀뿌리 상인들의 몰락이 심각한데, 이명박 정부는 중소상인들의 오랜 숙원인 신용카드 수수료 인하, 재래시장 활성화를 위한 대책, 과감한 정책자금 지원, 폐업 중소상인에 대한 실업급여 지급, 상가임대차보호법 개정 등에 대해 소극적으로 일관하고 있음. 재벌-강부자들을 위한 정성의 일부만 쏟아도 지금의 ‘자영업대란’은 막을 수 있을 것임.
– 제 경제주체들의 고통이 더 큰 고통의 악순환으로 연결되고 있는 이 때 각각의 경제 주체들에게 맞춤형 대책들이 제시되어, 한두 부분에서라도 먼저 악순환의 고리가 끊어지고 서민도 살고 경제도 활성화되는 선순환으로 나아가야 할 것임.
□ 노동사회위원회 정책보고서
1. 전국민실업안전망 도입
□ 현황
고용보험제도는 1998년 경제위기 이후 적용범위를 확대하여 현재는 1인 이상 사업장과 일용직노동자에게까지 적용되고 있으나 실질적으로는 광범위한 사각지대 존재함. 고용보험의 사각지대 규모는 고용보험 적용대상이나 미가입자, 15시간 미만 근로자·특수형태근로자·가사근로자 등과 같은 고용보험 비적용대상자, 영세자영업자, 신규실업자, 실업자 중 구직급여를 받지 못하는 사람까지 포함해 약 970만 명에 이를 것으로 추정됨.
또한 고용보험미가입, 이직사유미충족, 피보험기간미충족 등으로 실제 일자리를 잃은 사람이 실업급여를 받는 비율은 40%에 불과하며, 짧은 수급기간(평균 4개월에 못 미침), 낮은 소득대체율 등으로 현재 실업급여는 실업자의 실질적인 생계 보조수단으로 제 기능을 하지 못함.
□ 문제점
정부의 고용안전망 대책은 개별연장급여 연장, 영세자영업자 실업급여 임의가입 추진, 실업급여-자활급여 사각지대의 미취업 근로능력자에 대한 저소득층 훈련·취업지원 패키지 사업, 실직가정에 대한 생계비, 의료비, 장례비 등 생활안정자금의 장기저리융자 정책 등으로 이루어져 있음.
정부의 고용안전망 관련 정책 대부분은 기존 정책을 확대한 것임. 새로 도입된 ‘저소득층 훈련·취업지원 패키지’ 사업의 경우에도, 전체 사업 규모가 작고, 급여인센티브가 매우 빈약하며, 집중적인 고용서비스를 위한 고용인프라가 충분히 준비되어 있지 않아 정책 효과가 극히 제한적일 수밖에 없음. 결국, 경제위기로 가장 먼저 타격을 입게 될 고용안전망의 사각지대에 있는 계층들에 대한 정책이 취약함.
정부는 고용보험의 제도적 한계에 대해 임시적 조치(생계비 지원, 체당금 지원, 연장급여확대 등)로 대응하고 있으나, 경제위기가 장기화될 것으로 볼 때 임시적, 한시적 정책의 한계는 곧 드러날 것임.
□ 대안 : 전국민에게 실업안전망 제공
고용시장 악화로 ‘100만 실업자 시대’가 현실화되고 있는 만큼 실직과 폐업으로 소득이 상실된 사람 누구나 보호받을 수 있도록 ‘전국민실업안전망’을 제도적으로 도입해야 함. 이를 위해서는 ▷고용보험 가입자에 대한 실질적인 실업안전망 제공 ▷고용보험 사각지대에 대한 실업안전망 제공 ▷고용보험 적용대상이나 가입되어 있지 않은 계층에 대한 실업안전망 제공이 이루어져야 함.
○ 고용보험 가입자에 대한 실질적인 고용안전망 제공
실업급여 기능을 강화하기 위해 ▷급여기간을 3~8개월에서 6~12개월로 연장 ▷피보험기간 요건을 현행 ‘18개월 내 6개월 이상 고용보험 가입’에서 ‘18개월 내 3개월 이상 가입’으로 완화 ▷대기기간 설정 및 활성화 조치를 전제로 한 자발적 이직자 실업급여 적용 등으로 실업급여제도를 개선해야 함.
이러한 조치를 통해 실업급여 수급률을 현행 40%에서 50% 수준으로 높일 경우, 실업급여 수급자 수는 매월 35만 명에서 45만 명 수준으로 늘어남. 이 경우 매월 추가 인원 10만 명에 대한 구직급여 예산으로 연평균 9,000억 정도 소요됨. 재원은 고용보험률 인상과 정부의 기금 출연으로 충당.
연 소요예산 : 10만 명 × 75만원(월평균 구직급여) × 12개월 = 약 9,000억원
○ 고용보험 사각지대에 대한 고용안전망 제공
조건부 한시적 실업부조 제도 도입을 통한 고용보험 적용제외계층에 고용안전망 제공.
영세자영업자, 신규실업자 등 폐업 또는 실직으로 소득이 상실된 사람에게 실업수당 지급.
실업수당은 ▷최저생계비의 150% 미만 계층(약 200만 명)에게 ▷최저임금의 70%인 58만원을 ▷5개월(평균미취업기간)간 지급함.
전액 정부일반재정에서 출연하고, 경제위기시기에 한시적(2년)으로 운영.
실업수당 수혜 이후 취업 시 고용보험가입을 의무화함. 즉 임금근로자에게는 적극적인 구직활동과 직업훈련을 의무화하고, 자영업자에게는 실업수당 수급 이후 창업 또는 취업 시, 고용보험 가입을 의무화함.
연 소요예산 : 200만 명(대상자) × 30%(실직확률 또는 폐업확률) × 585,200원(최저임금의 70%) × 5개월(평균미취업기간) = 1조7,556억원
※ 2009년도 법정최저임금 기준 836,000원 (시급 4000원, 주 40 시간, 월 209시간)
○ 고용보험 적용대상이나 가입되어 있지 않은 계층에 대한 고용안전망 제공
고용보험 미가입자의 고용보험 가입 촉진을 위해 고용보험 가입 중소영세사업장의 사용자와 근로자에 대한 사회보험료를 한시적으로 면제해줌.
매년 고용보험 미가입자 196만 명 중 1/3씩 가입한다고 가정하고, 이들의 상당부분이 저소득층임을 감안하여 평균임금을 120만원으로 상정, 여기에 사회보험료율 16.9%를 적용하여 12개월 면제할 경우 소요예산은 약 1조5,740억 정도.
연 소요예산 : 196만 명(고용보험 미가입자) × 0.33 × 120만원(평균임금) × 0.169(사회보험료율) × 12 개월 = 1조5,740억원
2. 비정규직의 정규직 전환 지원 대책
□ 취지
정부는 비정규직법(기간제법․파견법)에 따라 정규직 전환이 시작되는 2009년 7월에 비정규직이 대량해고 될 것이라며 ‘비정규직의 사용기간 연장’을 통해 비정규직 고용을 유지해주어야 한다고 주장하고 있음. 그러나 현행법에 의한 사용기간(2년) 제한 규정은 2007년 7월 이후 계약이 체결․갱신된 기간제 근로자에 대해서만 적용되므로 (고용계약 체결․갱신일이 사업장 마다 다름) 7월 실업대란은 현실적 근거가 없음.
사용기간 연장이 고용유지로 연결될 것이라는 근거도 없는 상황에서 비정규직 사용기간 연장은 도리어 정규직 전환 효과를 없애고 정규직을 비정규직으로 대체하는 결과만 초래할 것임. 노동시장을 안정시키고 비정규직의 고용불안을 해소하기 위해서는 사용기간 연장이 아니라 인센티브 등 적극적 조치를 통해 비정규직의 정규직 전환을 유도해야 함.
□ 대안
노동부는 지난 3월 13일 비정규직법 개정안과 정규직 전환 중소기업에 대한 사회보험료 감면 특별조치법 제정을 입법예고 했음. 그러나 노동부의 사회보험료 감면 대책은 지원액이 너무 작을 뿐만 아니라 비정규직 사용기간 연장이라는 상반된 대책으로 인해 정책효과가 떨어짐. 즉 비정규직을 4년 범위 내에서 고용할 수 있게 된 사용자 입장에서는 월 6만 4천원을 지원받기 위해 정규직 전환에 따른 임금상승을 부담할 이유가 없음. 더욱이 정부가 특별법을 입법예고하고도 추경예산에 정규직 전환지원금을 전혀 반영하지 않은 것은 정규직 전환에 대한 정부의 정책의지를 의심케 하기에 충분함.
정부는 비정규직법 개정안을 철회하고, 적극적인 인센티브 조치를 통해 비정규직의 정규직 전환을 유도해야 함. 이를 위해 정부는 10만4천명 대한 정규직 전환지원금으로 2,662억을 추경 예산에 우선적으로 반영해야 할 것임.
□ 지원대상 규모 및 소요예산 추계
○ 기본전제
정규직(무기계약근로 포함) 전환 대상은 2년 이상 근속한 기간제 근로자로 한정
○ 기간제근로자 정규직 전환 규모의 추계
2008년 8월 경제활동 부가조사 자료를 활용해 2009년 7월 시점에 사용기간(2년) 제한 규정이 적용되는 기간제 근로자의 규모를 단순 추계하면 아래와 같음.
◦ 2009년 7월, 25개월 이상 근무한 기간제 근로자 전환
2009년 7월 현재, 기간제법의 시행(2007년 7월) 이후 고용계약을 갱신 또는 재계약 하지 않았으나 근로기간이 이미 25개월 이상인 기간제 근로자(총 71만5천명)의 경우에는 재계약이 가능하여 법 적용에 따른 정규직 전환이 2년간 유예될 수 있음. 그러나 조기 정규직 전환을 희망하는 사업체에 대해서는 지원대상으로 포함.
전환 규모는 [표]에 따라 1년 이상 근속한 기간제 근로자가 동일직장에서 정규직으로 전환된 비율(7.4%)을 적용할 경우 52.9천명으로 추산.
지원대상 : 715천 명(2007년 6월 이전 취업한 근로자) × 7.4% = 52.9천명
◦ 2009년 7월, 이후 근로기간이 24개월을 경과한 기간제 근로자 전환
2009년 7월 이후 매월 근속기간이 24개월을 경과하는 기간제 근로자 규모는 조사시점(2008년 8월)을 기준으로 근속기간이 1년 미만인 기간제 근로자(2007년 9월~2008년 7월에 취업한 근로자)와 1년 이상이 기간제 근로자(2007년 7월~ 8월에 취업한 근로자)로 구분해 [표] 근속기간 1년 미만 근로자가 1년 후 동일직장에서 비정규직으로 머무를 비율(25.8%)과 근속기간 1년 이상 기간제 근로자가 1년 후 동일직장에서 비정규직으로 머무를 비율(65.4%)을 각각 적용하여 추계할 수 있음.
지원대상 : 43천명(2007년 7월~8월에 취업한 근로자) × 65.4% + 529천명(2007년 9월~2008년 7월에 취업한 근로자) × 25.8% = 164.6천명
◦ 총 지원 규모
총 지원 규모 : 52.9천명 + 164.6천명 = 217.5천명
○ 정규직 전환 지원예산 추계
정규직 대비 기간제 근로자의 임금 차이를 보전하는 취지에서 5-299인 사업장 정규직과 기간제 근로자의 월평균 임금차액인 50만원을 12개월간 지원
소요예산 : 217.5천명 × 50만원 × 12개월 = 1조3천억원
217.5천명에 대한 정규직 전환은 2009년부터 2010년에 걸쳐 단계적으로 적용되므로 2009년 7월부터 12월까지 고용계약 기간이 2년을 경과할 것으로 추정되는 10.4천명의 기간제 근로자에 대한 지원예산 2,662억을 추경예산에 반영해야 함
3. 청년실업 대책
□ 현황
2009년 2월 취업자수는 22,742천명으로 1년 전보다 14만2천명(0.6%) 감소하였고, 전체 취업자 규모는 지난해 12월에 이어 3개월 연속 마이너스 성장을 기록 하는 등 고용사정이 날로 악화되고 있음.
특히 2009년 2월 청년층(15세~29세)의 취업자수는 3,915천명으로 1년 전보다 19만6천명(5%)이나 감소하는 등 청년실업률은 전체실업률(3.9%)의 2배 이상 높은 수치(8.7%)를 기록하고 있음. 더욱이 취업 준비자, 니트족(NEET: Not in Education, Employment or Training) 등을 고려한다면 청년실업은 매우 심각한 상항임.
청년층 중에서도 15~19세의 실업률이 11.6%로 가장 높게 나타나고 있으므로 청소년ㆍ고졸이하 저학력자 등 취업이 특히 어려운 청년층에 대한 광범위한 지원 프로그램이 절실히 필요함. 즉 청년층에게 직업진로탐색ㆍ직업훈련ㆍ취업알선 등 종합적인 고용지원서비스를 제공하여 이들의 취업을 촉진하고 사회생활에 적응할 수 있도록 지원해야 함.
□ 문제점
정부의 청년실업대책은 대졸 미취업자를 대상으로 일자리 지원대책(인턴제)과 청년취업애로층을 대상으로 한 직업훈련 지원대책(청년 New Start 프로그램)이 핵심임. 최근 정부는 청년층 고용사정 악화에 따라 추경안에서 청년층 일자리와 교육․직업훈련 지원대책을 확대했음.
그러나 추경안에 포함된 정부의 청년층 일자리 대책은 인턴제 확대(1만 7천명), 대졸 미취업자 조교 채용(7천명), 학습보조 인턴교사 채용(2만 5천명) 등으로 6개월, 1년짜리 단기 일자리임. 이러한 일자리는 대체로 저임금으로, 인턴제는 1인당 지원 예산이 537만원으로 월평균 45만원, 대졸 미취업자 조교는 1인당 지원 예산이 461만원으로 월평균 38만 원의 일자리임. 특히 학습보조 인턴 교사의 경우는 1인당 지원예산이 191만원에 불과해 월평균 15만 원 일자리로 아르바이트 수준에도 못 미치는 것임.
청년취업애로층을 대상으로 한 New Start 프로그램 또한 지원규모를 1만 명에서 1만5천명, 예산도 85억에서 176억원으로 증액하였으나 지난달 15~29세 실업자 수가 37만 명임을 고려하면 New Start 프로그램의 지원대상과 규모는 매우 부족한 수준임.
유례없는 경기침체 상황에서 청년층의 소득보전을 위한 단기 일자리 대책이 병행되는 것도 중요함. 그러나 정부는 6개월, 1년 뒤면 다시 실업자가 될 수밖에 없는 임시방편적인 ‘단기일자리 대책’만으로 청년실업 대책의 전부를 갈음하고 있음.
청년실업 대책의 핵심은 지속가능한 괜찮은 일자리를 계속 만들어내는 것임. 이를 위해 정부는 공공부분과 사회적서비스 확대를 통해 청년실업을 해소하고, 노동시장 완충지대로 작용하고 있는 공공부분을 확대함으로써 경기변동에 따른 노동시장의 충격도 완화시켜야 함. 또한 취업유발계수가 높은 산업을 육성하고, 중소기업의 경쟁력을 강화하기 위한 대책을 마련해야 할 것임.
□ 대안
○ 청년고용할당제(정원의 3% 정규직 신규채용 의무화)
정부는 공공기관 청년고용할당제 의무화를 통해 날로 심각해지고 있는 청년실업 문제를 해소해야 함. 이미 정부투자기관들은 2004년 3월에 제정된 청년실업해소특별법의 적용을 받아 정원의 3%를 청년미취업자로 채용해야 하지만, 현재 이 조항은 권고사항에 불과해 정책의 실효성을 담보하지 못하고 있음. 따라서 청년미취업자 채용 대상기관을 확대하고 청년채용을 의무화함으로써 정책의 실효성을 확대해야 함.
또한 기업의 사회적 책임 차원에서라도 최소 300인 이상 사업장에 청년고용 의무를 부과해야 함. 1996년부터 2006년 사이에 300~999인 대기업은 16%의 일자리를 줄였고, 1000인 이상 사업장은 40%의 일자리를 줄였음. 대기업의 일자리 감소가 현재 고용위기와 경제위기를 키운 측면이 있으므로 300인 이상 사업장에 대해서는 최소한의 청년고용의무를 부과할 필요가 있음.
※ 사례: 벨기에 로제타 플랜
벨기에는 정부, 노동계, 기업간의 긴밀한 협조 속에서 의무고용제를 추진하였던데, 이른바 로제타(Rosetta) 플랜(2000년에 시행).
노동자 수 50명 이상인 민간 기업 고용주들은 전체 노동자의 3%에 해당하는 수를 청년실업자들로 추가 고용해야함. 의무를 위반한 기업에게는 청년 1명 당 매일 3천 벨기에프랑(약 8만5440원)의 벌금을 부과했고, 의무를 이행한 기업들에겐 신규 고용 1명당 사회보장 부담금을 분기당 2만 벨기에프랑(약 56만9600원)을 감면해줌.
○ 실업수당도입
직업경험이 없는 청년층에게 최소한의 사회안전망을 제공해야 함.
직업훈련과 연계한 실업수당 제공을 통해 청년실업자의 취업을 촉진하고 사회생활에 적응할 수 있도록 지원해야 함.
○ 취약 청년층 직업훈련 지원사업 확대
정부가 취업애로 청년층에게 지원하고 있는 취업지원․훈련 프로그램인 청년 New Start의 훈련지원비를 현실화하고 기간과 규모를 확대해야 함.
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