참여사회가 눈여겨본 일-SNS심의, ‘정치 꼼수다’

SNS 심의, ‘정치 꼼수다’

박주민 변호사, 참여연대 공익법센터 실행위원

2011년 12월 7일 방송통신심의위원회 산하의 SNS 전담 심의팀이 활동을 개시했다. 같은 달 26일에는 법무부가 새해 업무보고를 하면서 SNS를 이용한 선거운동의 불법성판단기준을 만들겠다고 발표했다. 앞으로는 SNS를 이용한 의사표현에 대해 정부가 보다 더 많이 개입하고, 처벌할 것이라는 것을 쉽게 예상할 수 있다.

방통심의위, 선거운동 겨냥한 SNS 전담 심의팀 신설

현재 인터넷 규제는 행정심의를 통해 이루어진다. 인터넷 행정심의는 상용 인터넷접속서비스가 시작되었던 1995년 법정기구로 발족한 (구)정보통신윤리위원회로부터 현재까지 지속됐다. 특히 2008년 이명박 정부 들어서부터는 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」(이하 ‘설치법’이라 함)에 의해 방송통신위원회 산하에 방송통신심의위원회(이하 ‘심의위원회’라고 함)가 설치되어 인터넷 등 통신 분야 심의를 담당하고 있다(제18조). 심의위원회는 설치법 제18조에 따라 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」(이하 ‘망법’이라고 함) 제44조의 7에 규정된 사항을 심의하도록 하고 있는데, 이에는 음란·명예훼손·위협·서비스방해·청소년유해매체물·사행행위·국가기밀·국가보안법·범죄 교사 및 방조에 관한 내용(이하 포괄하여 ‘불법정보’라고 함)들이 포함된다. 심의위원회는 개인이나 포털, 방송통신위원회 및 각급 공공기관으로부터 심의를 요청받거나, 자체적인 모니터링을 통해 인지한 불법정보를 심의 후 시정요구 결정을 하고 이를 정보통신서비스 제공자 또는 게시판 관리·운영자에게 권고한다. 정보통신서비스 제공자 또는 게시판 관리·운영자가 이 권고를 이행하지 아니할 경우 방송통신위원회는 그 정보의 성격에 따라 해당 정보의 취급을 거부·정지 또는 제한하도록 명할 수 있다(망법 제44조의 7 제2항과 제3항). 더 나아가 이 명령에 따르지 않는 자는 2년 이하 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처해진다(망법 제73조 제5호). 한편, 전기통신회선을 통해 일반에게 공개되어 유통되는 정보 중 1)불법정보, 2)청소년유해정보, 3)(기타) 심의가 필요하다고 인정되는 정보에 대해 방통심의위는 심의 및 시정요구를 할 수 있다(설치법 제21조 제4호, 동법시행령 제8조 제1항). 다만, 위 규정에 의한 시정요구는 그 이행을 강제하기 위한 제재 규정을 갖고 있지는 않다. 이러한 인터넷에 대한 행정심의의 전체적 구조는 다음과 같다.

정보규제, 법적 근거 없다

인터넷 행정심의는 기본적인 문제점과 심의 대상이 SNS가 되었을 때 나타나는 특별한 문제점이 있다.

  가장 기본적인 문제는 관련 법령들이 상당히 추상적이고 포괄적이라는 데에 있다. 이 문제는 이미 법원에서도 인정한바 있다. 즉, 2009년 4월 최??목사가 올린 ‘발암성 폐쓰레기 시멘트’ 비판게시물이 시멘트회사의 명예를 훼손했다며 심의위원회가 ‘삭제’ 결정을 한 사건과 관련, 서울고등법원은 관련 법률인 설치법 제21조 제4호 ‘건전한 통신윤리’에 대하여 “헌법 제21조 제4항의 ‘공중도덕이나 사회윤리’와 비교하여 볼 때 동어반복이라 해도 좋을 정도로 전혀 구체화되어 있지 않아 불명확하다”는 이유로 위헌법률심판제청을 결정했던 것이다. 기본권을 제한하는 법률은 명확하고 구체적으로 규정되어 행정권력의 자의적인 행사가 없도록 해야 함에도 불구하고 위 법규정은 포괄적, 추상적이어서 행정권력의 자의적인 행사를 가능하게 한다는 의미이다.

  이를 증명하듯이 실제로 방통심의위는 대통령과 정부, 정치인을 비판하는 게시물에 대해 명예훼손 등 불법이라며 삭제했고, 공공적인 비판을 크게 위축시켜 왔다2). 방통심의위는 2008년 5월 28일, 다음 카페 ‘이명박 탄핵을 위한 범국민운동본부’에 올라온 게시글을 심의해 ‘언어 순화와 과장된 표현의 자제 권고’를 내렸다. “이명박 아주 지능형입니다”라는 글에서 이 대통령의 영문 이니셜 MB를 컴퓨터 메모리용량에 빗대 ‘머리용량 2MB’, ‘간사한 사람’ 등으로 표현한 것이 인격을 폄하한다는 것이었다. 2011년 5월에는 대통령에 대한 욕설을 연상시킨다는 이유로 트위터 이용자 @2MB18nomA의 개인 페이지 URL(“http://twitter.com/2MB18nomA)이 차단되었다. 2009년 1월 김문수 경기도 지사의 발언이 식민지적이라며 비판하고 사퇴를 요구하는 게시물에 대해, 2009년 7월 오세훈 전 서울시장이 군인회에 금품을 지급한 것을 비판한 게시물에 대해 각각 명예훼손이라며 ‘삭제’ 결정을 내렸다. 경찰 역시 방통심의위에 대통령이나 경찰을 비판하는 게시물에 대해 적극적으로 삭제를 요구해 왔다. 2008년 7월 경찰이 방통심의위에 대통령과 정부를 비판한 게시물 199건을 삭제할 것을 요청했다는 사실이 알려져 물의를 일으켰는데, 방통심의위는 이중 일부에 대한 ‘삭제’를 결정했다. 2009년 6월에는 노동절 집회 참가 시민들을 향해 장봉을 휘두른 경찰 모습을 담은 보도사진과 이름을 게재한 게시물에 대해 ‘초상권’ 침해라며 ‘삭제’ 결정을 했다. 천안함 침몰 사건이나 연평도 포격 사건에 대해서도 정부와 다른 견해를 표방한 게시물들을 삭제 처리했다. 이러한 사례를 검토한 유엔 표현의 자유 특별보고관은 방통심의위가 기관의 독립성을 충분히 보장할 수 없고 온라인 정보를 규제하는데 있어 중개업체들에게 상당한 권한을 발휘할 수 있고 정보통신망법상 ‘불법정보’ 유형이 명확하지 않고 광범위하며 방통심의위가 명예훼손이라는 구실로 공익 정보에 대한 차단이나 삭제 권고를 하지 않도록 보장하기 위해 필요한 투명성, 책임성, 정밀성이 미흡하고, 정부나 유력한 기업들을 비판하는 내용의 정보를 삭제하는 사실상 사후 검열기구로 기능하지 않도록 보장할 수 있는 안전장치는 미흡하다는 점에 우려를 표했다.

국민 머릿속까지 감시한다는 것인가

SNS는 사적인 공간이다3). 대표적인 SNS인 트위터나 페이스북도 본질적인 성격은 블로그의 일종인 마이크로블로그일 뿐이다. 오히려 일반적인 마이크로블로그와 비교해 선택성이 강조된다. 즉, 아무나 해당 계정의 글을 읽을 수 있는 것이 아니라 친구가 되거나 팔로워가 되어야만 접근할 수 있는 것이 원칙이다. 물론 계정을 ‘비공개’처리하지 않는 한 많은 사람들이 계정에 찾아와서 볼 수도 있지만 유저 대부분은 그 사람과 ‘친구’나 ‘팔로어’가 된 후에 그 계정을 방문한다. 그리고 어떤 SNS 게시물이 많은 사람들에게 전달된다고 하더라도 한 사람이 불특정다수에게 전달하는 것이 아니고, 우선 한 사람이 자신의 ‘친구’나 ‘팔로워’들에게 볼 수 있게 정보를 올리면 그 ‘친구’나 ‘팔로워’중 한 명이 “야 내가 재미있는 이야기 들었는데 너희들도 들어 봐”라고 하면서 이를 다시 자신의 ‘친구’나 ‘팔로워’에게 ‘리트윗’이나 ‘공유’하는 것이 여러 번 반복됨으로써 이루어진다. 이 과정에서 어느 한 사람도 정보를 ‘붙특정 다수’에게 보내지 않고, 모두가 자신의 ‘친구’나 ‘팔로워’인 특정소수나 특정다수에게 보낼 뿐이다. 따라서 SNS는 이용자 관점에서 봤을 때 친구들에게 이야기하는 사적 공간 성격이 강하다고 할 것이다. 그리고 SNS 소통은 문자생활이라기 보다는 구술생활에 가깝다. SNS 소통은 기술적 제한 등으로 인해 필연적으로 짧지만 많은 횟수의 글들로 이루어지게 된다. 이렇게 글의 횟수가 많기 때문에 수많은 글들이 올라오자마자 순식간에 화면 바닥-망각의 지평 너머-으로 꺼져간다. 트위터의 경우 내 글을 받아본 팔로워가 내 글에 대해 멘션을 해주면 내가 다시 그에 대해 멘션을 해주면서 대화가 시작된다. 이 대화 역시 정보유통단위가 작기 때문에(140자) 장고長考를 통해 완성된 의사를 주고받는 것이 아니라 한쪽에서 완성되지 않은 의사표시를 하고 이에 대해 재빨리 다른 쪽에서 반응하는 과정이 반복되면서 하나의 의사를 형성하는 것이다. 이는 여러 사람이 수다를 떠는 것과 유사하다. 이렇게 사적 대화공간인 SNS를 행정권력이 심의한다는 것은 국민의 표현의 자유를 침해하는 것뿐만 아니라 그 머릿속까지 살피겠다는 것이 된다. 

선거의 공정이 선거의 자유 침해해서는 안돼

선거운동이라 함은 “당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위”를 말하며(공직선거법 제58조 제1항), 선거에 관한 단순한 의견개진이나 의사표시 등은 포함되지 않는다(동조 동항 단서). 대법원은 선거운동에 대해 “특정 후보자의 당선 또는 낙선을 도모하는 목적의지를 수반하는 행위인지를 판단하여야 한다”(대법원 2011도3447 판결)고 해 선거운동 개념을 제한적으로 해석하고 있다. 공직선거법이 선거운동 개념을 특별하게 정의하고, 법원이 선거운동 개념을 제한적으로 해석하려고 노력해온 것은 공직선거법에 의해 제한될 수 있는 선거운동과 제한돼서는 안 되는 일반적인 의사표현을 구별해 국민의 정치적 의사표현의 자유를 보다 넓게 보장하기 위한 것이다. 이렇게 선거운동의 개념을 좁게 해석하는 것에 대한 단 하나의 제약이 될 수 있는 것이 바로 ‘선거의 공정’이다. 선거운동 개념을 지나치게 좁게 해석하여 지나치게 폭 넓은 의사표현의 자유를 부여할 경우 자칫 선거의 공정을 해칠 수 있기 때문이다. 그런데 선거의 공정을 위해서라도 선거운동 개념을 지나치게 넓게 해석하게 되면 선거의 자유는 사라지게 될 것이다. 따라서 선거의 자유와 선거의 공정은 적절한 수준에서 조화를 이루어야 하는데, 적어도 ‘선거의 공정’을 이유로 ‘선거의 자유’라는 기본적인 가치이자 기본권을 전면적으로 희생시켜서는 안 될 것이다.

  선거운동 개념을 정함에 있어 더 살펴야 할 것이 있다. 선거운동에는 후보자간 경쟁을 통해 유권자의 표를 얻으려는 운동과 유권자들이 자신이 생각하는 후보자를 선택하거나 출마한 후보자들에게 자신들이 생각하는 정책 등을 전달하기 위한 운동이 있다. 공직선거법은 ‘후보자나 정당에 대한 규제’만을 담은 것이 아니라 ‘후보자나 정당을 비판하고 평가하는 일반국민에 대한 규제’까지 담은 것이 특징이다. 유권자의 선거운동은 단순한 기본권 행사를 넘어선 주권 행사이기에 보다 강하게 보호받아야 하는 반면에 기회 균등이라는 측면에서 선거 공정은 ‘후보자간’에 선거운동의 기회를 균등하게 보장함으로써 실현되며 유권자가 후보자나 그 소속정당에 대해 평가하고, 비판하며, 정보를 공유하는 유권자 선거운동에 대해서는 제한적으로만 적용되어야 할 것이다. 또한 선거과열 억제라는 측면에서 선거의 공정 역시 후보자들의 금권, 관권선거에 대한 통제를 통해 달성될 수 있기에, 유권자 선거운동의 경우 후보자들의 선거운동과는 달리 제한적으로만 적용되어야 할 것이다. 따라서 선거운동에 대한 개념을 확정함에 있어 유권자 의사표시에 대해서는 선거 공정이라는 제한이 보다 더 완화되어 적용되어야만 할 것이다.

헌재, “사상의 자유시장과 가장 근접한 것이 ‘인터넷’”

그럼 우리가 논하려 하는 인터넷을 통한 유권자 의사표현은 선거운동 개념에 포함되어야 하는가? 이는 인터넷이라는 매체의 기능과 특성까지 고려해야 한다. 인터넷이란 ‘네트워크들의 네트워크’라 할 수 있다. 그리고 헌법적 관점에서 보면 인터넷은 의사표현 매체임에 틀림없다. 의사표현 매체로서 인터넷의 특성은 개방성, 상호작용성, 탈중앙통제성, 이용비용의 저렴성, 접근의 용이성, 정보의 다양성 등이다. 인터넷은 이러한 특성으로 인해 헌법재판소로부터 ‘사상의 자유시장과 가장 근접한 것이 바로 인터넷이다’라는 평가를 받았다. 그렇기에 인터넷 매체를 통한 선거운동은 ‘사상의 자유시장’에서 행해지는 것이라 할 수 있어 국가개입 없이도 공정하게 조정될 수 있을 것이다. 그렇다면 이에 대한 국가 개입과 규제는 제한적이어야 하고, 인터넷을 이용한 선거운동 중 유권자의 인터넷 매체를 이용한 선거운동에 대해서는 더욱 그래야 할 것이다. 따라서 인터넷 매체를 이용한 유권자의 정치적 의사표현은 선거운동 개념에서 제외하여 자유롭게 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 그런데 법무부는 새해업무보고를 하면서 “인터넷 중에서도 사적 대화공간인 SNS”를 이용한 선거운동의 불법성판단기준을 만들겠다고 했다. 이는 내년에 있을 총선이나 대선에서 SNS를 이용한 정치적 의사표현에 대한 정부의 간섭을 확대하겠다는 것이다. 그러나 이는 선거운동의 개념에서 제외되어야 하는 인터넷을 이용한 유권자들의 정치적 의사표현을 그 대상으로 하고 있으며, 국민들의 사적인 대화를 대상으로 하고 있다는 점에서 매우 위헌적이다.

‘부분적 언론 자유국’ 한국

국제언론자유 감시단체 프리덤 하우스Freedom House가 발표한 <2011년 언론자유 보고서>는 한국을 조사대상 196개국 중 70위로 평가, ‘부분적 언론 자유국’으로 선정했다. 이는 2009년 언론자유국으로 평가받았던 것에서 크게 후퇴한 것이다. 체코, 폴란드, 헝가리 등 아직 민주화가 채 정착되지 못했다고 평가받고 있는 동유럽 국가들뿐만 아니라, 가나 등 경제적으로 어려운 아프리카 국가들보다 언론자유도에서 뒤쳐지고 있는 것이다. 이렇게 언론이 상당한 수준으로 억압된 상태에서, 이제 정부는 국민들의 사적인 소통공간도 통제하려고 한다. 정부는 추상적이고 포괄적인 근거 규정으로 정부에 대한 비판을 폭 넓게 제한하는 문제를 가지고 있는 행정심의를 인터넷 중 국민들 간 사적인 대화공간인 SNS에 대해서 보다 확대하고 강화하겠다는 것이다. 이것은 국민의 표현의 자유와 사상의 자유를 침해할 것이다. 당연히 국민의 저항에 부딪힐 것이며, 이 정부를 비민주적 정부로 기억되게 할 것이다. 이제라도 정부는 국민들이 자유롭게 자신의 의사를 표현할 수 있도록 노력해야 한다.