월간참여사회 2013년 11월 2013-10-31 1597

[참여연대20년20장면] 옥은 보이지 않고 티만 보이는구나 1994~ 인사청문회

참여연대 20년 20장면 Scene #15

글 차병직 변호사

월간 『참여사회』는 참여연대 창립 20주년이 되는 2014년까지 참여연대가 이루어낸 의미 있는 성과들을 소개하는 <참여연대 20년, 20장면>을 연재합니다. 참여연대 창립 멤버인 차병직 전 집행위원장이 참여연대 활동 기록과 관련자들의 증언을 토대로 집필합니다. 이번 호에서는 참여연대 고위직 공직자 인사 검증 활동의 안팎을 돌아봅니다.

참여사회 2013년 11월호 — 참여연대 안국동 사무실의 한편, 왼쪽에는 푸른색 파일이 가득 꽂힌 ‘민주주의의 벽’이, 오른쪽엔 녹색의 파일이 가득 꽂힌 ‘법조인 자료실’이 있었다. ‘민주주의의 벽’엔 국회의원, ‘법조인 자료실’엔 판사와 검사 개개인의 이름을 단 파일이 꽂혀 있었다.

행복이 참여연대의 관심사는 아니었다. 그것은 너무 이상적인 목표였고, 번득이는 전사들의 눈에는 비현실적이어서 허망하였다. ‘시민의 힘으로 세상을 바꾸자.’ 그래서 만든 모토였다. 우리의 세상은 무척 넓기도 하지만, 구호가 지시하는 일차적 세상의 의미는 우리 사회, 그것도 국가사회였다. 그래서 그 목적을 달성하기 위한 수단으로 참여민주주의를, 구체적으로는 국가권력 감시를 내세웠다.

인사는 누가 어떻게 해야 하는가

세상을 어떻게 바꾸자는 것인가? 살기 좋은 세상을 만들자는 말이라는 것은 누구나 안다. 이 세상에는 세상을 바꾸고 싶어 하는 부류와 그대로 유지하려는 부류의 사람들이 있다. 그것이 진정한 의미의 진보와 보수지만, 변화를 원하지 않는 사람이라고 모두 현실에 만족하는 것은 아니다. 따라서 실제로 다수의 시민이 살기 편한 세상을 조성하기만 한다면, 개인적 세계관이나 이념적 성향에 관계없이 누구든 환영하지 않을 이유가 없을 것이다.

그런데 세상을 바꾸자는 격문은 요즘에도 많이 나돈다. 아직 세상이 바뀌지 않은 때문일 수도, 세상을 끊임없이 바꿔 가려는 욕심 탓일 수도 있다. 살기 좋은 세상을 만들어야 한다는 열망과 시도는 인류 역사에서 사라진 적이 없다. 2300여 년 전에도 마찬가지였다. 아리스토텔레스는 실천철학으로 윤리학을 체계화했다. 그의 윤리론은 도덕에 한정되지 않고 정치까지 바로 연결되었다. 따라서 어떤 삶이 좋은 것인가라는 물음에 대한 해답으로 제시한 것은 행복이었다. 행복을 느낀다면 그 세상은 살기 좋은 곳일 테다. 행복해지기 위한 방법은 각자가 덕목을 잘 지키며 살아가는 것이다. 개인은 자신의 기질에 잘 맞는 덕성을 지니고 있는데, 인간성과 전문성으로 나눌 수 있다. 그 덕성을 적재적소에 잘 살려야 모두 행복해진다. 누군가 아리스토텔레스의 그런 논리를 묶은 책에 그의 아버지 이름이자 아들의 이름을 붙여 『니코마스 윤리학』이라 하였다.

“그런데 어려운 문제는 다음과 같다. 만사를 아버지에게 맡기고 매사에 아버지를 복종해야 하는가? 병이 들면 의사를 믿어야 하는가? 장군은 전투 경험이 있는 사람을 선출해야 하는가?” 여기서 아버지는 전통적 도덕, 즉 인간성에 관련된 성품을 말한다. 의사나 장군은 지적인 덕성, 다시 말하여는 전문성을 의미한다.

아리스토텔레스의 세상은 도시국가 폴리스 정도였지만, 우리의 세상은 훨씬 더 넓고 복잡하다. 우리는 왜 행복하지 못한가라는 의문은 곧장 우리 제도나 제도를 운용하는 고위공직자에게로 날아간다. 권력기관을 감시하되, 그것을 움직이는 책임자를 제대로 임명해야 한다. 그것이 우리 사회의 현대사적 진행이 제기한 윤리적 문제다. 인사는 만사라는 말도 있지만, 인사는 누가 어떻게 해야 하는가? 누가 인간성과 전문성을 고루 갖춘 인물이며, 그것을 어떻게 아는가? 그래서 참여연대의 과제 목록에 인사청문회가 추가되었다.

민주적 개혁을 요구한다

인사 검증을 위한 활동은 참여연대가 공식으로 창설하기 전에 먼저 시작했다. 1994년 9월 1일, 창립대회를 두 주 앞둔 참여연대는 한국공법학회, 민변과 공동으로 <헌법재판소의 민주적 구성과 시민 참여>라는 제목의 공청회를 열었다. 1987년 헌법개정에 따라 이듬해 9월 문을 연 헌법재판소의 1기 재판관들의 임기가 종료되면서, 그 다음의 인선이 큰 관심의 대상이 됐다. 공청회에서 훗날 사법 감시 센터 소장과 운영위원장까지 맡게 되는 건국대의 한상희는 1기 재판관 전원의 결정 성향을 분석한 결과를 그래프로 제시하여 눈길을 끌었다. 다수가 공감할 수 있는 인격과 실력을 갖춘 후보 중에서 다양한 사회적 배경을 반영할 수 있는 사람을 임명해야 한다는 데 입을 모았다.

하지만 며칠 뒤 발표된 결과는 참여연대의 희망과는 거리가 멀었다. 9월 12일에 ‘반민주적 임명안에 반대를 분명히 한다’는 강력한 성명을 발표했다. 1기 재판관 중 가장 좋은 평가를 받은 변정수는 제외되고 부정적 의견이 많았던 김문희가 연임되고, 정치판사로 지목됐던 안우만과 공안검사 시절 인권 침해 전력이 제기된 정경식이 신임 재판관으로 지명된 데 대해 반대했다.

출범과 함께 시작한 국가기관의 고위공직자 임명에 대한 진지한 제안이 외면당하자, 참여연대로서는 실망은커녕 전의가 살아났다. 1996년에 박원순의 아이디어로 법조인 자료실을 만들었다. 전국의 판사와 검사의 개인별 파일을 만들어 하드커버 등쪽에 이름을 붙인 다음 유리장 속에 진열했다. 가나다 순으로 배열된 3,000여 개의 파일에서 원하는 이름을 찾아 펼치면 그 사람의 경력, 주요 처리 사건이나 판결 성향, 평판 등을 한눈에 볼 수 있게 한다는 의도였다. 1996년 12월 1일에는 사법감시센터가 나서 대법관 임명 때 인사청문회 제도를 도입하자는 취지로 토론회를 개최했다. 대법관은 대법원장이 제청하면 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록 헌법이 규정하고 있는데, 국회의 임명동의권을 실질적으로 행사하기 위하여 인사청문회를 열어야 한다는 논리가 전개됐다.

1998년 12월에는 김대중 정부 출범 이후 법무팀 1년 평가토론회를 열었다. 정책실장 김기식은 사법감시센터의 백미순이 공들여 만든 발표문을 통해 법무부장관과 검찰의 공과를 분석했는데, 결론은 검찰의 자기 개혁이 절실하다는 지적이었다. 내부의 변화가 가능하려면 법무부장관이나 검찰총장의 인식이 달라져야 하고, 그러한 의지와 능력이 있는 사람이 그 자리에 임명돼야 한다는 주장으로 귀결됐다. 민변을 대표해 참석한 변호사 이인호의 토론 내용도 마찬가지였다.

인사 뿐 아니라 인사청문회도 평가 대상

참여연대의 끈질긴 인사 검증의 요구는 점점 사회의 이목을 집중시켰다. 중요한 인사가 있을 때마다 후보자에 대한 정보를 분석하여 의견을 제시하면서, 인사청문제도의 도입을 본격적으로 요구했다. 그러자 임명직 고위공직자의 경우 자질을 점검하는 사전 작업이 왜 필요한지 시민들도 느끼기 시작했다. 그런 분위기가 조금씩 고조되던 가운데 주어진 권한도 제대로 사용하지 못하는 선출직 공직자인 국회의원의 자격을 검증하자고 나선 총선연대의 낙천낙선운동이 폭발하듯 터졌다. 그에 따라 새로 구성된 제16대 국회는 개원한 지 한 달 만인 2000년 6월 23일 인사청문회법을 제정했다.

헌법사상 최초의 법률에 의한 인사청문의 대상은 국무총리 후보자 이한동이었다. 법이 시행된 날로부터 일주일도 되지 않은 6월 26, 27일 이틀 동안 열린 청문회를 국민들이 텔레비전 중계를 통해 지켜보는 가운데, 참여연대는 세심하게 관찰하며 점검했다. 바로 사흘 뒤에 인사청문회 평가토론회를 열어 문제점을 열거하여 지적했다. 7월 초에는 대법관 후보자들에 대한 인사청문회가 열렸다. 국무총리 후보자 청문회와는 달리 인신공격이 줄어들었지만, 질문하는 의원들의 준비 부족과 전문성 결여가 드러났다.

9월에는 헌법재판관 후보자들이 청문회 무대 위에 올랐다. 논란의 대상은 소장 후보자로 지명된 윤영철이었는데, 삼성 계열 회사 고문으로 있으면서 받은 고액 연봉의 적합성이 핵심이었다. 참여연대는 자료를 검토하고 의견을 수집하여 헌법재판소 소장으로는 부적격이라는 결론을 내리고 발표 준비를 했다. 그런데 경실련에서 공동으로 기자회견을 하자는 제안이 왔다. 소장 후보자에 대한 평가가 대체로 다르지 않았을 뿐만 아니라, 참여연대의 사법부 인물 정보력은 꽤 공신력이 있었기 때문이다.

그런데 기자회견장인 안국동 참여연대 강당에서 어이없는 소동이 벌어졌다. 경실련 사무총장 이석연은 회견장에 도착하자마자 사전 협의도 없이 개인적으로 준비한 문건을 기자들에게 돌리고는 마이크를 잡고 일방적으로 윤영철을 위한 변명을 했다. 나눠 준 자료는 자신이 윤영철과 함께 맡았던 헌법재판소 사건의 결정문이었는데, 그런 훌륭한 일을 처리한 인물이라는 사실을 강조하는 것이었다. 경실련의 다른 활동가들도 전혀 예측하지 못한 기습이었다.

더 넓게, 보다 적극적으로, 아주 엄격하게

2001년에는 여론조사 결과를 토대로 검찰총장 후보자도 인사 검증을 해야 한다는 주장을 제기했다. 참여연대의 강력한 의견을 노무현 정부에서 받아들여 2003년에는 국가정보원장, 검찰총장, 국세청장, 경찰청장을, 2005년에는 국무위원 내정자를 청문 대상에 포함시켰다. 그로써 웬만한 공직자는 혹독한 절차를 거쳐야 하게 되었다.

인사청문제도가 본격화하자 참여연대는 그 정도에서 만족하지 않았다. 항상 그렇듯이 하나의 제도가 일반화하면 그 제도의 취지를 더 잘 살릴 수 있는 다른 방안을 모색하는 데로 눈길을 돌렸다. 지명된 후보자에 대해 흠결된 부분을 찾는 소극적 태도에서 벗어나 적임자라고 생각되는 후보자를 직접 추천하기로 했다. 사법감시센터에 축적된 자료를 활용해 대법관 후보 추천에 적극 나섰는데, 2006년 5월 25일에는 이례적으로 기존 법관 중에서 이홍훈, 유원규, 윤재윤, 이인복, 김상준, 전수안을 변호사 조용환과 함께 추천했다. 보수 언론들은 참여연대가 어떻게 대법관 후보를 추천할 자격이 있느냐며 엉뚱한 시비를 걸었고, 훗날 대법관이 되는 서울대 교수 양창수는 거기에 동조하는 칼럼을 조선일보에 기고하기도 했다.

참여연대가 사용한 잣대는 아주 엄격하였다. 욕심이 비치는 재산 형성이나 조그만 형식적 의혹도 용납하지 않았다. 그렇게 해야만 애써 마련한 인사청문제도를 제 길로 가게 할 것이고, 국가기관의 운용 시스템을 맑고 바르게 유지할 수 있다고 믿었다. 그러다 보니 예상하지 못한 시련을 겪기도 했다.

참여연대 대표를 역임한 변호사 최영도가 제2대 국가인권위원장에 취임한 지 3개월도 채 되기 전이었다. 2005년 3월 17일에 배포된 <신동아> 4월호에 국가인권위원장의 부동산 투기와 위장전입 의혹을 제기한 기사가 실렸다. 그는 즉시 사실을 인정하며 잘못된 부분은 사과하고 나머지에 대해선 해명했다. 지방의 부동산 몇 필지를 매입한 것은 20년에서 30년 전 사이의 일이고, 위장전입은 선산으로 사용하기 위한 임야의 소유권 이전 때문이었다. 참여연대는 긴급히 집행부 회의를 소집했다. 내용을 살펴보면 비난 가능성은 거의 없었다. 다만 다른 인물들의 경우에도 형식상 위장전입까지도 신랄하게 비판해 오던 터였다. 그냥 넘어가자는 의견과 원칙대로 할 수밖에 없다는 주장이 엇갈렸다. 엄청난 고심 끝에 잣대를 변경하지 않기로 했다. 참여연대는 “원칙을 일관되게 유지하고 적용할 것”이라는 짧은 성명을 냈다. 그 성명을 본 국가인권위원장은 19일 오전 전격 사퇴를 선언했다. 논란이 일어난 지 단 하루만의 결정이었다. 그는 그 뒤로 참여연대 행사에 더 적극적으로 참여했다.

2011년 6월 25일, 참여연대는 민주당이 헌법재판관으로 추천한 조용환에 대해 “헌법재판관으로 적절한지 의문”이라는 조심스러운 의견을 발표했다. 부동산 매입과 관련한 위장전입 때문이었다. 그는 참여연대에 유감을 표시했다. 그가 속한 사무실의 몇몇 변호사는 즉시 참여연대 회원 탈퇴를 통지했다. 스스로 추천한 사람에게 그런 모순된 태도를 보일 수 있느냐는 항의였다. 참여연대는 두세 차례 대법관 후보 등으로 그를 추천했다. 하지만 위장전입 사실은 아무도 모르고 있었다. 역시 내부에서 원칙과 예외를 두고 치열한 토론을 거친 끝에 가장 신중한 표현으로 종전의 태도를 유지할 수밖에 없었고, 또 그것은 당연하였다. 그러나 정작 국회에서는 위장전입 문제는 쟁점화되지도 않았다. 위장전입 정도는 워낙 흔한 흠이어서 문제 삼지 않을 정도로 인사 검증 기준이 하향 조정되었으며, 그것이 이명박 정부의 특징 중 하나였다. 여당은 1년 이상을 끌다가 엉뚱하게도 천안함에 대한 의견을 억지로 트집 잡아 부결시키고 말았다.

난관에 봉착해도 포기할 수 없는 것

척 봐서 그 사람이 올바르고 좋은 사람인지 아닌지 알 수 있다면 얼마나 좋겠는가. 하지만 모든 것에 대한 증명과 설득을 요구하고 있는 시대다. 그러다 보니 실질적 자격보다 형식적 자격을 꼼꼼히 따지게 된다. 본말이 전도될 가능성이 항상 잠재돼 있다. 게다가 인간에게는, 잘 아는 사람의 장점은 일반화하고 결점은 특수화하는 습관과 그 반대의 습관이 있다.

이인복은 참여연대가 발굴하여 대법관 후보로 추천한 인물이었는데, 역시 위장전입 사실이 발견돼 반대하는 성명을 냈다. 실제로 그는 청렴도나 소신의 면에서 참여연대의 기대 수준에 가장 접근해 있는 법관이다. 이정미에 대해선 “헌법재판관 적임자인지 확인되지 않아”라고 논평했는데, 그는 종전 한상희의 채점 기준에 의하면 현재 헌법재판관 중에서는 수위일 것이다. 2기 재판관 중에서도 가장 반대했던 정경식이 실제로는 적극적으로 진보적인 태도를 보였다.

추상적으로는 당당하다가도 구체적으로는 난관에 봉착하는 것이 인사 검증이다. 그러나 어떤 경우에도 포기할 수는 없다. 그것이 민주주의, 그 중에서도 참여민주주의의 핵심이다. 하지만 자신의 결점을 자기가 잘 알 때 갑자기 허전해진다. 한동안 수많은 기자의 호기심을 발동시켰던 참여연대 법조인 자료실의 수천 개 파일은 이제 사라지고 없다. 알맹이를 채울 능력이 없었기 때문이다.

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