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  • 이슈리포트
  • 2005.01.28

교섭단체 중심의 국회운영 바뀌어야 국회 정상화·선진화 가능하다



2004년 제17대 국회 파행과 공전의 원인으로 많은 사람들이 원내교섭단체의 불필요한 권한을 지목하고 있다. 지난 19일 참여연대가 주최한 국회파행 해결방안 토론회에 참여했던 민주당 손봉숙 의원은 지난 몇 달간의 의정활동 소감을 밝히면서 교섭단체 제도의 문제점을 토로했다. 처음 원구성을 하기 위해 상임위원장을 선출하는 선거를 할 때, 교섭단체 소속 의원들의 책상에는 후보자 명단이 적힌 유인물이 놓여있는 것에 반해, 비교섭단체 의원들의 책상에는 아무것도 없어 누가 후보인지도 모르는 상태에서 투표를 강행했다는 것이다. “누가 후보인지도 모르는데 어떻게 투표를 합니까?” 라고 말하자, 옆에 있던 교섭단체 소속 의원들이 “이 유인물을 빌려줄테니 보고 하시죠?” 했다는 웃지 못할 상황을 소개했다. 초등학교 학급회장 선거만 해도 자천ㆍ타천으로 후보자가 정해지고, 후보자들의 입후보 연설은 선거와 함께 진행되는 가장 기본적인 과정이다. 그러나 국정을 책임지는 국회에서 이런 비정상적이고 비민주적인 관행이 효율성이란 이름으로 버젓이 벌어지고 있는 것이다.

교섭단체는 어떤 목적을 가진 조직인가?

교섭단체의 존재목적은 국회에서 일정한 정당 또는 원내단체에 소속하는 의원들의 의사를 사전에 통합ㆍ조정하여 정파간 교섭의 창구역할을 하도록 함으로써 국회의 의사를 원활하게 운영하려는데 있다’고 국회법은 밝히고 있다.

이렇게 교섭단체는 원만한 의회운영을 통해 의회의 효율성을 보장하고, 군소정당의 난립으로 인한 정책효율성 저하를 방지하려는 목적을 가진다. 그러나 현재 17대 국회에서 이러한 교섭단체의 목적이 올바르게 실현되고 있다고는 누구도 주장하기 어렵다. 일부에서는 교섭단체 간의 합의에 의해 의회운영을 진행함으로 다수당의 독주를 막는다는 의미를 강조하기도 하지만, 이 또한 거대양당의 틈바구니에서 전혀 존재가치를 실현시킬 수 없는 소수정당의 권리 박탈과 비대의성에 대해서는 눈감고 있는 주장일 뿐이다.

어쨌든 이런 목적을 실현시키기 위해 국회법에서는 여러 가지 교섭단체의 권한을 인정하고 있다. 또 국회법에 보장된 의사일정의 효율적 진행에 대한 권한 뿐 아니라, 국고보조금의 배분이나 하다못해 국회의사당내 공간 배정 문제, 교섭단체정책연구위원 배정 등 수많은 특권을 배타적으로 주고 있다. 그러나 교섭단체에 대해서만 제공되는 이러한 특권은 당연히 비교섭단체 의원들의 정당한 의정활동의 권리를 보장하지 못하는 결과를 가져올 뿐이다.

교섭단체 제도가 왜 국회파행의 근원인가?

그럼 왜 국회파행의 원인으로 유독 교섭단체제도가 지목되는지 살펴보자. 제17대 국회 첫 개원 후 양당 교섭단체대표 간에 원구성 합의가 이뤄지지 못해 국회는 23일이나 공전했다. 새로운 국회의 모습을 기대했던 많은 국민들에게 실망을 안겨준 첫 파행사례이다. 그러나 국회법 어디에도 교섭단체 대표들 간의 합의로 상임위원장 배분문제를 처리하라고 되어있지 않다. 국회법에는 단지 제41조에서 상임위원장은 제48조 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 선임된 당해 상임위원 중에서 임시의장 선거의 예에 준하여 국회의 회의(이하 "본회의"라 한다)에서 선거한다.<개정 1994.6.28>고만 밝히고 있다. 즉 원칙적으로 상임위원장 배분문제에 대해 교섭단체대표들의 합의라는 권한을 부여하고 있지 않기 때문에 당시 양당 교섭단체들 간의 합의과정은 월권에 다름 아니다. 하지만 소위 ‘관행’에 따라 상임위원장 배분 문제는 늘 교섭단체들간의 나눠먹기로 진행되어 왔고 그나마 협상이 제 때 타결되지 않으면 국회는 기본적인 활동공간인 상임위조차 구성하지 못하고 허송세월하게 되는 것이다. 더구나 상임위원장 배분의 관행이라는 것도 해석하기 나름이어서 여당은 여당의 입맛대로, 야당은 야당의 입맛대로 주장하다보니 양당의 이해타산이 맞지 않는 것은 불을 보듯 뻔하다. 이렇듯 2년마다 돌아오는 국회 원구성이 파행으로 치닫는 것은 예정된 수순이나 마찬가지이며 국회는 때 아닌 방학을 맞이한다. 교섭단체간의 상임위원장 나눠먹기라는 관행 이외에 원구성의 기본적인 규정조차 없다는 것은 우리 국회의 후진성을 보여줄 따름이다.

두 번째 대규모 국회 파행사태였던 이해찬 총리의 야당비하 발언사건을 보자. 당시 국회는 보름동안 단 한차례의 회의도 열지 못했다. 총리의 야당 비하 발언이 국회의 효율적 의사진행과 어떤 관련이 있는지 알 수 없지만, 이를 이유로 본회의는 물론 전체 상임위가 말 그대로 올스톱된다는 것은 분명 의회운영시스템의 모순을 드러내는 것이다. 국회를 공전시킬만한 명분이 있던 없던 간에 양당 교섭단체 대표들 간의 합의, 각 상임위 교섭단체 간사들의 합의 없이는 국회의 어떤 공식적인 회의도 개최할 수 없다. 즉 교섭단체 중 어느 일방이라도 마음만 먹으면 언제든지 국회를 파행으로 끌고 갈수 있는 몰상식하고 폭력적인 국회운영의 단면을 그대로 보여준 것이다.

급기야 지난해 말, 4대 개혁법안을 둘러싼 국회파행이 이어지자 양당 대표와 원내대표(교섭단체대표)가 참여하는 소위 ‘4자회담’을 통해 의사일정 합의를 넘어 법안의 내용까지 결정하려한 희한한 사태까지 벌어졌다. ‘4자회담’이라는 개념은 국회법 어디에도 찾을 수 없는 초법적 기구이다. 4자회담이라는 초법적 기구가 국회의 중요한 결정을 해버리는 바에야 299명의 국회의원을 왜 뽑아야 하는 것인지, 본회의와 상임위는 왜 두는 것인지 모를 일이다. 4자회담은 결국 거대 양당의 대표자 4인이 국회의 모든 결정을 대체하는 비민주적 전횡

에 다름 아니다. 그나마 4자회담의 합의사항은 번번이 두 당의 의원총회에서 번복되어 국회 운영의 효율성 제고라는 최소한의 목적에도 부합하지 못한 결과를 낳았다.

교섭단체 제도 개선의 대안

이렇듯 교섭단체 제도는 본래의 취지와는 상관없이 오히려 국회의 민주적 운영을 저해할 뿐만 아니라 교섭단체 대표들간의 합의를 이끌어내지 못할 경우에는 곧바로 국회파행으로 치닫게 되는 치명적 제도로 변하고 있다. 소위 3김시대의 유물이라 할 수 있는 교섭단체에 과도한 특권과 월권을 용인하는 현재의 국회운영시스템은 이제 낡을 대로 낡아서 더 이상 제 기능을 발휘하고 있지 못하다. 다행히 이런 불합리한 상황을 바꾸기 위해 학계와 시민단체, 소수 정당 내에서 여러 방안을 내놓고 있다. 교섭단체 중심의 국회운영방식의 한계가 적나라하게 드러난 상황에서 이제는 과감하게 국회운영의 새틀을 짜고 국민적 요구에 부합할 수 있는 새로운 관행을 정착시키는 것이 절실하다.

그동안 제안되었던 교섭단체 중심의 국회운영의 불합리성을 방지할 수 있는 방안을 보면, 첫째, 교섭단체제도를 아예 폐지하고 국회운영위원회를 실질적인 국회운영의 단위로 자리매김하는 방안이 있다. 둘째, 교섭단체제도는 유지하되 불필요한 특권은 폐지하고 교섭단체 구성요건 완화를 통해 거대양당의 독주를 막고 소수당의 목소리와 정책도 국회 운영에 반영될 수 있도록 하는 방안이 있다.

첫 번째 방안은 현행 교섭단체 등록요건이 유신체제에서 소수파의 목소리를 봉쇄하기 위해 만들어진 조항인만큼 교섭단체 존속을 주창하는 쪽에서 비교섭단체가 국회의 기능적합성을 침해하고 국회운영에 위협적이라는 것을 증명하는 것이 우선이라고 주장한다. 그리고 교섭단체 제도의 폐지는 정당정치를 약화시키는 것이 아니라 오히려 정치적 독점을 해소하고, 정당간 경쟁을 도모함으로 정당정치를 활성화 시킬 대안이라는 주장이다. 국회운영위원회에 각 정당을 대변할 사람을 배정하고, 국회운영과 관련된 절차들을 국회규칙에 명시하여 국회운영의 민주성을 도모하자는 것이다. 다만 이 경우 국회운영위원회에서 표결을 할 경우 언제나 다수당의 뜻대로 결정될 수밖에 없다는 문제점이 존재한다. 그러나 국회운영에 대한 세밀한 규정을 강제조항으로 둔다면 다수당의 일방적인 국회운영을 일정하게 견제할 수 있다는 점에서 이러한 방안도 고려해볼 수 있을 것이다.

두 번째 방안에서는 교섭단체제도를 두되 원내대표들간의 회담이라는 정치적 상징성만을 고려하고 국회운영이나 의사일정에 있어서는 ‘자동의사목록제’, ‘상설적 국회운영’을 도입해서 별다른 합의가 없어도 정해진 요일ㆍ시간이 되면 회의를 진행하고, 위원회를 통과한 의안은 그 순서에 따라 자동적으로 의안의 순서로 결정하여 논의하도록 할 것을 제안하고 있다. 또 의원 개개인이 의사규칙에 기반하여 의사진행에 참여할 수 있도록 정교한 의사규칙을 만들고, 의사규칙 위반이나 비의회적 언동에 대한 엄격한 재제를 위해 윤리위원회를 강화하는 방안을 담고 있다. 즉 17대 국회파행의 주 원인이 되는 저질발언, 상대 헐뜯기 등에 대해서는 회의 자체를 개의하지 못하도록 방해할 것이 아니라, 개별 의원에 대해 책임을 지도록 재제를 가하면 된다는 것이다.

이 경우 교섭단체 구성 요건은 비례대표 선출의 요건인 득표율 3%, 지역구의석 5석을 기준으로 하는 것이 합리적일 것이다. 교섭단체 자체는 유지하되 교섭단체에만 제공하는 특권이나 특혜는 배제하고 국고보조금 등 물적지원에 관해서도 합리적 배분기준을 마련하는 것이 필요할 것이다.

표: 교섭단체별 정당득표율과 의석수 비율 및 2004년도 2/4분기 정당보조금 지급비율

구분열린우리당한나라당비교섭단체
의석수151석121석24석
정당득표율38.8%35.8%23.5%
의원정수 대비 비율50.5%40.5%8%
정당보조금 지급비율42.6%40.0%17.4%


표에서 보듯이 국민의 23.5%의 지지를 받은 비교섭단체는 실제 의석은 전체의석의 8%를, 정당보조금은 17.4%를 받고 있어 유권자의 민의가 충분히 고려되지 못하는 선거제도와 국고보조금 배분 제도임을 알 수 있다.

물적지원의 일부로 볼 수 있는 교섭단체정책연구위원제도도 원칙적으로 교섭단체 소속 의원만을 위해 입법활동을 보좌하기 보다는 전체의원들의 정책역량을 강화하고 입법활동을 보좌할 수 있는 조직으로 변화되어야 한다. 더군다나 실질적으로 정책연구위원의 50%가 당 정책위원회나 원내 행정실에 소속되어 정당직책을 겸임하고 있는 상황에서 교섭단체에 대한 단순 인건비 지원이라는 의구심이 비현실적인 것만은 아니다. 교섭단체 소속 의원의 정보위원회 위원 독점에 관해서는 원칙적으로 조항을 삭제하고, 실질적인 활동이 가능하도록 겸임상임위를 조정하는 것도 필요하다.

이밖에 회의 진행과정에서 발언자수, 발언시간, 발언순서 등 구체적 사항에 대해서는 국회운영위원회에서 충분히 담당할 수 있다. 국회법 제37조에서 국회운영위원회의 소관사항으로 국회운영에 관한 사항, 국회법 기타 국회규칙에 관한 사항, 국회사무처소관에 속하는 사항, 국회도서관소관에 속하는 사항, 국회예산정책처소관에 속하는 사항 등을 두고 있는데 이는 현행 국회법에서도 국회운영위원회의 국회운영에 대한 책임을 명시하고 있는 것이라 할 수 있다. 더불어 현재 국회도서관장, 국회예산정책처장은 의장이 국회운영위원회의 동의를 얻어 임면하는데, 국회사무처장은 의장이 교섭단체대표의원과의 협의로 본회의의 승인을 얻어 임면하도록 되어 있다. 그러나 업무의 책임성과 영향력의 차이에 따른 구분이라면 적절한 제도적 방안을 마련하는 것이 좀 더 합리적이고, 대체로 국회사무처장의 경우 국회운영위원회에서 국회사무총장 인사청문회를 거쳐 본회의의 동의로 임면하는 안이 합리적일 것이다.

물론 1949년 단체교섭회로 시작되어 현재 교섭단체에 이르기까지 근 55년 동안 우리 국회와 함께 한 제도를 어느날 갑자기 폐지한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 더군다나 여러 가지 변수들에 대해 의장과 교섭단체 대표 간의 협의로 운영하게 되어 있는 상황에서, 모든 상황을 예측해서 적절한 규정을 마련하는 것은 효율적이지 않을 수도 있다.

하지만 1949년과 현재의 우리사회는 여러 가지로 많이 다르다. 신생독립국에서 독재국가를 거쳐 절차적 민주주의 내실화를 꾀하는 단계에 이르렀고, 더불어 정치환경과 선거제도도 좀 더 유권자의 민의를 충실히 대의할 수 있는 방향으로 옮겨가고 있다. 이제 한국의회도 실질적으로 정당민주주의와 대의민주주의가 상호보완적으로 작용하여 의회의 효율성과 민주성을 높일 수 있는 방안을 마련해야 한다. 또 민주성이 높아지는 방향이 곧 유권자의 상시적 감시를 가능하게 하는 의회의 투명성을 높일 수 있는 방향인 것이다.

때문에 그동안 국회파행과 불투명성, 비민주성의 주 원인이 되었던 교섭단체 제도에 대한 개혁은 더 이상 늦출 수 없다. 또 이미 다양한 방안들이 마련되었기 때문에 좀 더 풍부한 논의를 거쳐 충분히 의사운영의 효율성과 의원들의 입법권을 존중하는 방안을 마련할 수 있을 것이다. 우선적으로 국회교섭단체의 권한이 축소되고, 국회운영위원회와 국회의장이 실질적인 국회운영의 책임과 권한을 갖도록 하기위해 ‘자동의사목록제’, ‘상설적 국회운영’, ‘정교한 의사규칙 마련’, ‘물적지원에 대한 합리적 배분기준 마련’, ‘국회운영위의 실질적 국회운영권 행사’ 등의 방안이 조속히 실현되어야 한다.

표: 현재 교섭단체의 권한과 역할 및 앞으로의 방안

항목교섭단체대표의원의 권한방안
의석배정의장과 교섭단체대표의원의 협의로 본회의장 의석 배정.의사규칙에 정함.
연간국회운영 기본일정의장과 교섭단체대표의원과의 협의로 작성.의사규칙에 정함.
국회사무총장의 임면의장이 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 본회의 승인으로 임면.국회운영위원회의 인사청문회를 거쳐 본회의 승인으로 임면.
본회의 중 위원회의 개회본회의 의결, 또는 의장과 교섭단체대표의원과의 협의로 개회 가능.현행 유지.
정보위원회위원의 선임교섭단체소속의원 중 의장, 부의장, 교섭단체대표의원의 협의로 선임.국회운영위원회에서 협의 후 의장이 선임.
전원위원회의 미개회의장이 교섭단체대표의원의 동의를 얻어 개회하지 아니할 수 있음.의장이 국회운영위원회의 동의를 얻어 미개회 가능.
본회의 개의 시간의 변경의장이 교섭단체대표의원과 협의하여 변경.상설적 국회 운영.
회의의 비공개의장이 교섭단체대표의원과 협의하여 국가 안전보장을 위해 필요한 경우 공개하지 않을 수 있음.의장이 국회운영위원회와 협의하여 비공개.
의사일정의 변경의원 20인 이상 연서에 의한 동의로 본회의 의결, 또는 의장이 교섭단체대표의원과 협의 의사일정 변경하거나 다른 안건 의사일정에 추가 가능.의원 20인 이상 연서에 의한 본회의 의결 및 국회운영위원회에서 협의.
안건심사기간의 지정의장이 교섭단체대표의원과 협의로 위원회 회부안건 심사기간과 법사위 체계ㆍ자구 심사기간 정함.국회운영위원회 협의로 정함.
본회의 발언시간 미치 발언자수 배정의장이 교섭단체대표의원과 협의로 총발언시간과 발언자 비율 할당 비교섭단체의원의 발언시간, 발언자수 정함, 교섭단체대표의원이 발언자수, 발언시간 정하여 의장에 통보.국회운영위원회에서 정하고 의장에 통보.
본회의중 5분 자유발언의 허가의장은 교섭단체대표의원과 협의로 5분 자유발언 허가, 발언자수, 발언순서를 정함.국회운영위원회에서 정함.
무기명투표의 예외인사에 관한 안건은 무기명투표로 표결하되 의장이 교섭단체대표의원과 협의한 경우 의원사직과 위원장사임에 대해 그러하지 아니함.현행 유지.
회의록의 불게재의장은 비밀을 요하거나 국가안전보장을 위하여 필요하다고 인정한 부분에 관하여 발언자 또는 소속 교섭단체대표의원과 협의로 불게재 가능.현행 유지.
국문의원 등의 대리출석, 답변본회의 출석요구를 받은 국무위원들이 의장의 승인으로 대리출석ㆍ답변할 수 있으나, 교섭단체대표의원과 협의하여야 함.의장과 국회운영위원회의 협의로 승인.
대정부질문 의원수 결정의장이 교섭단체대표의원과 협의하여 의제별 질문 의원수 및 비교섭단체 질문자수를 정함.국회운영위원회에서 정함.
긴급현안질문시간의 연장의장이 교섭단체대표의원과 협의로 연장할 수 있음.현행 유지.
폐회중 서류제출 요구의장이 교섭단체대표의원과 협의하여 폐회중 의원의 서류제출요구를 정부 등에 요구할 수 있음.현행 유지.
국정조사위원회의 확정의장이 교섭단체대표의원과 협의로 조사를 시행할 위원회 확정.국회운영위원회의 의결로 의장이 확정.
예산결산특별위원회 구성각 교섭단체대표의원의 요청으로 의장이 선임.국회운영위원회의 의결로 의장이 선임.
인사청문특별위원회 구성의장이 교섭단체 등 의원수 비율에 의해 교섭단체대표의원의 요청으로 정함.국회운영위원회의 의결로 의장이 정함.
위원회 선임의장이 교섭단체대표의원의 요청으로 선임 및 개선함.국회운영위원회의 의결로 의장이 선임 및 개선.
위원선임의 제한의장 및 교섭단체대표의원은 의원의 겸직이 해당 상임위원회와 이해관계를 가질 경우 선임하거나 선임을 요청하여서는 아니됨.국회운영위원회의 의결로 선임을 제한함.
대정부질문의원과 질문순서의 통지의장은 교섭단체대표의원의 통지내용에 따라 질문순서를 정한 후 본회의 개의전 교섭단체대표의원과 정부에 통지 함. 의장이 국회운영위원회의 통지에 따라 정하고, 통지 함.
교섭단체정책연구위원의 임면당해 교섭단체대표의원의 제청에 따라 의장이 임면함.폐지
교섭단체대표의원의 겸직각 교섭단체대표의원은 국회운영위원회 및 정보위원회의 위원이 됨. 현행 유지.
국고보조금의 배분원내교섭단체에게 국고보조금의 50%를 우선 할당.정당득표율 기준으로 배분
예산지원교섭단체활동비및 행정보조요원 인건비 지원정당득표율 기준으로 배분
정보위원회 독점교섭단체 소속 의원들로만 구성.조항 삭제.
사무공간 배정교섭단체별로 105평씩을 배정하고 남은 평수를 의석 비율로 나눠 배정. 의석 비율로 배정.


구은정 간사(의정감시센터)
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