핵확산금지조약은 북한과 미국 모두에게 적용되어야 한다.
By John Burroughs
핵확산금지조약(NPT)이 2003년 1월 10일 북한의 탈퇴 성명에 의해 많이 기사화 되고 있다.
별다른 이목을 끌지 못했던 점은 미국 또한 그 조약의 군축의무를 이행해야한다는 약속을 무시함으로써 NPT를 어기고 있다는 것이다.
NPT와 북한
1990년대 초반 그리고 지금 다시 재연되고 있는 북한의 NPT 위반 문제는 플로토늄, 혹은 우라늄 생산프로그램을 작동시키려는 의도에 있다. 그 결과 지난 2월에 IAEA는 UN안보리에 북한이 NPT를 위반하고 있다고 보고했다.
북한이 프로그램을 가동해 생산한 플로토늄으로 어떤 핵무기를 만들었는지에 대해선 알려지지 않고 있다. 하지만 북한은 NPT의 기본적인 비획득 의무를 위반하는 것이다.
북한에 따르면 탈퇴성명은 즉각 효력을 발휘하는 것이라고 하지만 IAEA가 인정하는 바에 따르면 NPT 규정에 따라 북한의 탈퇴성명은 3달간의 유예기간을 가진다. 게다가 북한이 NPT를 탈퇴할 수 있다고 하더라도 기본적으로 핵무기를 보유하지 않는다는 기본적인 의무로부터 벗어날 수는 없다.
첫째로, NPT의 보편적 의무는 현재 충분히 정착되었고 받아들여지고 있다. 그리고 NPT에 가입국이건 아니건간에 모든 나라들을 묶어주는 국제관례법이 될 만큼 오래 지속되고 있다. NPT는 1970년 이후로 영향력을 발휘해오고 있고 핵무장한 인도, 파키스탄, 이스라엘 3국을 제외하고 NPT의 회원국들은 거의 전세계적이다.
두번째로, NPT는 UN헌장에 따라 전세계적 질서의 초석으로서 일반적으로 인식되고 있다. 1998년 5월의 인도와 파키스탄의 핵실험에 대한 해법으로서 UN안보리는 대량파괴무기의 확산은 평화와 안보의 위협이라고 공표했다. UN헌장 7장에 따르면 7장은 핵무기를 보유하려는 어떤 나라의 노력에 대해서도 적어도 그런 노력들을 철회할 수 있는 방법에 관해 조언하는 등의 UN안보리의 대응이 요구된다는 것을 의미하고 있다.
세번째로, 불필요한 고통과 무차별의 피해를 주는 것을 금지하는 인도주의적 법과 핵무기의 사용과 위협이라는 모순적인 상황하에서 국제형사재판소는 모든 국가들이 핵무기를 감축하는 방향으로 협상을 맺을 의무를 가진다고 NPT 제6조를 해석한 1996년의 판결에 대해 만장일치로 합의했다.
거기에 명확하게 내포된 의미는 핵무기 비소유의 의무는 세계 모든 나라에 적용된다는 것이다. 따라서 모든 나라는 핵무기를 소유할 수 없으며, 소유국은 응당한 기간내에 핵무기를 폐기해야할 의무를 가진다.
위의 것들 중 어느 것도 북한의 핵무기 프로그램에 대해서 UN안보리가 무력사용을 허가하는 것으로 대응해야 한다고 말하고 있지 않다. UN안보리는 무력사용이 실제적이거나 절박한 공격, 광범위한 폭력 또는 인도주의적 위기상황에서만 허용될 수 있는 대응이라고 밝혔다. 미국의 군사적 움직임엔 어떠한 법적 근거가 없다. 대화와 유인책, 그리고 혹시 가능하다면 제한된 제재 등을 통한 정치적 접근만이 바로 올바른 대응이다.
NPT와 미국
의무의 균형측면에서 NPT 제6조는 핵보유 국가들이 핵무기를 감축하고 빠른 시일내에 핵무기 경쟁과 관련된 효과적인 조치로서 협상을 속행하기를 요구한다. 또한 1978년과 1995년 미국과 다른 핵보유 국가들은 NPT의 비핵국가들에게 핵사용을 하지 않겠다는 정책을 정식적으로 공표한 바 있다.
냉전이후 비핵 국가들은 핵보유국들이 약속했던 군축의 이행을 요구해 왔다. NPT조약이 만료되었던 1995년 미국과 다른 핵보유국들은 이 조약을 무기한으로 연장시키려 압력을 가했다. 이에 비핵국가들은 “핵무기 제거라는 궁극적인 목표 하에 세계적으로 핵무기를 줄이려는 제도적이고 점진적인 노력들”을 촉구하고, 플로토늄의 생산과 고농축 우라늄을 무기화하는 것을 금지하는 협상을 시작하며, 1996년까지 모든 핵폭발실험을 금지하는 조약에 대해서 협상을 완료한다는 (핵보유국들의) 공약에 대해 동의했다.
2000년에 만들어진 추가적인 공약은 “핵보유국들이 완전히 핵무기 제거를 명확하게 수행할 것”과 ABM조약(탄도요격미사일제한조약)의 유지, 핵무기 감축정책을 철회해선 안된다는 원칙을 적용하며, 핵무기의 작전 태세 능력을 줄이고 안보정책에서 핵무기 역할의 축소를 포함하고 있다.
1995년과 2000년에 규정된 기준에 비춰 볼때 특히 미국은 핵무기 축소의무를 이행하지 않고 있다. 미상원은 1999년에 CTBT(포괄적핵실험금지조약)의 비준을 승인하지 않았다. 핵분열물질차단조약에 대한 협상은 교묘히 지연되었다. 미국은 2002년 6월에 ABM조약에서 탈퇴했다. 가장 불안한 것은
2001년 말에 의회에 제출된 국방부의 핵전력태세보고서가 검증할수 있거나 되돌릴 수 없는 무기통제 정책을 최소한 유예시켰거나 끝장내버렸다는 것이다.
이 핵전력태세보고서에 따르면 미국과 러시아가 2002년 5월에 체결한 간단하고도 명료한 모스크바조약은 그 어떤 핵운반 시스템이나 검증가능한 핵탄두의 폐기를 요구하지 않게된다. 1700-2200여개의 전술 핵탄두의 배치를 허용하는 조약뿐만 아니라 미 국방부는 수천개의 핵탄두 보유를 유지할 계획이다. 그것은 몇 주 또는 몇 달내에 재배치할 수 있는 대응전력이 아마도 지금으로부터 10년 후엔 2000개 보다 훨씬 많아 질 것이라는 걸 의미한다. 무기통제라는 철회할수 없는 NPT원칙에 대해 이보다 뻔뻔스런 위반은 거의 상상조차하기 어렵다.
이번의 핵전력태세보고서를 차치하고하도 부시행정부는 운반시스템(미사일 등)으로부터 핵탄두를 분리하는 것과 같은 전략무기의 대응 태세 수위를 낮추려는 어떤 조짐도 없다. 지금 미국과 러시아는 각각 심각한 비상사태에 대비하고 있으며 명령을 받으면 수분 내에 발사할 수 있는 2000여개의 핵탄두를 가지고 있다.
핵전력태세보고서는 또한 핵무기의 군사적 역할 축소와 비핵국가들에게 핵무기를 사용하지 않겠다는 오랜기간 지속되어온 약속을 무시하고 있다. 대신에 이 보고서는 핵무기기 아닌 것을 통한 공격이나 또는 생화학무기를 포함한 “놀랄만한 군사력 개발”위협에 대한 대응의 측면에서 더욱 유용한 핵무기를 만들겠다는 경향을 명백하게 드러내고 있다. 그 보고서에 따르면 미국이 규정한 “긴급상황”에서 미국의 핵사용이 가능하다는 것은 “북한의 남한 공격”이 반드시 핵공격이 아니어도 된다는 것이다.
실제로 북한에 대해서 핵무기를 사용하겠다는 언급은 북한의 핵무장을 자극하고 있는 호전적인 부시 행정부 정책의 일환이다. 북한을 악의 축이라고 하는 것도 그러한 의미라고 할 수 있다; 전략보고서는 핵, 생화학, 방사능 무기를 획득하는 나라들에 대한 군사적 선제 행동을 암시하고 있으며; 그리고 (미국의) ABM조약의 탈퇴의 주요 근거로서 향후 북한의 미사일 배치에 대해 서술하고 있다.
위기를 어떻게 해결할 것인가
북한이 취해야 할 적법하고 옳은 행동은 핵보유에 대한 어떤 미련도 버리고 NPT의 회원국으로 남아있는 것이다. 이와 함께 미국은 북한에 대해 핵무기를 사용하지 않겠다고 공식적으로 보장해 주어야 한다. 그것은 바로 NPT의 모든 비핵보유국들에게 이미 약속했고 1994년 북미간의 합의사항이다.
미국은 또한 북한과의 수십년 동안 지속된 적대관계를 끝내고 경제협력을 포함한 관계를 정상화해야 할 것이다. 그것은 근본적으로 북한이 추구하는 해결방법이기도 하다.
더 나아가 북한이 어떤 희망을 가지고 일시적으로 NPT에 저항하는 것을 다른 나라들이 뒤따르지 않는다면 미국은 실질적인 비확산 체제가 핵무기를 갖지 않는다는 의무뿐만 아니라 핵무기를 감축한다는 의무를 준수하는 것에 있음을 알아야 할 것이다.
(원문)
Nonproliferation Treaty Applies to Both North Korea and the United States
By John Burroughs
The Nuclear Nonproliferation Treaty (NPT) is much in the news due to North Korea’s January 10, 2003 announcement of withdrawal. What has received no attention is that the United States is also undermining the NPT by ignoring recent political commitments to implement the treaty’s disarmament obligation.
The NPT and North Korea
North Korea’s violations of the NPT, in the early 1990s, and again now, consist at least in operating programs for production of plutonium and perhaps uranium that are not monitored by the International Atomic Energy Agency (IAEA) to prevent diversion of the materials to weapons. Accordingly, in February, the IAEA reported to the Security Council that North Korea is in breach of the NPT. It is not known whether North Korea has produced any nuclear explosive devices with unaccounted for plutonium from its earlier program, which of course would violate the NPT’s basic non-acquisition obligation.
According to North Korea, its announcement of withdrawal from the NPT was effective immediately. However, as the IAEA has recognized, under the treaty’s terms it becomes effective only on three months notice. Moreover, and fundamentally, while North Korea may be able to withdraw from the treaty, it cannot withdraw from the underlying obligation not to acquire nuclear weapons.
First, NPT general obligations are now sufficiently settled, accepted, and longlasting to be customary international law, binding on all states whether or not they are parties to the treaty. The NPT has been in force since 1970, and its membership is nearly universal, with only three states outside the regime, all, however, nuclear-armed, India, Pakistan, and Israel.
Second, the NPT is widely recognized, along with the UN Charter, as a cornerstone of global order. In its resolution on the May 1998 Indian and Pakistani nuclear tests, the Security Council declared that proliferation of weapons of mass destruction is a threat to peace and security. Under Chapter VII of the UN Charter, that means, in principle, that the Security Council is required to respond to any state’s efforts to acquire nuclear weapons, at least by making recommendations as to how to reverse such efforts.
Third, based in part on the incompatibility of threat or use of nuclear weapons with humanitarian law forbidding the infliction of indiscriminate harm and unnecessary suffering, the International Court of Justice, interpreting NPT Article VI, concluded unanimously in its 1996 opinion that states are obligated to bring to a conclusion negotiations on nuclear disarmament. The clear implication is that the obligation of non-possession of nuclear arms is universal in scope; that states therefore are not to acquire nuclear weapons; and that possessor states are obligated to eliminate them with all due speed.
None of this is to say that the Security Council should respond to a North Korea nuclear weapons program by authorizing use of force. Security Council practice indicates that use of force is a permissible response only to actual or imminent attacks, large-scale violence, or humanitarian emergency. (See Appeal, p. 6) There is no legal basis for U.S. military action. A political approach combining censure with dialogue, inducements, and, perhaps, limited sanctions is the right course of action.
The NPT and the United States
To balance obligations, Article VI of the NPT requires the nuclear powers to “pursue negotiations in good faith on effective measures relating to cessation of the nuclear arms race at an early date and to nuclear disarmament.” In 1978 and again in 1995, the United States and other nuclear powers also formally declared policies of non-use of nuclear arms against non-nuclear NPT states.
In the post-Cold War era, non-nuclear countries have demanded progress on the promised disarmament. In 1995, the year that the NPT was due to expire, the United States and other nuclear states pressed for the treaty to be extended indefinitely. Other states agreed in return for pledges to complete negotiations on a treaty banning all nuclear test explosions by 1996, to begin negotiations on an agreement banning production of plutonium and highly enriched uranium for use in weapons, and to pursue “systematic and progressive efforts to reduce nuclear weapons globally, with the ultimate goal of eliminating those weapons.”
Additional commitments made in 2000 include “an unequivocal undertaking to accomplish the total elimination of their nuclear arsenals,” preserving the ABM Treaty, applying the principle of irreversibility to nuclear weapons reductions, further developing verification capabilities, reducing the operational readiness of nuclear weapons, and a diminishing role for nuclear weapons in security policies.
Measured against the standards set in 1995 and 2000, the nuclear powers, especially the United States, are not complying with the disarmament obligation. The Senate declined to approve ratification of the Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty in 1999. Negotiations on a fissile materials treaty are stalled. The United States withdrew from the ABM Treaty in June 2002. Perhaps most disturbingly, the Defense Department’s Nuclear Posture Review submitted to Congress at the end of 2001 signals the end, or at least the suspension, of verified and irreversible arms control.
In accordance with the Nuclear Posture Review, the short and starkly simple Moscow Treaty signed in May 2002 with Russia does not require the verified destruction of any delivery systems or warheads. In addition to treaty-permitted deployed strategic warheads, 1700-2200 in 2012, the Defense Department plans to retain many thousands of warheads in reserve. That includes large numbers – probably more than 2000 a decade from now – in a “responsive force” capable of redeployment within weeks or months. A more blatant rejection of the NPT principle of irreversible arms control could hardly be imagined.
Nor is there any indication in the Nuclear Posture Review or elsewhere that the Bush administration will seek to reduce the readiness level of deployed strategic forces, for example by separating warheads from delivery systems. Today, both the United States and Russia each have about 2,000 warheads on high alert, ready to launch within minutes of an order to do so.
The Nuclear Posture Review also ignores the commitment to reduce the military role of nuclear weapons and the longstanding assurances of their non-use against non-nuclear countries. Instead it reveals new trends towards making nuclear arms more usable, notably in response to non-nuclear attacks or threats involving biological or chemical weapons or “surprising military developments.” Among the “immediate contingencies” it identifies for possible U.S. nuclear use is “a North Korean attack on South Korea” – not necessarily a nuclear attack.
Indeed, the reference to use of nuclear weapons against North Korea was one of a series of provocative Bush administration statements spurring North Korean nuclearization. They include naming North Korea as a member of the “axis of evil”; strategy documents embracing “preemptive” military actions against states’ acquiring of nuclear, chemical, biological, and radiological weapons; and depiction of a potential future North Korean missile deployment as a major basis for withdrawal from the ABM Treaty.
Resolving the Crisis
The right and lawful thing for North Korea to do is to abandon any aspirations for a nuclear arsenal and to remain a member of the NPT. For its part, the United States should provide a formal assurance that it will not use nuclear weapons against North Korea. That step follows from the U.S. commitment already made to all non-nuclear weapon NPT states, and also was promised as part of the 1994 U.S.-DPRK agreement. The United States should also end the state of near war that has existed between the two countries for decades and normalize relations, including economic relations. That is fundamentally what North Korea seeks.
More broadly, if North Korea’s hopefully temporary defiance of the NPT is to remain an aberration not imitated by other countries, the United States will have to learn that a viable nonproliferation regime depends crucially on compliance with the obligation to disarm nuclear weapons as well as the obligation not to acquire them.
John Burroughs, LCNP executive director, is the principal author of the chapter on the NPT in Rule of Power or Rule of Law? An Assessment of U.S. Policies and Actions Regarding Security-Related Treaties (New York: Apex Press, 2003).
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