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평화군축센터    한반도 평화를 위해 비핵군축운동을 합니다

  • 칼럼
  • 2019.04.11
  • 1506

대북 인도적 지원 사업, 실상은 이렇다

[한반도 평화 프로세스와 대북제재 연속기고 ①] 북한 인도적 지원에 대한 제재 일괄 철회해야

 

정동진 대북협력민간단체협의회 국제협력 TF 팀장

 

지난 2월, 제2차 하노이 북미 정상회담이 합의 없이 종료되었습니다. 정부는 4월 11일 한미 정상회담을 앞두고 이번 정상회담을 통해 하노이 북미 정상회담 이후 교착 상태에 빠진 북미 간 비핵화 협상 동력을 되살리겠다고 발표했습니다. 이 과정에서 '대북 제재'에 대한 설왕설래가 이어지고 있습니다. 참여연대 평화군축센터에서는 한반도 평화 프로세스를 추동하기 위해 대북 제재를 어떻게 바라보고 다뤄야할지에 대해 다양한 필자의 칼럼을 연속 기고합니다. - 기자 말

 

▲ 대북 식량지원 아일랜드가 자국 국제구호단체에 약 11만 달러(약 1억3천만원)의 대북 인도주의 지원 자금을 전달했다고 미국 자유아시아방송(RFA)이 6일 보도했다. 유엔을 통한 국제사회 기부금의 흐름을 집계하는 유엔 인도주의업무조정국(OCHA) 재정확인서비스(FTS)에 따르면 아일랜드 정부는 지난달 말 대북 식량안보 사업을 위해 아일랜드의 국제구호단체인 "컨선 월드와이드"에 11만3천여 달러의 자금을 지원했다. 이로써 올해 들어 최근까지 아일랜드를 포함해 스위스, 스웨덴, 독일 등 총 4개국이 대북 지원에 나섰다고 RFA는 설명했다. ⓒ 연합뉴스

 

 

"유엔 대북지원단체 4곳에 제재 면제 승인", "대북 제재 속에서도 인도적 면제 늘어" 2019년 들어 대북 인도적 지원에 대한 유엔 제재 면제를 받는 단체들이 늘어나면서 보도된 기사들이다. 기사만 보면 대북제재가 강화되고 있는 상황 속에서도 인도적 지원 사업은 지속해서 진행되는 것으로 보이지만, 그 이면을 들여다보면 실상과는 많은 차이가 있음을 알 수 있다. 

 

유엔 안전보장이사회는 2017년 12월 22일 모든 종류의 산업 장비와 수송용 차량, 강철 및 기타 금속류와 같은 물자의 북한 내 반입을 금지하는 대북제재 결의안 2397호를 추가로 발표하였다.

 

언뜻 보면 위에 나열된 물품들은 인도적 지원과 큰 관련이 없어 보이지만 금지 품목을 세부적으로 살펴보면 인도적 지원에 필수적인 의료 기구(주사기, 살균 장비, 초음파 장비, X-ray 장비 등)와 식수 장비(식수 탱크, 파이프, 보일러 등) 그리고 농업 자재(관수 장비, 온실용 파이프 등)도 포함되어 있음을 확인할 수 있다. 즉 아이들 접종을 위한 주사기 지원도 주사기 바늘이 금속으로 되어 있기 때문에 제재 품목으로 분류되고 있다. 

 

유엔의 대북제재 결의안 2397호 25항에 따르면 대북제재 결의안은 북한 내 주민들의 인도주의적 상황에 부정적인 영향을 끼치거나, 북한 내에서 주민들을 위해 지원과 구호 활동을 수행하는 국제기구와 NGO 활동을 제한할 의도가 아님을 밝히고 있으며, 오히려 국제기구 및 NGO 활동을 촉진하거나 제재 면제가 필요할 경우 활동 사안별로 제재를 면제할 수 있음을 명시하고 있다.

 

나아가 제재 위원회는 2018년 8월 인도적 지원을 위한 제재 면제 가이드라인을 발표하였지만, 대북제재는 실질적인 인도적 지원 사업에 여전히 상당한 영향을 끼치고 있으며, 인도적 지원 단체들은 활동에 있어서 어려움에 직면하고 있다.

 

대북제재 강화돼도 인도적 지원은 괜찮다?

먼저 유엔의 대북제재 면제를 받기 위해서는 전달하고자 하는 지원 물자의 종류와 수량, 전달 방법과 경로, 전달 예정일, 물품 전달에 관련된 업체와 금융기관에 대한 정보 등을 제출하여야 한다.

 

실제 물자 전달 과정에서 제재 면제 신청서 내용과는 다른 변경상황이 발생할 경우 면제 승인이 효력을 잃을 수 있기 때문에, 물자에 따라 인도적 지원 단체들은 제재 승인이 불확실한 상황에서 물품 구매를 위한 입찰 또는 계약을 해야 하는 상황에 놓인다. 이처럼 까다로운 절차와 진행 과정의 복잡함 때문에 현재까지 제재 면제를 받은 인도적 지원 사업은 2017년 12월 이후 현재까지 21건(2019년 4월 10일 기준)에 그치고 있다.

 

제재 면제 과정에서 소요되는 긴 시간도 인도적 지원 단체들이 식량안보와 질병 그리고 자연재해와 같은 긴급 상황에 효과적으로 대응하기 어렵게 만든다. 실례로 결핵과 말라리아 사업을 위한 유니세프의 제재 면제 신청은 2018년 8월 31일 제재 위원회에 제출되었지만 5개월 후인 2019년 1월 18일에 제재 면제 승인이 이루어졌다. 또한 농촌 지역 보건소와 유치원 등 지역사회에 안전한 식수를 제공하기 위한 국제구호단체 월드비전의 식수 및 위생사업 제재 면제 신청은 2018년 11월 15일 제출되었지만 2019년 1월 31일이 되어서야 제재 면제를 승인받을 수 있었다.

 

분야에 따른 선별적인 제재 면제 경향도 북한의 인도적 상황 개선을 저해하는 요인 중 하나이다. 3월 발표된 유엔 보고서에 따르면 북한 내 영양실조를 겪고 있는 인구는 전체 인구의 43.4%인 1090만 명으로 2018년 발표한 1030만 명보다 60만 명 증가하였다. 또한 5세 미만 아동 5명 가운데 1명은 만성 영양실조(stunting)를 겪고 있다.

 

이처럼 영양부족을 겪는 인구의 증가는 북한 내 만성적인 식량 부족 문제와 밀접하게 관련되어 있다. 지난 2018년 북한의 식량 생산량은 495만 톤으로 2017년 대비 9% 하락하여, 최근 10년 가운데 가장 낮은 수치를 기록하였다. 하지만 보건, 식수 사업과는 다르게 농업 사업에 대한 제재 면제 승인은 제한되고 있다. 농업 생산성 향상을 위한 농업 사업 제재 면제 신청은 2018년 5월에 3건, 10월에 1건이 인도적 지원 단체가 속한 국가로 제출되었지만 아직 제재 면제 절차가 지연되고 있다.

 

 

보이지 않는 대북제재

▲ 북한 각 학교에서 열린 개학식 북한 조선중앙통신은 1일 새 학년을 맞아 전국 각 학교에서 개학식이 열렸다고 보도했다. ⓒ 연합뉴스

 

유엔 제재 위원회로부터 대북 제재 면제를 받더라도 인도적 지원 단체들이 실질적으로 사업을 수행하기 위해선 또다시 거쳐야 하는 보이지 않는 제재들이 존재한다. 유엔의 대북제재 면제 승인을 받았다고 해서 개별 회원국의 대북제재까지 면제를 받는 것은 아니다. 이에 개별 회원국 판단에 따라 지원 물품의 북한 내 반입이 최종적으로 결정된다.

 

현재 대부분의 대북지원 물자들은 중국을 경유해 북한으로 반입되고 있다. 그 과정에서 중국 세관을 통한 인도적 지원 물자들의 북한 내 반입이 난항을 겪는 경우가 발생하고 있다. 일례로 미국에 본부를 둔 한 인도적 지원 단체는 유엔으로부터 제재 면제 승인을 받았음에도 불구하고 중국 세관을 통관하지 못해 아직 물자 전달을 못 하고 있다. 

 

더불어 유엔의 금융 제재와 회원국의 독자적인 대북제재, 특히 대북 제재 대상과 거래를 하는 제3국의 기관에 대해서도 제재하는 미국의 세컨더리 보이콧에 대한 우려로 금융 기관과 민간 업자들은 인도적 지원 단체들이 유엔 및 개별 회원국의 제재 면제를 승인받는 경우나 대북제재에 위배되지 않는 사안의 경우에도 혹시 모를 리스크 감수를 꺼린다.

 

그 결과 물품을 제공하는 업체를 찾는 것은 물론이고 물품 대금 지급을 위한 송금조차 쉽지 않은 상황이다. 한국의 대북 인도적 지원 단체들은 북한 어린이 영양식을 제공하기 위해 대북제재에 포함되지 않은 밀가루를 중국에서 구입 후 전달하는 것에 대해 통일부의 승인을 받은 경우에도 거의 모든 한국의 은행들이 북한 인도적 지원에 관련한 송금을 거부하고 있어 대금 지급과 사업 진행에 어려움을 겪고 있다. 

 

한편 한국에 기반을 둔 인도적 지원 단체들이 유엔 대북 제재 면제를 받는 과정은 국제기구나 국제 인도적 지원 단체들보다 더욱 험난하다. 인도적 지원과 관련한 유엔 제재 면제를 받은 기관 가운데 한국 소속 인도적 지원 단체는 한 곳도 없다는 점이 이를 증명한다.

 

한국 소속 단체들이 유엔의 대북제재 면제를 신청하기 위해서는 먼저 통일부의 물자 반출 승인이 필요하다. 이때 요구되는 자료는 북한 사업 담당 기관과의 사업 합의서 그리고 지원할 물자에 대한 전략물자관리원의 전략물자 판단 여부 등이 있다. 통일부의 반출 승인은 물론 유엔의 제재 면제에 대한 승인이 불투명한 상황에서 북측 사업 담당 기관과의 지원에 대한 약속을 체결하고 업체를 통한 물자구매 입찰 또는 계약을 선행하기란 개별 단체들에는 현실적으로 쉽지 않은 과정이다.

 

우여곡절 끝에 신청서를 작성하더라도 제재 면제 신청서 제출 과정에는 상당한 시간이 요구된다. 사례로 한 한국 소속의 인도적 지원 단체는 2019년 초 통일부를 통해 유엔 제재 면제 신청서를 제출하였지만, 주무 부처인 외교부, 그리고 한미워킹그룹까지 서류를 검토하는 과정을 거치며 수개월이 지난 현재까지도 신청서가 유엔 제재위원회에 제출되지 못한 채 계류되고 있다.

 

대북 인도적 지원에 대한 일괄적인 제재 철회 필요한 때

대북 인도적 지원은 정치적인 견지와 이해관계를 떠나 절박한 상황에 부닥친 북한 주민에 대한 보편적이고 근본적인 차원의 지원에 기반하고 있다. 이에 유엔을 비롯한 회원국들의 대북 제재 결의안에는 인도적 지원에 대한 예외 원칙이 포함되어 있지만, 현실에서는 대북제재가 인도적 지원을 여전히 제한하고 있다. 이와 같은 사실은 대북 제재가 인도적 지원에 부작용을 끼치고 있다고 서술한 최근 유엔 대북제재위원회 패널보고서에서도 확인할 수 있다. 

 

인도적 지원을 받을 수 있는 권리는 국제법에서 보장된 식량, 식수, 건강 등과 같은 기본적인 삶의 기준에 대한 권리를 포괄하고 있다. 국제 사회가 어려움에 부닥친 북한 주민들에 대한 인도적 지원 책무를 성실히 수행할 수 있도록, 유엔 대북제재위원회는 대북 인도적 지원 분야에 대한 일괄적인 제재 철회와 더불어 회원국들의 행정적인 지원에 대한 가이드라인을 구축할 필요가 있다. 더불어 한국 정부 역시 대북 인도적 지원을 위한 절차의 간결화와 함께 한국 인도적 지원 단체들의 활동을 보장하기 위한 노력이 요구된다. 

 

* 오마이뉴스 기사 보기 >> 

 

[연재 기사 보기] 

① 대북 인도적 지원 사업, 실상은 이렇다 / 정동진 대북협력민간단체협의회 국제협력 TF 팀장

② 독일 통일의 혼란을 줄인 비결, '이것' 덕분이었다 / 신영전 한양의대 예방의학교실 교수

③ 북한이 양보할 거라고? '제재만능론'은 틀렸다 / 김광길 법무법인 지평 변호사, 전 개성공단 법무팀장

④ 대북 제재가 결국 남북을 만나게 해줄까? / 황수영 참여연대 평화군축센터 팀장

⑤ '해와 달이 된 오누이'와 대북제재에 대한 오해 / 서재정 일본 국제기독교대학 정치·국제관계학과 교수

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