북한 국내정치와 미사일 개발을 툴러싼 이해관계자들
지난 몇 년 동안 북한과 북한의 미사일 개발을 둘러싸고 이를 걱정하는 우려의 목소리가 세계 곳곳에서 터져 나오고 있다. 대부분 북한의 미사일 프로그램이 동북아시아를 비롯한 다른 지역의 안보와 안정에 위협이 되고 있다는 데에 동의하고 있다. 부시 행정부는 북한을 구매자가 아무리 악의적인 의도를 가지고 있다 하더라도 개의치 않는 “세계최대의 탄도미사일 공급원”이라고 비난한 바 있다.
북한의 미사일 프로그램이 세계 안보에 큰 충격을 주고 있다는 것은 자명한 사실이다. 역으로, 국제 전략적 환경 안에서 국제적 변수나 변화도 북한이 (미사일) 프로그램의 규모나 향후 개발 계획을 결정하는데 영향을 미치고 있다. 그러나 북한의 국내 정치경제적 상황 또한 이를 좌우하는 결정요인임을 간과해서는 안 된다. 미사일 개발은 기술적으로 매우 어려운 문제이며 많은 비용을 요한다. 북한과 같이 후진적인 경제상황에 놓인 소규모 국가들에게는 더욱 부담이 될 수밖에 없다. (북한은) 미사일 개발을 통해 적어도 단기적으로는 안보를 보장받게 되며, 미사일 수출로 얻게 되는 외화 벌이로서의 잠재성을 고려한다면 경제적 혜택 또한 기대할 수 있게 된다. 북한의 경우, 미사일 개발 프로그램은 북한 사회 전반에 지대한 영향을 끼치게 되며, 여기에는 미사일 프로그램에 대해 다른 기대를 가지고 있는 “이해관계자들”도 포함된다.
평양의 정책결정자들은 북한의 미사일 개발 과정이 순탄치만은 않을 것임을 알고 있기 때문에, 미사일 개발 정책을 결정하면서 반드시 국제, 국내 정책 상황 모두를 고려해야만 할 것이다. 대부분의 분석들은 북한 국내 정치와 관련 기관에 대한 고려 없이, 이 문제의 국제적 요인에만 치중하는 경향을 보이고 있다. 몇몇 사람들은 북한의 권력자들이 국내적 압력으로부터 완전히 자유롭거나 혹은, 북한의 모든 정치사회적 관심들은 미사일 개발에만 몰려있기 때문에 국내정치에 대한 고려는 무의미하다고 말할지 모른다. 북한의 시민사회는 거의 전무하며, 북한은 다원주의 정책을 지향하지는 국가가 아니다. 하지만, 아무리 권의주의적인 정부라 할지라도 권력을 유지하고 막대한 양의 자원이 투입되는 프로그램을 지속시키기 위해서는 대대적인 지지 세력을 필요로 한다. 이러한 가정은 미사일 프로그램의 개발 상태 혹은 지속과 관련하여 정치, 경제적 이해관계를 가지고 있는 북한의 기관들이나 개인들에 대한 몇 가지 궁금증을 불러일으킨다.
이 보고서는 북한 미사일 프로그램과 관련된 국내의 주요 “이해관계자”들을 규명하고 그들이 무엇을 원하는지에 대해 알아보고자 한다. 첫 번째 섹션에서는 북한 미사일 개발 뒤에 숨겨진 역사적 배경과 정치적 의도를 검토하고, 두 번째 섹션에서는 북한의 정치적 동기 혹은 기관들에 대해 설명하고자 한다. 마지막으로 세 번째 섹션에서는 미사일 개발 정책과 관련해 주요 이해관계자이 원하는 것은 무엇인가에 대해 알아보고자 한다.
북 미사일 개발의 역사와 동기
전 역사에 걸쳐, 북한은 대내외적 안보 문제로 고민해 왔다. 한반도는 주요 강국들에 둘러싸여 있으며, 쉴 새 없이 외부의 공격에 시달려 왔다. 20세기에 발생한 식민지와 전쟁에 대한 기억은 여전히 북한 지도자들의 뇌리에서 떠나지 않고 있으며, 그러한 경험들은 지배층 뿐 아니라 그들의 지지자들에게 지속적으로 영향을 주고 있다. 강력한 군사력과 첨단 무기들은 북한 지배층이 외부의 위협에 대응하는데 도움을 줄 뿐만 아니라, 북한에 대한 외부적 위협을 항상 상기하고 있는 시민들 사이에서도 지지를 받고 있다.
1950년 6월 25일, 38선을 넘어 계속 남한을 공격해 오는 북한을 저지하기 위해, 한국 전쟁 이래 미군은 남한에 주둔하고 있다. 그러나 모든 북한 시민들은 당시 미국이 북한을 공격했으며, “위대한 지도자” 김일성 수령은 “영광스러운 조국의 해방 전쟁” 동안 미국의 침략을 격퇴하였다고 배워왔다. 북한의 언론은 1950년에 발생한 미군의 침략과 “미군의 재공격” 가능성에 대비해 경계를 철저히 해야 할 필요성에 대해 대대적으로 보도해오고 있다.
북한정부가 그동안 (많은 부분) 역사를 수정해 왔음에도 불구하고, 향후 미군의 침략을 차단하기 위해서는 미국을 공격하기 위한 군사력을 획득해야 한다는 논리는 역사적 사실들에 의해 정당화 되어 왔다. 북한 지도자들은 이러한 목적들을 달성하기 위해 최소한 강력한 재래식 무기들을 확보해야 한다고 판단하고 있지만, 사실상 대량살상무기나 탄도미사일을 가장 선호하고 있는 것이 사실이다. 한국 전쟁 동안, 북한과 중국은 미국의 핵위협에 시달려왔으며, 몇몇 전문가들은 북한 지도자들이 이러한 경험을 통해 핵무기나 장거리 미사일의 개발을 고려하게 되었다고 주장한다. 이러한 분석들은 미국이 북한에 지속적으로 핵위협을 가하고 있다는 점을 언급하고 있지는 않지만, 북한 지도자들이 핵무기와 핵무기 개발 비용에 대해 오랫동안 고민해 왔음을 지적하고 있다.
1953년 한국 전쟁의 종식은 한반도 내에서 핵을 둘러싼 갈등의 씨앗이 완전히 제거되었다는 것을 의미하지는 않는다. 한국전 이후 한반도 내에서 미국이 핵을 사용할 뻔한 몇몇 사건들이 이를 잘 말해준다. 즉, 1968년 푸에블로호 사건과 북한 특수부대의 청와대 습격 사건, 1976년 판문점에서 두 명의 미군이 도끼로 살해된 사건, 1983년 미얀마에서 전두환 남한 대통령에 대한 암살 시도, 1994년 북한이 국제원자력기구(IAEA)의 사찰을 중단시켰던 사건 등이 그 예이다.
북한이 느끼는 위협과 안전보장에 대한 필요성은 북한으로 하여금 엄청난 자원을 군사력에 쏟아 붓게 만들고, 군사 동맹을 형성하여 군사력을 강화하도록 이끌었다. 그러나 중국과 소련과의 군사 동맹에도 불구하고, 북한의 지도자들은 이들 동맹국들에 대해 몇 차례 강한 불만을 드러냈다. 예를 들어, 한국 전쟁 당시 중국과 소련이 북한을 지원하였지만, 김일성은 그가 사실상 받은 것 이상의 지원을 기대하고 있었다. 김일성은 스탈린이 육군을 투입하지 않았고, 한반도에서 미국을 격퇴할 수 있는 다른 지원들을 제공하지 않았다는 데에 실망감을 감추지 않았다. 또한 쿠바 미사일 위기 당시 소련이 이를 묵인하는 것을 목격하자마자, 군사 분야에서 무기 공급의 해외 의존도를 감소시키는 조치를 취했다. 동맹국에 대한 북한의 신뢰를 떨어뜨렸던 다른 사건들에는 미-중 정상화, 소련과 동유럽 사회주의 국가들의 몰락, 소련과 남한 그리고 중국과 남한간의 관계 정상화를 예로 들 수 있다. 이 모든 사건들은 동맹 파트너들에 대한 북한의 신뢰를 크게 저하시켰고, 북한이 탄도 미사일을 스스로 개발하도록 만들었다.
북한의 탄도미사일 개발의 역사에 대해서는 많은 보고서들이 나왔지만, 북한의 향후 미사일 개발을 결정하게 될 결정 과정에 대해서는 연구된 바가 거의 없다. 북한의 단거리-준중거리 미사일은 현재 동북아시아, 남아시아, 그리고 중동의 지역 안정을 크게 위협하고 있으며, 따라서 북한의 정책결정 과정은 매우 중요하다. 더욱이 북한이 그들이 정치적 의도를 고수하는 한, 2015년 이전에 미 대륙에까지 도달할 수 있는 북한의 장거리 미사일을 고려할 때 이는 더욱 중요한 사안이 아닐 수 없다.
북한의 정치적 지향 혹은 권력기관에 관한 논의
북한은 일당체제의 권위주의적 국가이며, 이는 1945년 국가수립 이래 김정일과 그의 아들 김일성만이 유일한 지도자로서 군림했다는 사실이 잘 설명해 준다. 일제식민지(1910-1945) 당시 김일성의 항일무장투쟁 경력은 김일성 부자의 정치적 지배를 합리화하는 기제로 작용하고 있다. 비록 김일성이 소규모의 게릴라 부대를 이끌었던 것은 사실이나, 그의 항일투쟁 배경과 성과들은 북한 당국과 언론에 의해 과장된 측면이 없지 않다. 김정일에 관한 상반된 증거들이 제시되고 있음에도, 북한 정부는 김일성이 항일무장투쟁을 이끌었던 곳이라고 일컬어지는 백두산의 한 비밀 군사 기지에서 김정일이 태어났다고 주장하고 있다. 북한이 1998년 8월 31일 발사한 미사일을 백두산 1호라고 명명한 것도 김일성의 지난 “영웅적인 해방 운동”을 향후 김정일의 지도 아래 “강력한 국가”를 건설하겠다는 의지와 연계시키는 상징적 의미를 갖는다고 볼 수 있다.
헌법 개정
1994년 7월 김일성이 사망한 이후부터 1998년 9월 5일 헌법이 개정될 때까지 북한의 지도자 자리는 공석으로 남아있었다. 개정된 헌법은 “조선인민공화국의 영원한 지도자” 김일성에서 김정일로의 공식적인 권력승계를 인정하고 있으며, 전 조선인민들은 조선노동당의 지휘아래 김정일의 뜻을 받들고 따를 것을 선언하였다.
새로운 헌법을 통해 국방위원회(National Defense Commission)는 최고 통수권을 부여받았으며, 입법 기관인 최고인민회의(the Supreme People’s Assembly)는 김정일을 노동당의 수반으로 재선출하였다. 9월 헌법 개정이 있기 전인 1998년 7월 26일에는 최고인민회의 대의원 선거기 실시되었으며, 선출된 전체 687명 중 107명이 군부출신으로 나타나 지난 제9기 62명의 군부출신이 발탁된 것에 비해 군부출신이 약 2배 이상 증가하였다. 1998년 7월에는 443명이 새로이 선출되었으며, 김정일은 666선거구에서 조선인민군에 의해 선출되었다. 최소인민회의 구성원들이 대폭 교체됨으로써 1994년 김일성 사망 이래 공식적으로 김정일이 새로운 권력으로 떠올랐다는 것이 입증되었다.
권력의 분배
명목상으로, 북한의 정당, 정부, 군부 세 권력기관은 분담하여 정책을 결정, 이행하도록 되어있다. 그러나 소수의 지배층은 이 세 “권력 영역”을 넘나들며 사실상 “권력 분배”를 무색하게 만들고 있다. 더욱이 이들은 정치적 반대자들을 배제시키기 위해 선거법과 임명권을 조작해 왔다. 노동당은 당 입적권한부터 시작해 전반적으로 모든 단계의 정치적 접근을 감독하고 있다.
노동당은 전조선 인민들의 이익 대변을 규약을 통해 보장하고 있지만, 당적을 갖기 위해서는 요구되는 까다로운 절차들은 김일성과 김정일에 의해 수립된 원칙을 반대하는 자들을 철저히 배제하고 있다. 노동당은 위대한 지도자 동지 김일성에 의해 확립된 주체사상에 기반하고 있으며, 노동당의 규약은 “프롤레타리아 독제체제를 강화하고 혁명을 완수하여 미제국주의자들의 압제로부터 남한을 해방시킬 것”을 천명하고 있다.
‘주체’라는 용어 자체는 “자주” 혹은 “독립”을 뜻하는 것이며, 이 용어가 북한 정치 내에서 처음 사용된 것은 김일성이 내부의 다른 파당들로부터 여전히 위협을 느끼고 소련으로부터의 반대에 직면했을 때였다. 김정일은 1960년대에 이르러서 자신의 지위를 확립해 나가기 시작했고, 주체 이념을 북한 정치의 중요한 부분으로 발전시키기 시작하였다. 1972년 주체사상은 북한의 개정 헌법에 포함되었다.
노동당 규약에 의하면, 노동당 입당을 위해서 북한 시민들은 지원서를 제출하고 두 명의 노동당원으로부터 추천을 받아야만 한다. 추천자들은 적어도 2년 동안 당적을 유지하고 있는 사람들로서 지원자의 “사회적 정치적 배경”에 대해 잘 아는 사람이어야 하며, 지원자에 대한 책임을 지게 되어있다. 지역 인민 위원회는 지원자들에 대해 사안별로 검토하여 당적을 인정해 주게 되어있다. 모든 당원들은 “당과 지도자에 대한 충성심”과 같이 그들이 당원으로서 수행해야할 책임들을 부여받는다. 그러나 지역 인민 위원회가 누구를 당원으로 인정하는가에 대한 기준은 모호한 부분이 많다.
노동당의 수직적인 지배 체제 안에서 하부 조직들과 위원회들은 상부로부터 지침을 내려 받게 되어있다. 당 의회는 노동당 내에서 명목상 최상위의 권력 기관로서 5년마다 열리게 되어있다. 그러나 당 중앙 위원회는 “필요한 경우” 당 의회 개최기간을 늘리거나 줄일 수 있다. 1980년 10월에 열린 제6회 당 의회 이후, 당 의회는 열리지 않았다. 당 의회가 열리지 않는 중간 기간이나 당 의회가 열릴 수 없는 경우, 당 중앙 위원회는 당과 관련된 모든 사안과 조직들에 대해 전권을 행사할 수 있다. 여기에는 선거권은 물론 중앙 당 위원회 구성원들의 수를 제안할 수 있는 권한까지 포함된다.
당 중앙 위원회는 명목상으로 국가정책을 심사하여 결정할 수 있다고는 하지만, 모든 의제와 정책은 노동당 사무국과 정치국을 통해 노동당 총비서인 김정일이 통제하고 있다. 노동당과 김정일은 국가안보 정책과 군수산업을 비롯한 모든 군사관련 업무를 통제하고 있다. 최고 국가기관이 김정일에 의해 통제되고 있고, 김정일의 측근들에 의해 운용되고 있기 때문에 전혀 다른 내용의 정책이 제시될 가능성은 희박해 보인다.
북한 미사일을 둘러싼 이해관계자들
정책의 변화는 여러 분야에 영향을 미치게 되어있다. 이에 관한한 북한도 예외가 될 수 없으며, 미사일 프로그램과 군수 산업에 대한 정책 변화의 경우 더욱 그러하다. 미사일 프로그램을 통해 이익을 얻게 되는 북한의 주요 인사들이 누구인가는 규명하게 쉬운 문제이다. 그러나 북한이 투명성을 보장하지 않고 시민사회는 거의 발달하지 않는 상태라는 것을 감안할 때, 북한의 미사일 프로그램에 관한 정책 변화를 통해 누가 영향을 받게 되는지 인물 하나하나를 규명해 내기란 쉽지 않아 보인다. 따라서 간단하고 명료한 분석을 위해 미사일 프로그램과 관련한 북한 국내 이해관계자들을 다음과 같이 분류해 보고자 한다: 북한 노동당 지배층, 국방 위원회, 인민무력부와 북한인민군, “핵무기 산업(nuclear coalition)”, 군수 산업, 개혁론자들과 민간 기업. (표1 참고)
노동당 지배층과 국방위원회
노동당 지배층에는 노동당 중앙 위원회의 사무국과 정치국이 포함된다. 김정일과 그의 측근 6명이 정치국을 구성하고 있으며, 그 외 7명의 후보위원이 있다. 정치국 상임위원회에는 오직 김정일만이 소속되어 있다. 사무국의 지배층과 국방위원회는 명목상으로 북한 미사일 프로그램에 대한 결정적인 영향력을 행사할 수 있다. 그러나 김정일과 그의 측근들이 이 두 기관에서 최상위의 위치를 차지하고 있다.
미사일 정책을 결정할 시, 노동당 지배층과 국방위원회는 국내 정치 환경과 안보 상황에 대한 고려 뿐 아니라 국제적 수준에서도 이를 판단해야만 한다. 미사일의 개발, 생산, 배치, 수출을 통해 노동당 지배층과 국방위원회는 네 가지 이득을 기대할 수 있다; 1)외부 위협으로부터의 안전보장, 2)외화 획득, 3)국내 고용, 그리고 4)지배체제에 대한 지지로 이어지는 북한 시민들의 민족성 고취. 김정일 정권은 외세의 위협에 대한 억지력과 한반도의 무력통일을 시도할 경우에 대비한 막강한 군사력을 획득하게 되는 것이다. 미사일 수출을 통해서 얻게 되는 외화는 대체가능한 경화의 형태로 지급되며, 미사일 생산은 수천의 북한 시민들에게 일자리를 제공한다.
북한의 미사일 수출은 김정일 정권의 중요한 외화벌이 수단이다. 미군에 따르면, 2001년도 북한이 미사일 수출을 통해 얻은 수입은 5조 8천억 달러이며, 마약 수출을 통해서는 매년 5조 달러의 외화벌이를 하고 있다고 한다. 그러나 한국은행은 2001년 북한의 총수출은 6조5천억 달러에 불과했다고 전했다. 북한의 총생산에 대한 정확한 평가는 어렵지만, 이 수치들이 대체로 정확하다면 미사일 판매를 통해 북한이 얻는 수입은 북한 총 수출액의 3분의 1에 해당하는 금액이다.
미사일 개발을 통해서 얻는 이러한 이득에도 불구하고, 북한의 탄도미사일 프로그램에 노동당 지배층과 국방위원회에 많은 부담을 주고 있다. 북한이 미사일 프로그램을 포기할 경우 이득을 얻게 되는 북한 국내 세력들의 경우 김정일 정권을 지지하지 않고 있다. 또한 남한의 경우 미사일 프로그램의 개발을 통해 이에 대응했고, 미국은 최신 무기 시스템을 점진적으로 배치하고 있다. 더욱이 미국은 북한에 대한 경제제재를 유지하고 국제시장에 대한 북한의 접근을 차단시키면서, 북한과의 관계 정상화를 거부하고 있다.
노동당 지배층과 국방위원회가 국내적, 국제적 차원에서의 손익관계를 저울질하고 있는 가운데, 이러한 계산법이 어떤 결과를 도출해 낼지는 아직 미지수다. 일부에서는 북한의 미사일 개발에 대응하여 국제사회가 위협의 수위를 높인다면 북한 지배층은 미사일 프로그램을 포기할 것이라고 주장한다. 그러나 이 경우, 북한이 이에 대응하기 위해 미사일 프로그램 개발을 가속화할 수도 있다. 노동당 지배층과 국방위원회가 장차 외부로부터의 위협이 증가할 것이라고 판단한다면, 미사일 개발의 증진이 그들의 안전에 더 큰 도움을 줄 수 있다고 생각할 것이다. 한편, 외부로부터의 위협 감소는 탄도미사일의 효용성을 감소시킬 것이며, 북한 지배층은 미사일 개발에 쏟아 부었던 자원들을 민간경제를 위해 사용할 것이다. (표2 참조). 위협을 받는 상황 하에서는 지배층이 미사일 개발 프로그램을 확대하고 많은 자원을 소모하더라도, 이로 인해 그들이 부담하게 될 국내 정치적 비용은 감소하게 되어있다. 다른 한편으로, 덜 위협적인 상황 하에서는 미사일 프로그램을 축소하라는 국내적 압력이 거세질 것이며, 자연히 미사일 개발로 인해 지배층이 부담하게 될 비용은 증가하게 될 것이다
국방위원회가 북한의 안보와 국방과 관련하여 무소불위의 위치에 있다 하더라도, 이들 또한 국내 여론으로부터 완전히 자유롭지는 못하다. 미사일 개발 정책을 확립하고 다른 정부 기관에 지침을 내려 보내는 것이 국방위원회의 역할이다. 인민무력부는 정보와 요구 사항들을 국방위원회에 전달하지만, 이는 단지 국방정책을 이행하는 국방위원회의 부속기관에 불과하다. 국방위원회가 확립한 탄도 미사일 관련 지침이나 수행 절차에 대해서는 알려진 바가 거의 없다. 또한 군부가 미사일 개발에 얼마나 호의적인가에 대해서도 잘 알려지지 않았으나, 탄도 미사일과 같은 최첨단 무기들의 발전 정도를 고려할 때 상당 정도의 지지를 보내고 있다고 보여 진다. 더욱이, 북한에 배치된 미사일의 수가 증가되고 있는 것으로 보아 북한의 미사일 프로그램의 유지 혹은 확장을 주장하는 군부인물의 수도 증가추세에 있을 것으로 예상된다.
인민무력부의 주요 임무가 북한을 방어하고 김정일의 지시가 떨어질 경우 “남한을 해방시키는 것”임을 고려할 때, 군부는 미사일 프로그램을 하나의 이익 연계망(net gain)으로 보고 있는 듯하다. 인민군이 전체 미사일 수출 과정에 관련되어 있다면, 아마도 이들은 미사일 수출이 계속해서 증가하기를 바랄 것이다. 그러나 인민군과 많은 민간 기업들과의 관계를 고려해 본다면, 그들 중 일부는 미사일 프로그램이 (시장에서의) 긴장을 유발하여 사업에 손해를 입히는 것을 원하지 않을 수 있다.
(표2 첨부)
인민무력부, 조선인민군, 군수산업
군사위원회는 군수산업 전반에 걸쳐 최종 결정권을 가지고 있지만, 세부 경영과 관련해서는 민간 경제와는 별개로 “제2경제”를 관장하는 제2경제위원회(the second Economic Committee)에 권한을 위임하고 있다. 제2경제위원회는 국내 국방산업의 증진을 감독하기 위해 1970년대 초반에 설립되었다. 북한의 국내총생산을 정확하게 측정해 내기는 매우 어려우며, 군수산업이 북한 경제전반에 미치는 영향력을 측정하는 것은 더욱 어려운 일이다. 그러나 몇몇의 보고서들에 따르면 북한의 “제2경제”는 국내 총생산의 60%에서 70%에 달하는 수준이라고 한다.
북한의 미사일 프로그램은 경제 자원의 실수효자 그 이상이라고 보아야 한다. 1980년대 중후반 이후로, 탄도 미사일, 미사일 부품, 그리고 미사일 기술은 외화획득의 주요한 수단이 되어왔다. 북한은 미사일 프로그램이 중단될 시 초래될 수출 감소에 대해서도 분명히 고려하고 있을 것이다. 미사일 프로그램이 북한 경제에서 차지하는 가치는 북한이 미국과의 양자 회담에서 제시한 보상액을 통해 짐작해 볼 수 있다. 1999년 3월 평양에서 개최된 회담에서 북한은 미사일 수출을 중단하는 대가로 향후 3년 동안 10억 달러를 지급할 것을 요구했다.
미국은 북한의 미사일 수출 중단에 대한 보상을 거부해 왔으며, 제재를 통해 북한을 압박해 왔다. 미국은 북한의 룡악산 무역상사가 북한 미사일 수출과 연관되어 있으며, 다른 무기의 수출과 무기관련 화물의 운송을 담당하였다는 혐의를 포착하고 몇 해에 걸쳐 이 회사에 경제제재를 가하고 있다. 룡악산 무역상사가 무기 수출에 연루되었다는 것은 사실이지만, 이 회사는 전자 제품과 같은 민간 수출도 담당하고 있었다.
미사일을 수송하는 다른 화물선들이 해상에서 나포될 것을 우려한 북한 당국은 현재 항공로를 이용하고 있다. 미국 정부는 현재 북한의 미사일 수송을 중단시키기 위한 뚜렷한 정책들을 가지고 있지는 않지만, 부시 행정부의 몇몇 관료들은 2001년 1월 부시 행정부가 출범하기 이전부터 표면으로 드러나는 않았지만 이러한 북한의 행위들을 위협할 수 있는 제재수단들을 고안해 냈다. 2002년 12월 10일, 스페인 해군과 미해군은 예멘으로 운송 중이던 15개의 스커드 미사일을 포획하였으나, 얼마 후 북한 선박 소산호를 풀어주고 화물을 예멘으로 수송한바 있다.
북한 정부는 몇 차례에 걸쳐 자국의 방위를 위해 미사일을 개발할 권리를 주장하면서, 미사일 수출은 어떠한 국제법이나 협정에도 위반되지 않는다고 주장하고 있다. 주선인민군 참모들이 미사일의 항공운송을 담당하고 있으며, 조선창광신용은행이 북한 미사일 수출을 위한 지출과 지불문제를 관리하고 있다. 이 은행 또한 현재 미국의 경제제재를 받고 있다.
미사일 프로그램은 북한의 외화획득의 주요한 수단이 되고 있으며, 동시에 미사일 확산에 대한 국제적 우려를 낳고 있다. 그러나 미사일 프로그램의 북한 시민들의 고용에 있어 많은 부분을 담당하고 있으며, 이들 중 대다수의 사람들은 김정이 정권의 충실한 지지자들이다. 미사일 부품의 획득, 디자인, 실험, 생산, 배치, 유지, 그리고 수출에 얼마나 많은 사람들이 연류 되어있는가를 예상하기 어려우나, 그 수는 상당할 것이라고 짐작된다. 2002년 7월의 경제 개혁 이래, 군부는 가장 높은 임금 상승을 경험하였으며, 이 사실에 기초해 볼 때, 미사일 프로그램의 개발을 위해 고용된 사람들은 현 지배층을 지지하는 유권자들의 큰 부분을 이루고 있을 것이라 생각된다.
핵개발을 위한 협력그룹(nuclear coalition)
향후 북한 미사일 프로그램에 영향력을 행사할 수 있는 또 다른 그룹으로 핵무기 개발과 배치에 관심을 가지고, 느슨한 협력관계를 맺고 있는 개개인들을 꼽을 수 있다. 과학자, 기술자, 군사 관계자들의 연합체로 볼 수 있는 이 사람들은 핵사용을 가능케 하는 장거리 탄도 미사일의 배치를 촉진하도록 각각이 속한 단체에 영향력을 행사할 수 있다. 그러나 이러한 협력그룹이 민수용 핵에너지 프로그램을 핵무기 프로그램보다 선호하리라는 보장은 없다. 또한 이 그룹이 제네바 합의 아래 추진된 경수로로 대변되는 민수용 핵에너지 프로그램에 대한 지지로 선회할지도 모르는 일이다.
북한은 1964년 이래로 영변군에 핵 연구단지를 운영하고 있다. 이 연구단지는 1992년 국제원자력기구(IAEA)의 사찰이 이뤄진 이후 국제적인 정밀조사 대상으로 주목을 받고 있다. 북한의 핵무기 프로그램에 대한 최종 결정권은 국방위원회 위원장인 김정일이 가지고 있다. IAEA가 1992년에 시작된 북한에 대한 핵사찰을 마무리할 수 있을 것이냐를 두고 많은 추측들이 난무했다. 그러나 고이즈미 일본 총리의 2002년 9월 17일 평양방문을 통해 “양국은 한반도의 핵무기와 관련하여 포괄적인 해결을 위해 모든 국제적 합의들을 준수할 것”이라는 공동 선언문을 채택했다.
고이즈미 일본총리의 북한 방문이후 북한의 핵무기와 관련하여 낙관적인 전망들이 대두되었으나, 2002년 10월 미 국무부 동아시아 담당 차관보 제임스 켈리의 북한 방문이후 상황은 급속도로 악화되었다. 켈리는 북한측에 미 정부가 북한의 비밀 농축 우라늄 프로그램에 대해 알고 있다고 전했으며, 이에 북한 대표단은 핵무기의 존재를 인정하였다. 이에 대해 11월 미국은 제네바 합의 아래 진행되었던 중유공급의 중단을 선언하였다. 북한은 12월 IAEA 사찰단을 추방하였으며 2003년 1월 10일 핵확산방지조약(NPT)에서의 즉각적인 탈퇴를 선언하였다. 이러한 흐름들이 전환되지 않는 이상, 핵무기 개발을 지지하는 그룹들은 핵폭탄을 손에 넣게 될 것이며, 더 큰 영향력을 행사할 수 있게 될 것이다. 2003년 4월, 북한 관료들은 한반도에서 전쟁을 피해기 위해서는 “강력한 물리적 억지력”이 필요하다고 주장하기 시작하였으며, 2003년 6월 조선중앙통신은 “만약 미국이 평양에 대한 적대정책을 포기하지 않고 핵으로 북한을 계속 위협하려 한다면, 북한은 핵 억지력을 개발하는 방법이외 다른 선택의 여지가 없다”고 발표하였다. 북한관료가 “핵 억지력”을 뜻한 것인지는 분명하지 않으나, 북한은 방어를 위해 핵무기를 개발할 권리가 있음을 주장해 왔다. 만약 북한이 핵무기 조립하려 한다면, 핵개발을 위한 협력 그룹은 핵무기를 보완하기 위한 강력한 미사일 프로그램을 분명히 선호할 것이다.
개혁론자와 민간 경제
비록 실행에 옮겨지기 전에 후퇴해 버리기는 했지만, 북한은 지난날 광범위한 경제 개혁을 시도한 적이 있었다. 1970년대 말, 북한은 무역을 늘리고, 공장의 현대화를 위해 빚을 냈으나 결국 채무를 불이행하는 결과를 낳았다. 북한은 합영법(joint venture law)를 1984년 통과시켰으나, 직접적인 해외 투자를 충분히 끌어내지는 못하였다. 소련과 동유럽 사회주의 국가들의 몰락 이후, 북한은 권력 이행기를 거쳤고 홍수 피해와 식량난을 겪어야 했다. 결과적으로, 취약한 북한 정권에게 경제 개혁을 이행하게 위해 치러야 할 대가는 부담이 되었고 이로 인해 경제개혁은 최근까지 늦춰지게 된 것이다.
1998년 권력을 잡게 된 김정일은 일괄적인 경제 개혁을 승인하였고, 23명의 주요 경제 인사들 중 16명을 교체하였다. 그러나 김정일은 1997년, 1998년에 걸친 동아시아의 경제 위기에 직면하여, 경제 개혁의 이행을 망설이게 되었다. 2002년 봄, 북한 정부는 경제 개혁의 내용을 전달하기 위해 수백 명의 관료들을 전국에 파견하였고, 2002년 7월 경제개혁은 마침내 실행에 옮겨졌다. 경제 정책의 개혁은 쌀을 포함한 몇몇 상품에 대한 가격 상한선을 올리고 북한 원(Won)에 대한 보다 정확한 환율적용을 포함하고 있다. 환율 가치의 대대적인 절상 노력은 북한이 세계 시장에서 상품의 가격 경쟁력을 높이는 것과 동시에 경제 개방을 추구하고 있음을 보여주고 있다.
비록 북한 정부는 가격 통제를 강화하고, 환율 가치를 절상하고, 기업과 개개인들에 대한 미시적인 유인책들을 적용하였지만, 북한은 경제 회복을 위해 외국 자본과 기술 이전, 에너지 지원이 절박하게 필요한 상황에 직면해 있다. 국제 금융 단체들과의 연계는 이러한 문제들을 다소 완화시켜줄 수 있겠지만, 미국은 국내법을 적용시켜 북한이 국제 테러를 지원한다는 명목 하에 북한의 가입을 거부하고 있다. 북한이 자본, 기술, 에너지의 충분한 유입을 성공시키지 못했기 때문에, 많은 사람들은 기러한 개혁 노력이 실패로 돌아갔다고 보고 있다. 그러나 개혁이 궁극적으로 성공을 거두게 된다면, 이는 분명 민간 경제에서의 사회적 지원, 기업과 개인들의 영향력을 향상시킬 것이다. 만약 북한이 국제 금융 기관에 가입하고 세계 경제로 편입되는 대가로 탄도미사일 프로그램을 포기한다면, 경제 분야에서의 이익을 기대할 수 있다. 그러나 민간 경제 관계자들의 정치적 접근은 매우 한정되어 있다. 따라서 미사일과 안보 정책에 관한한 그들의 영향력 또한 매우 제한적임을 알 수 있다.
우주선 발사와 민족주의
미사일 프로그램은 안보와 경제 영역 이외에도 북한 지배층에게 보이지 않는 영역에서 유리하게 작용하는 측면이 있다. 비록 지구 궤도에 올리는 것은 실패하였으나 북한 시민들에게 민족적 자긍심을 심어주었던 1998년 8월의 백두산 1호 미사일 발사는 평화적인 우주 항공 프로그램으로서 북한 전역에 대대적으로 알려졌다. 북한을 포함한 거의 모든 나라들이 인공위성이나 그와 관련된 기술을 획득할 수 있는 합법적 권리를 가지고 있다. 그리고 북한은 위성 발사 능력을 통해(혹은 외국 로켓에 실려 보낸 북한 인공위성을 통해) 위성으로 얻을 수 있는 기술적인 혜택을 입게 되는 반면, 우주항공 프로그램의 포기는 독립적인 우주선 발사로 생겨난 민족적 자긍심을 감소시키게 된다.
북한의 민족주의와 김정일, 우주선 프로그램과의 연계는 단지 사소한 수준에서 그치지 않는다. 1998년 김정일 정권은 강성대국의 건설, 즉 “대담하고 전면적인 공격전”에 기초한 새로운 국가 이념과 함께 대중에게 소개되었다. 비록 강성대국의 개념이 주체사상을 대체하지는 않았지만, 사실상 이는 국내 정치를 운영하는데 있어 김정일 정권의 지배사상이 되었다.
1998년 8월 미사일을 발사한지 몇 주 후, 북한은 우주항공 프로그램의 인프라를 구축하고 유지하기 위해 필요한 인적, 물적 자원들에 관해서는 물론, 인공위성 발사를 위해 요구되는 기본적인 기술들에 대한 보도를 내보냈다. 이러한 보도들은 “과학 기술들을 세계적인 수준으로 끌어올리기 위해서”는 과학기술의 자체개발과 동시에 (외부로부터) 받아들이는 노력이 필요하다고 전하고 있다.
결론
탄도 미사일 개발은 북한의 오랜 염원이었다. 식민지와 전쟁의 쓰디쓴 역사를 경험했고 안보 동맹국들에 대한 믿음이 약해져 버린 북한은 엄청난 자원을 미사일 프로그램에 할당해왔다. 미국, 남한, 그리고 미국의 동맹국들은 북한 미사일 프로그램에 대해 심각한 우려를 표시해 왔다. 이러한 우려는 북한이 과거해 취해왔던 행동과 노동당의 지배아래 한반도를 통일하겠다는 일념, 그리고 세계에 미사일과 미사일 관련 기술들을 수출하려는 북한의 의지에 기인한다. 북한은 아직 미대륙까지 도달할 수 있는 미사일을 개발해 내지는 못했으나, 미 정보국은 북한이 “정치적 지향”을 바꾸지 않는 이상, 2015년까지 ICBM을 배치할 수 있으리라고 예상하고 있다.
북한의 정치 체제는 불투명하고 북한의 시민 사회는 제대로 발달되어 있지 않다. 그러나 현재의 국내 이익 단체나 이해관계자들은 북한의 미사일 프로그램에 대해 관심을 표명해 왔다. 표면상으로 북한의 미사일 개발이 지속되길 원하는 위의 그룹들이 정책 결정 과정에 지대한 영향력을 행사하고 있는 것으로 보인다. 그러나 최근 나타나고 있는 북한의 발전 상황은 미사일 프로그램의 삭감으로 인해 이익을 얻는 그룹의 영향력이 증대하고 있음을 보여주고 있다. 경제 개혁은 개혁론자들과 민간 경제에 관련된 개개인들의 영향력을 증대시킬 것이며, 미국이 북한의 탄도 미사일 프로그램을 중단시키기 위한 협상에서 합의를 도출해 낼 수 있도록 도울 것이다.
조선 노동당 지배층과 국방위원회는 미사일 정책에 막대한 영향력을 행사하고 있지만, 이 두 이해관계자들은 국내외적 압력 모두로부터 자유롭지 못하기 때문에 정책의 변화로 이들의 절대적인 이득과 손실 관계가 결정되리라고 생각하지 않는다. 만약 외부의 위협이 증가한다면, 지배층은 미사일 프로그램의 증대를 원할 것이며, 위협이 감소한다면 이들은 미사일 프로그램을 감소시켜 민간 경제에 더 많은 자원을 할당하기를 원할 것이다.
http://cns.miis.edu/pubs/npr/vol10/102/102pink.pdf
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