[의견서] 인권개선 실효성 없고 남북간 반목 초래할 북한인권 법안

  1. 들어가며

현재 18대 국회에는 한나라당 의원들이 입법 발의한 북한인권 관련 법안들이 3건 제출되어 있습니다. 한나라당 황우여 의원의 「북한인권법안」, 황진하 의원의 「북한인권증진법안」그리고 홍일표 의원의 「북한인권재단 설립·운영에 관한 법률안」이 바로 그것입니다. 한나라당은 황우여 의원의 「북한인권법안」, 황진하 의원의 「북한인권증진법안」을 이번 회기에서 우선 처리해야 할 중점 법안으로 제시하고 있습니다.

이 법안들은 북한의 전반적인 인권 문제들에 대한 국제사회와 한국 사회의 관심을 반영하는 것이라 볼 수 있습니다. 그러나 지난 수년 동안 북 인권 문제에 대한 숱한 논란이 있었음에도 불구하고, 정부나 국회, 시민사회가 구체적인 개선방안을 마련하지 못하고 있는 것도 엄연한 현실입니다. 그 이유는 외부에서 북 인권 개선을 강제하기 어렵고, 핵개발을 둘러싼 갈등이나 남북관계의 부침 그리고 무엇보다 분단되어 있는 한반도 상황에서 실질적인 수단을 찾기란 쉽지 않았기 때문입니다.

참여연대 평화군축센터는 북한 인권의 열악한 상황에 깊이 우려하고 이를 개선시키기 위한 다각도의 노력이 필요하다는 주장에 공감합니다. 그러나 동시에 실효성 없이 갈등과 반목을 조장하는 것 역시 경계해야 한다고 믿습니다. 이러한 측면에서 우리는 북한인권법 제정에 있어 반드시 고려해야 할 점이 바로 북 인권 개선의 실효성과 현실 적용 가능성이라고 봅니다. 북 인권 개선의 효과보다는 정치적 압박이나 논란거리를 의도하는 것이라면 그 법안은 차라리 제정하지 않는 것이 나을 것입니다. 특히 지금과 같이 남북관계가 악화되고 있는 상황에서는 더욱 그렇습니다. 이에 참여연대 평화군축센터는 황우여 의원의 「북한인권법안」, 황진하 의원의 「북한인권증진법안」을 중심으로 의견을 밝힙니다.

1) 미국과 일본의 북한인권법 답습, ‘반북활동 지원법’이라 불릴 만해

「북한인권증진법안」과 「북한인권법안」은 공통적으로 인권의 보편적 가치에 입각해 북한인권을 개선시켜야 하며, 상황 개선에 필요한 우리의 조속한 제도와 대처 마련을 골자로 제안 이유를 밝히고 있습니다.

동 법안들은 입법 취지 및 내용에서 미국의 북한인권법과 비슷한 면이 많습니다. 그러나 막상 미국의 북한인권법은 진정한 북한 인권 개선을 도모하기보다는 대북 강경책의 하나로서 북한을 압박하는 대표적인 수단으로 작용해 온 것이 사실입니다. 미국을 따라 일본이 제정한 북한인권법 역시 자타가 인정하듯이 대북 제재법의 역할을 하고 있습니다. 미국과 일본의 북한인권법이 북한의 실질적 인권개선보다는 북한을 압박하거나 납북자 등 북한 인권과 관련한 일부 단체 지원을 위한 자족적인 조치에 불과하다는 지적에 귀 기울일 필요가 있습니다.

북한은 미국의 북한인권법을 체제 붕괴를 목적으로 하는 수단이라며 강하게 비난해 왔으며 유엔안보리 대북인권결의안조차도 미국의 일방주의에 동조하는 것이자 인권에 대한 선별주의와 이중잣대를 들이대는 것이라며 원천적으로 거부해 왔습니다. 이런 국제적인 흐름 속에서 남한의 북한인권법 제정이 북한 인권 개선에 긍정적인 역할을 할 수 있다는 주장은 설득력이 떨어질 수밖에 없을 것입니다.

그리고 발의된 두 법안들의 내용은 북한을 잘 설득해 실질적으로 인권을 개선하려는 접근보다는 북한을 자극하고 정치적 논란을 야기하는 내용들이 포함되어 있어 문제가 됩니다. 예를 들면, 「북한인권법안」 제3조는 “북한주민이 대한민국 국민으로서 ‘헌법’상 보장된 기본적 권리를 실제적으로 향유할 수 있도록 노력해야 한다”고 규정하고 있는데, 이는 북한 정부에 대한 불인정과 관할권 침해 소지 논란을 낳을 수 있습니다. 이런 규정이 인권에 대한 보편적 인식과 동포애의 발로라고 하더라도 정부와 한나라당이 실질적인 북한인권 개선에 얼마나 진정성을 갖고 임하고 있는지 의심할 수밖에 없는 대목입니다.

또한 발의된 북한인권법안들은 북한인권 단체들에 대한 지원을 강조하고 있습니다. 「북한인권증진법안」제17조는 북한인권증진을 위한 단체들을 적극 지원하며, 통일부장관은 민간단체들의 경비의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 하고 있습니다. 「북한인권법안」제15조에도 북한인권 개선 사업에 참여하는 민간단체에 대하여 경비보조 등 필요한 지원을 해야 하는 의무조항이 들어 있습니다. 관련하여 「북한인권법」의 비용추계 내역을 보면, 크게 북한인권대사 임용(1억 1,000만원)과 북한인권자문위 수당(3천만원), 북한인권기록보존소 설치(6억 3천만원), 북한주민에 대한 정보전달(7억), 북한인권 홍보 및 행사비(5억 5천만원), 민간단체 지원(252억 4천만원)입니다. 특히 북한이탈주민 보호 및 구출을 위해 민간단체에 250억원을 지원한다는 것은 정부가 기획탈북에 개입하고자 한다는 우려가 제기될 수 있는 사안입니다. 나아가 「북한인권법안」의 비용추계서는 ‘자유의 풍선 날리기 행사’라는 구체적인 예산 지원계획을 밝히고 있는데, 이는 현재 논란이 되고 있는 대북 전단 살포 행위를 법적으로 정당화시키는 내용이라는 점에서 문제가 큽니다.

북한인권 개선을 위해서는 국제여론과 함께 남북대화가 중요할진대 그런 역할을 해야 할 통일부장관에게 북한주민의 외부 정보 접근이 용이하도록 하는 일을 명시하거나(「북한인권증진법안」 제14조), 방송통신위원회가 그런 일을 하도록 하고 연 1회 이상 국회에 보고서를 제출하게 하는 것(「북한인권법」제13조)이 정말 필요하고 실효성이 있는지 묻지 않을 수 없습니다. 이 모든 점들을 볼 때 이들 법안은 북한인권법이 아니라 북한인권을 명분으로 한 반북활동 지원법이라 불릴 만합니다.

이렇게 북한 주민들의 자유로운 정보 접근을 명분으로 북한 주민들의 내부 의사와 아무 상관없이 외부의 편파적인 시각으로 북한 정권을 자극하는 정치적 공세를 펼치는 활동은 불필요한 마찰과 갈등을 유발할 수 있습니다.


2) 현실 적용 불가능하거나 실효성 없는 조항들 많아

동 법안들은 대체적으로 현실적용이 불가능한 법안이라는 점에서 실효성을 갖기보다는 선언적이고 정치적인 성격이 강합니다. 구체적으로 「북한인권증진법안」 제5조는 통일부장관이 매년 북한인권증진에 관한 기본계획을 수립하도록 하고, 제8조는 국제사회 북한인권증진활동을 위해 외교부에 북한인권대사를 두도록 하고 있습니다. 「북한인권법안」 제9조 역시 북한인권대사 임명 및 임무에 대한 조항이 있습니다. 

그러나 지금 북한은 유엔의 북한인권특별보고관을 전혀 인정하지 않고 있어 유엔 북한인권특별보고관은 거의 제대로 된 임무 수행을 하지 못하고 있습니다. 당연히 북한인권법안에 따른 북한인권대사 역시 활동성을 전혀 보장할 수 없습니다. 북한인권대사 신설은 유명무실한 북한인권 법안을 상징적으로 보여주는 존재가 될 것입니다.

또한 「북한인권증진법안」 제13조에서는 국가인권위원회가 북한 내 인권실태 정보 수집 및 분석, 그 보고서를 국회 제출하도록 되어 있으며, 「북한인권법안」 제8조의 경우 국가인권위원회에 북한인권기록보존소를 설치하여 정부의 북한인권 실태 조사를 기본권의 유형별ㆍ내용별로 구체화할 것까지 규정하고 있습니다. 그러나 지난 2006년 12월 국가인권위원회가 “국가인권위원회법 제14조 및 제30조의 해석상 대한민국 정부가 실효적 관할권을 행사하기 어려운 북한지역에서의 인권침해 행위나 차별행위는 위원회의 조사대상이 될 수 없다”고 밝힌 것처럼 이러한 요구는 국가인권위원회 역할의 법적 근거와 범위에서 벗어나는 일입니다.

북한인권 관련 정보수집 및 분석 작업은 관련 정부 부처 및 국책연구기관이 수행하고 있기 때문에, 이를 종합하여 정부의 정책에 충분히 효율적으로 활용할 수 있습니다. 이런 노력들을 살펴보지 않고 위와 같은 사항들을 언급하는 것은 법안 마련에 필요한 사전 조사가 부족했거나, 옥상옥의 구조를 만들어 인사와 예산 낭비만 초래할 수 있다는 비판을 받을 수 있는 내용들입니다. 

3) 조건부 인도적 지원 명시, 시급한 인권 현안인 북한 주민의 생존권 문제는 외면

「북한인권증진법안」제9조와 「북한인권법안」제12조는 북한에 대한 인도적 지원의 조건을 담고 있습니다. 「북한인권증진법안」 제9조의 경우, “지원을 받는 북한주민이 그 지원의 제공자를 알 수 있도록 할 것과 일정규모 이상은 국회 동의를 받아야 할 것” 등을 제시되어 있습니다. 「북한인권법안」 제12조에도 “주민에 대한 직접적 공급과 지속적인 감시가 확보되고 군사적 용도로 전용되지 아니한다는 보장아래 하여야 한다, 정부는 북한인권 개선을 위한 사업과 인도적 지원을 연계하여 실시하여야 한다”고 밝히고 있습니다.

이와 같은 인도적 지원에 대한 조건은 북한 사회의 현실을 제대로 반영하지 않고 있거나, 공급 실태와는 무관하게 북한 내 인도적 지원 물자 분배에 대한 깊은 불신을 드러내고 있는 것으로 보입니다. 인도적 지원의 필요성을 강조하기보다는 지원의 조건을 우선 내세우는 것은 도리어 인도적 지원의 정신과 원칙을 훼손할 수 있습니다. 수혜자들에게도 달갑지 않은 지원이 될 것입니다. 이미 인권 개선과 분배 투명성 등의 전제조건을 달아 대북 식량 지원을 중단하고 있는 정부는 국내외로부터 비인도적이고 반인권적이라는 비판을 받고 입습니다.

지금 북한에서는 아사자가 속출하고 있고, 심각한 식량 부족 문제가 사회 전반적인 인권 침해로 이어지고 있는 현실을 감안할 때, 북한 주민들의 생존권은 그 어떤 것보다 중요한 인권 현안이라고 할 수 있습니다. 이런 상황에서 조건부 인도적 지원을 내걸고 이에 부합하지 않으면 인도적 지원을 할 수 없다는 태도는 오히려 대규모 인권 침해에는 눈감는 자가당착이 될 수 있습니다.

4) 재외 탈북자 강제송환 금지나 난민지위 인정을 국내법으로?
  실효성 없는 대신 외교적 마찰 불러올 소지 있어, 외교적 협력체계 구축 시급

탈북자들의 경우, 중국 등 주변국에서 불법 이주민의 신분으로 살다가 강제송환, 인신매매, 불법 매매춘과 같은 제 2의, 제 3의 인권침해를 당하기도 합니다. 이 때문에 「북한인권증진법안」 제 11조는 북한이탈주민의 북한으로의 강제송환금지와 난민 지위를 인정해야 하며, 「북한인권법안」 제11조는 북한이탈주민의 인권실태를 정기적으로 조사하고 인권보호를 위한 대책을 마련 등을 주문하고 있습니다.

문제는 동 법안들 모두 북한이탈주민의 정의와 범위를 규정하지 않고 있다는 것입니다. 또한 이러한 조항들은 자국의 정치적 이해와 정책판단에 따라 탈북자들을 송환하기도 하는 중국 등으로부터 내정간섭이라는 비난을 받을 수 있으며, 자칫 외교적 마찰로까지 비화될 소지가 있습니다. 난민지위 인정 문제도 마찬가지입니다.

물론 탈북자들에 대한 국제적 기준의 인도적 조치들이 취해져야 마땅하나, 민감한 외교 관계가 얽혀 있는 만큼 함부로 이를 입법화하기보다는 외교적 수단을 잘 활용하는 것이 필요할 것입니다. 또한 북한 주민들의 탈북 이유가 극심한 빈곤과 기아로 인한 생활고 때문이라는 통계를 감안한다면 중국, 러시아 등 주변국들과의 협력체계를 모색하는 것도 중요한 과제일 것입니다.

 아울러 탈북지원 단체에 대한 무분별한 지원은 지금도 중국 등에서 문제가 되고 있는 이른바 ‘기획탈북’을 조장 및 확산할 수 있다는 점에서 신중해야 할 문제입니다. 이는 탈북을 원치 않는 주민들을 더 큰 위험에 빠트리고 강제로 이산가족이 되게 하는 등 또 다른 인권문제들을 양산할 수 있기 때문입니다.

3. 북한인권법 제정보다 남북관계발전법 시행을 포함한 대북정책 전환이 필요


현재 북한은 심각한 경제난, 식량난을 겪고 있고, 재외 탈북자들에 대한 인권침해도 급증하고 있어 북한 인권 개선을 위한 우리들의 관심과 노력은 반드시 필요하며, 실질적으로 개선시킬 수 있는 방안을 모색하는 것은 매우 중요한 일입니다.

그러나 현재 국회에 제출되어 있는 북한 인권 법안들은 실효성을 기대하기 어려운 조항들을 담고 있습니다. 단기적으로 보더라도 현재의 남북관계 위기 상황에서 북한인권법 제정은 북한 주민들의 인권 개선이나 생존권 보호보다는 북한을 불필요하게 자극하거나 정치적으로 악용될 가능성이 농후합니다. 이로 인해 북한 당국이 주민들에 대한 통제를 강화하게 된다면, 북한 주민들의 인권 증진에 기여하지 못하는 것은 물론 남북관계를 돌이킬 수 없을 정도로 악화시키는 결과를 초래하게 될 것입니다. 굳이 북한인권법을 제정하지 않아도 북한인권 개선을 위한 정부의 책무와 정책을 요구하고 있는 남북관계발전법을 활용할 수 있으며, 남북관계발전에 관한 포괄적인 내용을 담고 있는 이 법률을 제대로 이행하는 것이 북한 인권 증진의 출발점이 될 수 있을 것입니다.

대북 식량지원은 차일피일 미루면서 북한 인권 상황을 우려한다는 것은 모순적인 태도입니다. 북한주민들의 인권을 증진시켜야 한다고 주장하면서 북한주민들의 식량난을 외면하는 것은 납득할 수 없는 일입니다. 이산가족 상봉과 같은 인도적 교류협력도 실현하지 못하는 상황에서 대북 인권 활동을 강제한다는 것은 더더욱 실현 가능하지 않습니다. 아무리 북한 인권 문제에 커다란 관심과 노력을 기울이려고 해도, 지금과 같은 암담한 남북관계로서는 그 어떤 인권의 개선을 요구할 수도 기대할 수도 없습니다.

진정 북한 인권 개선을 도모하고자 한다면 우선 정부의 전향적인 대북정책 전환이 있어야 합니다. 경색된 남북관계를 화해와 상생의 분위기로 전환시키는 것이야말로 한반도 평화와 인권 증진에 필수적인 조건이며, 정부와 국회의 진정한 역할이자 책무입니다.