종합적인 면에서 통일부 장관으로서 적합치 않다는 판단
Ⅰ. 통일부 장관 평가의 원칙과 기준
참여연대는 통일부 장관에 대해 ▶ 통일외교안보 분야 과제에 대한 비전과 개혁성 ▶ 업무수행능력 ▶ 도덕성과 자질 등을 기준으로 인사평가를 하고자 한다.
통일외교안보 비전과 개혁적 소신
통일부 장관은 국민통합적인 대북정책을 수립 집행하고, 남북 관계 개선을 주도함으로써 한반도평화체제 구축하고 평화적 통일을 앞당겨야 할 막중한 책무를 띠고 있다. 남북관계는 대외정책 및 동맹 정책과 긴밀한 연관을 맺고 있고 직접적 영향을 주고받는다. 통일부 장관이 NSC 상임위원장을 겸하는 것과 이러한 사정과 무관하지 않다.
따라서 이종석 후보자의 통일·외교·안보 분야에 대한 입장과 소신을 검증하는 것은 인사 검증의 가장 중요한 과제 중 하나이다. 우리는 6.15공동 선언 이후의 남북관계를 발전시키는 문제, 냉전시대 이후 급변하고 있는 동북아 및 국제정세 속에서 한반도 평화 체제를 정착시키는 문제, 과거의 종속적 한미관계를 탈피하는 가운데 한미 우호관계와 이해관계의 균형을 유지 관리하는 문제, 기타 평화지향 국가로서 한국이 취해야 할 대외정책을 정돈하고 이를 일관되고 유연하게 관철하는 문제 등과 관련한 이 후보자의 외교·안보관을 검증하고자 한다.
참여연대는 특히 통일부 장관에 내정된 이종석 후보가 지난 3년 동안 NSC 사무차장으로 재직하였고 이 내정자가 북핵위기, 한미동맹 재조정, 이라크 파병 등 통일ㆍ외교·안보 분야의 정책 조정 과정의 중심에 있었다는 사실에 주목하고 해당 시기에 취한 입장을 검증하고자 한다.
민주적 업무수행능력
고위공직자에게는 정책 추진력과 조직 관리 능력과 더불어 민주적 과정을 통한 국민통합적 의사결정 능력이 매우 중요하다. 자신이 담당할 부처에 대한 확실한 업무파악에 기초한 효율적 목표 관리 능력이 필수적이다. 이와 더불어 이를 국민과 공유하고 합의를 도출하는 등의 민주적 과정의 관리, 정책결정 집행과정의 투명성과 책임성, 일관성과 예측가능성 역시 중요한 업무수행 능력이다.
특히 통일부장관은 통일외교안보분야라는 장기지속적인 영향을 미치는 민감한 주제를 다루는 고위공직자이며, 국민 나아가 한반도 주민 전체의 안위와 직결된 사항을 다루는 부처의 장인만큼, 부처장악 능력과 정책 일관성, 민주적 통합능력의 조화가 어느 부처보다도 요구되는 위치에 있다고 할 것이다.
우리는 이종석 후보자의 민주적 업무수행 능력, 특히 NSC 사무처장 직무 수행과정에서 보여준 능력을 평가 검증할 것이다.
도덕성과 자질
도덕성과 자질은 일반 고위공직자에게 요구되는 높은 윤리적 기준이 이종석 후보자에게도 예외 없이 적용되어야 한다.
Ⅱ. 세부 평가의견
통일외교안보 비전과 개혁적 소신
한미동맹 재조정 및 기지 이전 협정
이 내정자는 지난 외무장관 전략대화에서 주한미군 미군 전략적 유연성에 합의한 것과 관련하여 한국 정부는 미국의 세계 군사전략 논리를 전적으로 이해하고, 주한미군의 전략적 유연성을 존중하지만 한국이 동북아 지역분쟁에 개입되는 일은 없다고 주장하고 있다.
여기서 몇가지 쟁점이 검증되어야 하는데, △주한미군의 전략적 유연성은 수용할만한 것인가, △전략적 유연성의 추인 주체는 누구이며, 어떤 절차가 요구되는가 △주한미군의 동북아지역 분쟁 개입 가능성은 과연 없는가, △기지 이전 등은 미국의 요구(전략적 유연성)인가 우리의 요구인가 이에 따른 우리의 부담은 적절한가 등이다.
이 내정자는 주한미군의 ‘전략적 유연성’ 자체는 미국의 군사혁신에 관련되는 것으로 포괄적으로 찬성 혹은 반대할 수는 없으며 동북아 분쟁에 개입하는 문제가 아닌 한 존중해야 한다는 입장을 취하고 있다.
그러나 이는 매우 소극적이고 패배적인 이해이다. 군사혁신은 미국의 장기지속적 정책이지만 해외 주둔 미군의 유연성 문제는 해당 국가와 협의하고 절충해야 할 ‘협상의제’이다. 예컨대, 이웃 일본의 경우에도 미일안보조약 상의 ‘극동’조항을 근거로 미국의 요청에도 불구하고 주일 미군의 활동 범위를 제한한 바 있다.
동북아 분쟁 개입 가능성은 매우 심각한 문제이고 이에 대한 이 후보자의 의지 표명은 긍정적이다. 그러나 전략적 유연성을 인정하는 대신 동북아 개입은 배제하거나 제어할 수 있을 것으로 주장하는 것은 매우 위험하다. 주지하듯이 부시행정부의 군사전략이 동북아를 포함한 세계 분쟁지역에 대해 원거리 신속투사를 목적으로 하면서 이를 위해 해외미군의 기지재배치와 군사변환, 전략적 유연성 확보를 달성하려고 한다는 점에서, 주한미군의 투사지역에서 동북아가 제외될 것이라고 주장할 근거가 없다. 주한미군의 동북아지역으로의 이동을 제어할 안전장치를 확보했다는 이 내정자의 주장도 설득력이 취약하다.
실제 이 내정자는 동북아 분쟁에 대한 주한미군의 개입을 막는 문제에 대한 난점을 인정하는 입장도 취하고 있다. 이 후보자는 ‘미국은 해외미군을 이동시키는 데 주둔국의 사전승인이나 동의를 받지 않고 있어 사전협의제는 오히려 유연성을 제도화시킬 뿐’이라고 답변하고 있다. 사실상 미국 측이 동북아 분쟁에 대한 한국의 불개입 의지를 존중하기만을 기대할 뿐 아무런 통제장치가 없다는 얘기다.
주한미군이 동북아 지역이 아닌 곳으로 이동하는 것에 대해서는 양해할 수 있다는 이 내정자의 입장도 우려스럽다. 한반도가 주한미군의 이라크 파견과 같이 미국의 전쟁수행을 지원하는 전초기지, 병참기지 역할을 한다는 것에 대해 국민들이 동의한 바가 없으며, 한반도가 평화지향 국가로서 동북아 평화의 중심이 되어야 한다는 정부의 기본입장과도 배치되는 것이다.
이 내정자는 주한미군 전략적 유연성이 태평양 지역에서 무력공격에 대한 공동대응을 명시한 한미상호방위조약과 위배되지 않는다고 주장하고 있다. 1.19 공동성명이 주한미군의 동북아 분쟁 개입 가능성을 차단하고 있기 때문이라는 것이다. 게다가 이 내정자는 이라크, 아프가니스탄 등 동북아 이외 지역에 대한 주한미군의 개입에 대해서는 문제가 없다는 입장이다.
한미상호방위조약은 냉전시대의 한미관계가 반영된 대표적인 불평등 조약 문서이지만 그나마 동 조약이 규정하고 있는 바, 한미연합전력이 한반도의 평화와 안정을 위해 존재하고 기본적으로 ‘방어적 성격’을 지닌다는 점은 우리가 취한 긍정적 요소이며 저간의 합의라 할 것인데, 이러한 측면에서 보자면 주한 미군이 한반도 방위를 넘어 동북아 혹은 전 세계로 투사되는 상황은 이 조약의 전제를 현저히 뛰어넘는 것이다. 따라서 우리는 이 내정자의 주장에 동의할 수 없다. 더욱이 이 내정자가 ‘동북아 분쟁에 대한 한국의 불개입이 전제(?)되었기 때문에 조약에 위배되지 않는다’고 주장하는 것은 더더욱 이해할 수 없다.
한편, 주지하듯이 한미동맹의 재조정은 한반도 방위에 대한 한국군의 임무이양과 주한미군의 역할 및 지위 변경, 기지이전과 재배치 등과 긴밀히 연결된 것이다. 보다 정확하게 말하자면 동맹의 정의와 개념의 접근과 합의를 시도하고 구체적인 임무 역할의 조정, 기지의 재배치에 대한 협의로 나아가야 마땅하다. 그런데 정부 협상은 이러한 순리를 따르지 않고 있고 관련된 주요 협상의제를 ‘통합적인 패키지’로 다루지 않고 있다. 이에 대한 이 후보자의 평가 역시 우려할만하다.
특히 이 후보자는 용산기지 등 미군기지의 이전에 대해 한국 역대정부의 공약사항으로서 한국 측 요구에 따른 것이며 주한미군의 전략적 유연성이나 미국의 군사혁신과는 관계가 없다고 주장하고 있다. 그러나 부시 행정부 들어 미국의 해외미군 신속화, 경량화 전략이 본격적으로 논의되었으며 2003년 해외미군재배치계획(GPR)이 천명되었고 2003년 FOTA회의에서 미국 측에서 주한미군의 전략적 유연성을 요구했다는 점에서 이 내정자가 미국의 이러한 전략을 몰랐다고 보기 어렵다. 미군기지이전합의가 한미동맹 하드웨어라면 이번 전략적 유연성 합의가 소프트웨어라는 NSC의 설명과도 상충하는 것이다.
이러한 인식의 부정적 효과는 매우 직접적인 것이다. 정부는 용산기지의 이전이 한국측 요구이고 전략적 유연성과 관련 없다는 이유를 들어 한국 측이 일방적으로 부담을 떠안도록 기지 이전협상을 처리하였다. 이 후보자는 이러한 협상결과 전체를 정당화하는 태도로 일관하고 있다.
이 내정자도 스스로 2004년 협정 당시 정부가 30~50억 달러로 추산하던 이전비용이 50~55억 달러에 달할 것이라고 답변하고 있듯이 졸속적인 용산기지 이전협정의 문제점은 계속 불거져 나오고 있다. 미군기지 이전비용의 약 95%를 한국 측에서 부담할 것으로 전망되는 가운데 종합이행계획서인 MP가 아직 제출되지 않아 전체비용 파악이 되지 않고 있고, 안정적인 주둔여건을 요구하는 미국 측 주장에 따라 이전비용이 지속적으로 증가하고 있다.
실제 비용이 얼마나 들어갈지 알 수 없는 용산기지이전협정을 서둘러 처리한 결과 이전비용과 토지공여 등 한국 측에 과도한 부담을 안겼다. 당시 NSC 사무차장였던 이 후보자는 졸속적인 미군기지이전협정을 처리한 직접적인 책임에서도 자유로울 수 없다
더불어 이 내정자는 주한미군 지위변경에 따라 SOFA 및 분담금 협정 등 주한미군 관련 법제들을 재검토하는 문제에 대해서도 적극적 의지를 보여주지 않고 있다.
북핵문제 해결 및 남북관계 개선
이 내정자는 정부는 출범 때부터 북핵위기 해결을 외교·안보 분야의 핵심 과제로 선정하여 6자회담 등 북핵문제 해결에 주력하고 있다는 입장을 밝혀왔다. 정부가 9.19 공동성명 도출에 기여하는 등 최소한 위기상황으로 치닫는 것을 막고 있다는 점은 평가할 만하며 NSC 사무차장이었던 이 후보자의 기여도 일부 인정된다.
그런데 정부는 북핵문제 해결을 이유로 이라크 파병과 동맹 재조정 등 한미간 협상에서 줄곧 미국 측 입장을 수용해왔다. 이 후보자 역시 ‘북핵 문제 해결’을 위해서 파병 등은 미국 요구에 대한 수용은 어쩔 수 없다는 입장을 취해왔다. 그러나 지난 3년 여간 북핵 협상은 부시행정부 하에서 미국이 취하고 있는 대테러전쟁 전략이나 민주주의 확산 노선 추구의 완급, 이에 반응하는 북한의 태도 등의 복합적인 요인에 의해 지체되었다. 이라크 파병이나 한미동맹 재조정과 관련한 한국 정부의 양보로 인해 북핵문제에 대한 미국 측의 진전된 협상자세를 이끌어냈다는 근거가 없다. 이는 공동성명 발표 이후 6자회담이 교착되고 있는 지금 상태에서 정부가 미국과 북한을 설득하지 못하고 있다는 점에서도 알 수 있다.
이종석 후보의 입장은 정부의 저자세 외교가 북핵 문제를 해결할 수 있다고 주장하는 것으로 그 효과도 의문이지만 한미관계 및 국제관계의 실상과도 맞지 않는 것이다. 이 후보자의 이러한 태도는 대미추종외교 경향을 정당화하는 것으로 지난 3년간의 시행착오를 반복하게 할 위험이 있다.
이 후보자는 북핵문제 해결 이후 한반도 평화구축과 남북공동번영의 선순환 구조를 만들겠다는 포부를 내비쳤다. 그러나 이 내정자가 정당화하고 있는 현 동맹 재편의 방향이나 협력적 자주국방(군비증강) 정책이 남북관계 개선의 선순환 구조에 기여할지 의문이다.
이 내정자는 청문회 과정에서 친북좌파가 아니라는 근거로 국방비 증액정책을 내세웠다. 국방비 증액 정책은 ‘친북좌파’의 논리가 아니지만, 한반도 평화를 지향하는 논리에도 부합하지 않는 것이다. NSC의 ‘협력적 자주국방’의 정책기조나 국방비 증액과 새로운 무기 도입을 통한 전력증강을 추구하는 정부 국방개혁안은 장기적으로 북측의 군비증강을 자극하고, 비대칭적 무기인 핵무기 포기를 더욱 어렵게 할 수 있다. 이는 남북관계 개선에 부정적인 영향을 줄 것이며 나아가 동북아 전체의 군비증강을 가져올 것이라는 점에서 한반도평화와 동북아협력안보 구축을 저해하는 정책으로 평가할 수 있다.
게다가 이 내정자는 인수위 시절, “햇볕정책을 계승한다고 밝히면서도 북핵 문제를 우선 해결한다”는 취지의 노무현 정부 대북 초기정책을 입안한 것으로 알려져 있다. 그러나 이는 사실상 단계론적 결과로 귀결되었고, 북핵문제 해결을 지나치게 단기적으로 봤거나 남북관계 병행발전의 실천적 중요성을 간과한 것으로 평가할 수 있다.
다만, 이 내정자가 이산가족문제나 국군포로, 납북자 문제 등 인도적 문제 해결을 위한 법제화 입장을 밝힌 것은 적극 평가할만하다.
이라크 파병 및 연장 관련
이종석 내정자는 NSC 사무차장 재직 당시, 미국의 10,000 명 추가파병 요청에 대해 3,000 명 규모로 축소 파병한 것도 다행스러운 일이라는 입장을 여러 차례 피력한 바 있다. 그러나 3700(서희제마부대포함)명 규모의 파병은 미국 영국 이어 세계 3위의 파병을 의미하는 것이었다. 게다가 추가파병 요청을 받은 20여 개국 중 3,000여 명을 추가파병한 국가는 한국밖에 없고 한국 외에 유일한 추가파병국인 덴마크가 90 명만을 추가 파병했다는 점에서 그의 입장은 지나치게 근시안적이었던 것으로 평가된다.
업무수행능력
외교안보 정책 결정 과정에서의 민주성
이 내정자는 안보정책 수립, 추진과정에서 열린 자세를 갖고 국민통합과 국민합의를 지향해 나가겠다는 입장을 밝힌 바 있다.
그러나 지난 3년 동안 정부는 국가의 중대한 국가안보 사안이면서 국민의 안위가 걸려 있는 한미동맹 재조정 문제에 대해 국민과 국회에 의견을 충분히 구하지 아니하였다. 이 같은 비민주적이고 폐쇄적인 협상 태도로는 투명하고 책임성 있는 정책결정을 기대하기 어렵다는 것이 한미동맹 재조정 협상 결과에서도 드러났다.
이같이 주요 외교안보 정책이 충분한 공유 없이 그 결과만 통보되거나 불필요한 정보통제로 인해 국민적 합의 없이 처리되도록 하는 데 이 후보자는 적지 않은 책임을 공유하고 있다.
이 내정자는 이라크 추가파병 이후의 보도 및 취재 통제에 대해서도 매우 우려스러운 견해를 가지고 있다. 지난 2004년 8월 자이툰 부대 파병 이후, 정부는 NSC 주도로 이라크 파병 관련 보도를 통제하거나 혹은 이라크 취재 제한을 지속하고 있는 것과 관련, 당시 NSC 사무차장이었던 이종석 내정자는 ”여론에 민감한 한국적 특수성으로 인해 보도자제 요청 및 취재 제한은 어쩔 수 없다“는 입장을 밝힌 바 있다. 당시 외신들은 “한국이 이라크 파병 관련 보도통제를 각 언론사에 강력하게 요청하고 있으며, 이러한 강력한 보도통제는 미국 주도로 이라크에 파병한 30여 개국 가운데 한국이 유일하다”고 보도하기도 하였다.
외교안보정책에 대한 민관파트너십 형성이나 민주적 의사결정 과정의 관리에 관한 이 후보자의 능력에 심각한 의문이 제기된다. 이에 우리는 이 내정자가 국민 합의를 기반으로 초당적 정책을 추진해야 할 통일부 장관직을 수행하는 것에 대해 우려하지 않을 수 없다.
부실한 NSC 조정 역할 수행
최근 논란이 되고 있는 전략적 유연성에 대한 국방부의 자의적인 협상과 외교부의 독단적인 각서교환 사실은 이 내정자가 제대로 정책조정 역할을 수행하지 못했음을 보여주는 사례라고 할 수 있다. 이 과정에서 이 내정자의 직접적인 책임을 따지지 않더라도 업무 장악 및 관리의 책임은 면할 수 없다.
남북관계 진전을 위해서는 정부 각 부처의 유기적인 업무조정이 필요하다. 지난 NSC 정책조정의 경험을 돌이켜 보건대, 이 내정자가 통일부 장관으로서 부처간 정책, 업무 조정 역할을 제대로 수행할 수 있을지 의문스럽다.
도덕성 및 자질
이종석 내정자가 NSC 사무차장으로 재직할 때 별다른 도덕성 문제가 제기되지 않았고, 인사청문회에서도 쟁점이 되지 않았다. 이 점에서 이 내정자의 도덕성에 대해서는 특별한 흠결이 있다고 판단하지 않는다.
아울러 이 내정자의 자질 문제는 한나라당에서 제기하는 편협한 사상공세로 판단될 문제가 전혀 아니라고 판단한다.
Ⅲ. 총평
이 내정자는 NSC 사무차장으로 봉직하면서 참여정부의 통일·외교·안보 정책을 총괄·조정하는 역할을 담당하였으며, 대통령의 외교·안보 정책 결정에 적지 않은 영향을 미친 것으로 알려지고 있다. 그동안 참여정부의 외교·안보 정책을 검토한 결과, 참여정부는 매우 근시안적인 외교·안보 정책기조를 가지고 있었으며, ‘자주국방’ 및 ‘동북아균형자론’에도 불구하고 미국의 군사전략에 수동적으로 편승하였던 것으로 판단된다.
이 같은 과정에서 이 후보자의 책임도 적지 않을 뿐만 아니라 이에 대해 정당화하면서 이 후보자가 표명한 소신에도 적지 않은 문제를 안고 있다. 이러한 사실에 기초하여 판단할 때 한국 정부의 통일외교정책을 책임져야 할 통일부 장관으로서 이 내정자가 적절한 외교·안보관을 가지고 있는지 의문이다.
참여정부가 실용외교노선을 따르고 있다는 주장에도 불구하고, NSC 사무차장이었던 이 내정자가 주도한 외교·안보 정책은 편의주의적이었으며, 일관성과 예측가능성이 부족하였다. 최근 밝혀진 주한미군의 전략적 유연성 및 기지이전에 관련된 협상 과정 및 결과와 이에 대한 이 내정자의 인사청문회에서의 답변등을 종합하더라도 이 내정자가 공직자로서 책임감과 조정역할, 통합능력이 부족하다는 평가를 내리도록 한다.
이라크 파병, 한미동맹 재조정, 경수로 건설 중단 등과 같은 중대한 외교·안보 사안에 대해 참여정부는 기밀주의와 비민주적 정책결정 관행, 부정확한 혹은 왜곡된 보고 등으로 대단히 많은 혼선을 보여왔다. 한미동맹 재편이나 정략적 유연성 등 중차대한 사안에 대해 국민들에게 적절한 설명과 동의를 구하려는 노력도 거의 없었다. 이 과정을 통합적으로 관리했던 NSC 사무차장으로서 이종석 후보의 업무 조정 및 장악 능력, 민주적인 리더쉽에 대해 우리는 부정적 평가를 내리지 않을 수 없다.
남북관계의 성공을 위해서는 여야 합의와 사회적 합의가 반드시 필요하다. 그러나 그 동안 이 내정자가 보여준 태도는 과연 시민참여와 국민적 합의에 기초하여 통일외교 정책을 결정하고 추진해 나갈 것인지에 대해 회의적이다.
따라서 참여연대는 이종석 내정자가 통일부 장관으로서 적합하지 않다고 판단한다.
Ⅳ. 결론요약
이종석 후보는 주한미군의 전략적 유연성 및 기지이전 협상 등 한미관계의 미래를 좌우할 중차대한 협상과정에서 저자세 외교와 불투명한 밀실 협의, 근시안적 판단에 따른 혼선과 불이익에 직간접적 책임이 있다.
특히 국방부의 자의적인 협상과 외교부의 독단적인 각서교환 등에 대해 정책조정자로서 이 내정자의 업무 장악 및 관리의 책임은 면할 수 없다. 또한 군비 증강 노선, 대규모 파병지지 등을 견지함으로써 한반도 평화체제 형성과 남북관계 개선을 주도할 소신과 비전을 가지고 있는지 의구심이 제기된다. 특히 통일부장관에게 요구되는 민주적이고 국민통합적인 정책결정 및 집행, 관리 능력이 취약한 것으로 판단된다. 따라서 통일부장관직에 부적절하다.
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