지난 6월말 베이징 6자회담때 미국이 새롭게 제시한 북핵접근법은 상당히 진전된 것이지만, 왜 조지 W 부시행정부가 임기를 3년반이나 보낸 시점에서 그같은 변화를 시도했느냐는 점에서 많은 의문점을 남기고 있다. 이런 의문점을 갖는 것은 부시행정부의 이같은 제안이 북핵문제의 실제적인 진전으로 이어질지 아니면 새롭게 제시된 긍정적 조건은 곧 변질되고 불안정으로 이어질지에 대한 판단을 하는 데 유용하다.
결론부터 말하면 미국의 대북접근법에 변화가 생긴 것은 북한의 위협 자체가 경감됐거나, 한·미동맹이 발전되어 이뤄진 것이라기보다는 미국내 정치역학관계에 따른 측면이 강하다.
베이징 6자회담에서 미국대표단이 공개한 북핵문제에 대한 새로운 입장은 그간 부시행정부가 제시한 북핵해법에 비해 아주 상세하며, 기존의 입장과 비교해볼 때 두가지 측면에서 근본적인 변화를 보이고 있다.
첫째, 북핵 프로그램 동결 및 폐기 과정에서 북한에 유인책을 제공한다는 점이다. 그간 한·일 양국은 북핵포기 대가로 인센티브를 제공하자는 안을 제시했었으나, 미국은 일관되게 반대입장을 표했다. 부시행정부의 새로운 입장은 미국이 북핵을 저지할 수 없었다는 점을 시인하고, 북핵 프로그램의 진전을 중단시키는 대가로 무언가 제공할 수 있다는 점을 공식확인한 것이다.
둘째, 미국의 정책이 협상불가쪽에서 협상쪽으로 변화됐다는 점이다. 부시행정부 고위인사들은 그간 북핵불용론을 펴면서도 북한과는 협상할 수 없다는 입장을 견지해왔다. 딕 체니 부통령을 포함한 몇몇 고위인사들은 북한처럼 자신들이 비윤리적인 국가라고 믿는 나라와 협상을 하는 것은 그같은 나라를 공인하는 결과를 낳기 때문에 할 수 없다는 신념을 피력해왔다. 이같은 변화를 평가해볼 때, 이제 북한은 부시행정부가 지난 6자회담때 제시한 확고한 안에 대해 반드시 답변을 할 필요가 있다. 미국의 이같은 제안은 궁극적으로 최종적인 합의까지 상정하고 있는 것이기 때문이다.
그런데 왜 이 시점에서 부시행정부가 이같은 대북제안을 했을까. 부시행정부는 그간 일관되게 미국의 대북정책 전환문제에 대해 강력하게 저항해왔다. 부시대통령은 개인적으로 김정일 북한국방위원장을 혐오한다는 말을 하기도 했고, 북한을 악의 축으로 몰아붙이기도 했다. 이렇게 볼 때 부시행정부의 대북정책 전환은 북한을 압박함으로써 핵을 포기시킬수 있다는 자신들의 주장이 오류였음을 최종적으로 인식한 뒤 나온 것일 수 있다. 부시행정부는 자신들의 오류를 인정하지 않고있지만 말이다. 또한 만약 대북정책 전환이 필요했다면, 그같은 변화는 북한이 4∼6개의 핵무기를 만들 수 있는 플루토늄을 확보하기 전에 이뤄졌어야 했다. 마지막으로 부시행정부가 북한에 대한 입장을 바꾼 것은 오로지 한·일 등 아시아동맹국들과의 협의에 따른 결과라는 주장도 있다. 몇몇 한국측 관리들은 공개적으로 한국의 이라크 추가파병 결정이 있은 뒤 한국의 대미 레버리지가 강화됐음을 시사하고 있다.
이같은 모든 주장은 일면 설득력이 있지만, 가장 중요한 변수인 미국대선에 대한 검토가 생략됐다는 점에서 한계를 갖는다. 오는 11월 2일 대선까지는 채 네 달이 남지 않았는데 부시행정부의 정치적 입지점은 점점 나빠지고 있다.
이라크의 점증하는 폭력사태와 다른 요인들은 부시대통령과 민주당 대선후보 존 케리상원의원(매사추세츠)간의 싸움을 점점 팽팽하게 만들고 있다. 대통령의 정치자문가들은 두가지 일을 만들기 위해 사력을 다하고 있다. 하나는 부시대통령이 이라크에서의 재난을 상쇄할 만한 외교적 승리를 얻게 하는 것이고 다른 하나는 대선에 앞서 통제불능의 악재가 생성되지 않도록 하는 것이다. 부시행정부가 베이징에서 제안한 과감한 북핵해법이 북한에 의해 조기수용되어 대선전에 합의가 만들어지기 어려운 상황이라 해도, 부시행정부인사들은 그 같은 제안이 북한을 대선전까지 잠재울 수 있는 묘약이 되길 기대하고있는 게 분명하다. 북한의 핵무기실험이나 장거리 미사일 발사, 플루토늄수출은 부시대통령을 정치적으로 어렵게 만들 수 있다. 따라서 부시대통령은 북핵문제를 자신의 시야내에 두고싶어 할 수 있다. 아마도 부시대통령은 친구보다 적을 더 가까이 두라는 영화 ‘대부’의 교훈을 되새겼을 수도 있다. 김위원장에게 협상안을 제시함으로써 적어도 대선전까지는 그를 가까이 두겠다는 의지를 피력한 것이다.
물론 어떤 설명이 옳은지는 부시대통령이 재선에 성공할 경우에나 판명날 수 있다. 베이징 6자회담때 제시된 그의 새 대북접근법이 진정한 것이었는지, 아니면 단순한 재선전략차원의 것이었는지는 그가 재선에 성공한 뒤 내년에 펴는 정책을 봐야 분명해질 것이다.
존 울프스털 / 카네기국제평화硏 비확산담당 부국장
How Sincere if the US offer to Negotiate with Pyongyang?
Jon B. Wolfsthal
The new US approach to the six-party talks unveiled in Late June is
a welcome development, but has left many asking why the Bush
administration made the change after 3 years in office. The answer will help determine if real progress is possible, or if the new positive environment will quickly degenerate back into stalemate and instability. In the end, it is just as likely the shift in US tone is driven by domestic US politics and less by the nature of the North Korean threat or developments in the US-ROK alliance.
Showing a secrecy and coordination often lacking over the past few
years, the head of the US delegation to the six-party talks in Beijing unveiled a new US position designed to end North Koreas nuclear program. The outlines of the deal are more detailed that anything laid out by the US in the past and shows two major changes from Washingtons previous position in the talks. The first is a clear proposal to endorse providing North Korea with incentives for freezing and eliminating its nuclear program. South Korea and Japan have previously offered Pyongyang incentives if they take steps to abandon their nuclear program, but US officials have opposed such efforts.
The new US position, perhaps accepting a process they cannot prevent, have endorsed the idea of giving North Korea something in return for progress on nuclear issues. The second shift in US policy is more subtle, but reverses the previously and strongly held position by top US officials that Washington would not negotiate with the North in order to obtain compliance with their non-proliferation commitments. Some top US officials, including Vice President Cheney, have previously expressed their beliefs that negotiating with a country they believe to be immoral would condone or further legitimize Pyongyang and have resisted being drawn into a real negotiation with the hard line state. It is now clear that North Korea must reply to the firm offer laid down by the United States which in turn opens the door to a back and forth that could ultimately lead to a final agreement.
But why now? For all of its term in office, the Bush administration all the way up to the President have resisted any changes to US policy toward North Korea. President Bush has even stated that he personally loathes Kim Jong Il and included North Korea as a member of the now famous axis of evil. It is possible that the Bush administration and the President himself have finally recognized that their previous attempts to pressure North Korea into abandoning its nuclear weapon program has failed to produce results.
This administration, however, rarely admits mistakes. Moreover, if a change in policy was ever necessary, it would have come before North Korea moved to acquire enough additional plutonium to produce 4-6 new nuclear weapons. Lastly, some might contend that the Bush administration changed its position only because of a concerted effort by US allies in the region, including South Korea and Japan. Some South Korean officials have openly suggested that Seouls leverage has increased over the US because of its commitment to ending ROK troops to Iraq as requested by the United States.
All of these ideas are possible, but in the end forget one glaring fact: the US President election is now less than 4 months away and the Bush administrations political position continues to worsen.
The continued violence in Iraq and other factors have put President
Bush and Democratic Senator John Kerry in a virtual tie. The Presidents political advisors are desperately hoping to do two things: provide the President with a serious foreign policy victory to outshine the disaster in Iraq and to head off any chance that an event outside of their control before the election will further undermine their chances for election. While there is little hope that the US proposal in Beijing will result in a quick agreement before the election to end Pyongyangs nuclear program, Bush officials are clearly hoping the chance of an agreement with them will keep North Korea from provoking a crisis before the November 2 election.
North Korea could easily undermine the Presidents position by testing a nuclear weapon or long range missile or exporting plutonium, all moves that would reinforce the fact that despite hard words, the President has allowed North Koreas nuclear program to greatly expand under his watch. Perhaps the President is taking the advice from the movie The Godfather to keep your friends close and your enemies closer. By offering Kim a deal, he hopes to keep him close, at least until the election is over.
We will know which explanation is right if President Bush wins reelection. His policies toward North Korea in 2005 will show if the offer to deal is sincere or simply part of his re-election strategy.
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