다음 글은 2009년 4월 16일 국회 외교통상통일위원회 ‘국제연합 평화유지활동(PKO)참여 관련법 제정에 관한 공청회’에서 발표된 자료입니다.
※ 저자 주 : 현재 국회에는‘국회국제연합 평화유지활동 상비부대설치법안’(송민순의원 대표발의, 2008.7.4), ‘국군부대의 국제평화유지활동 참여에 관한 법률안(송영선의원 대표발의, 2008.7.10)’, ‘국제연합 평화유지활동 참여에 관한 법률안(김무성의원 대표발의, 2008.12.1)’, ‘국제연합 평화유지활동 상비부대설치법안(송민순의원 대표발의, 2009.4.8)’이 발의되어 계류 중인데, 이 의견서는 송민순법안의 경우 두 번째 법안을 반영하지 못하였습니다. 다만 그 내용은 김무성 법안과 유사하므로 그에 대한 비판 역시 김무성 법안을 참고하십시오.
1) 진술대상 법안
– ‘국제연합 평화유지활동 상비부대설치법안(송민순의원 대표발의)’(아래에서는 “송민순법안”으로 줄임), ‘국군부대의 국제평화유지활동 참여에 관한 법률안(송영선의원 대표발의)’(아래에서는 “송영선법안”으로 줄임), ‘국제연합 평화유지활동 참여에 관한 법률안(김무성의원 대표발의)’(아래에서는 “김무성법안”으로 줄임)(발의일자 순).
2) 진술방법
– 헌법적 쟁점별로 서술하면서 대상법안을 언급함.
Ⅱ. 유엔 PKO에 대한 헌법적 평가
지구성(globality)의 진전에 따라 국제법의 영역이 확대되고 국제법규범, 특히 국제인권법의 발전이 점차 각 국가에 대한 규율 정도를 더해 가고 있음은 부인할 수 없다. 그렇지만 여전히 국제질서는 각 국가의 주권의 평등성에 터 잡아 법규범의 논리보다는 현실정치의 논리에 따라 각 국가의 국익이라는 관점에서 전개되고 있다.
또한 모든 나라는 헌법에서 국제법규의 존중과 준수를 규정하고 있지만, 각 국가가 체결·공포한 각종 국제적인 조약 혹은 일반적으로 승인된 국제법규보다는 헌법이 우위에 있는 것으로 보고 있다. 국제연합헌장(1945)의 경우에는 그 일부만이 일반적으로 승인된 조약으로 인정되고 있을 뿐이다.
그런데 국제연합의 국제평화유지활동은 국제연합헌장상의 명시적인 근거를 가지지 못한 관행적 개념이다. 즉 국제연합헌장이 상정한 집단안보체제가 동서냉전과 안보리 상임이사국간의 대립과 거부권 행사 등으로 인하여 실현되기 어렵게 된 상황에서 분쟁의 악화를 방지하고 억지할 수 있는 현실적 대처방안으로 강구된 것일 뿐이다. 그렇기 때문에 국제연합 평화유지활동에 대하여는 더욱 엄격하게 헌법적인 평가를 해야 한다.
한편 국제연합 국제평화유지활동(Peace-keeping Operations: PKO)은 세 가지 범주로 정의될 수 있다. 가장 좁은 범주는 국제연합 제7장의 강제조치와 달리 세계평화의 안전을 위하여 접수국의 동의를 얻어 접수국의 영토에서 활동하는 국제연합 평화유지군(UN Peace-Keeping Forces)을 가리킨다. 더 넓은 범주는 국제연합 평화유지군뿐 아니라 관찰단(the observer mission)을 포함한다. 가장 넓은 범주는 국제연합 평화유지군, 관찰단뿐 아니라 민간인에 의해 수행되는 비군사적 활동을 포함한다. 헌법상 평화주의원칙을 엄격하게 적용하면, 국제연합 평화유지군의 일원으로서 해외에 국군을 파견하는 경우에는 가장 좁은 범주로 한정해야 할 것이며, 매 사안마다 헌법적 기준에 합치하는 경우에만 정당화될 수 있다.
Ⅲ. ‘해외파견 상비부대’ 설치의 헌법적 문제점
송민순법안과 김무성법안은 국제연합 평화유지활동을 대비한 상비부대를 설치하는 내용을 담고 있다. 이러한 상비부대 설치가 헌법적으로 허용될 수 있는가는 의문이다.
헌법 前文은 “항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐”하면서 제5조 제1항에서 “대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다.”고 규정하고 있다.
침략전쟁은 자국의 영토를 확장하는 등 자국의 이익을 관철하기 위해서 또는 국제적 분쟁을 해결하기 위해서 감행하는 군사적인 선제공격이다. 따라서 외국의 군사적인 선제공격에 대항하여 자기 방위를 목적으로 하는 전쟁이나 무력행사만이 허용될 뿐, 그렇지 않은 군사적 행동은 헌법상 허용되지 않는다. 이러한 헌법적 판단에는 ‘의심스러운 때는 평화에 유리하게’ 라는 헌법원칙을 적용해야 한다. ‘의심스러운 때는 피고에게 유리하게’ 라는 무죄추정의 헌법원칙으로부터 유추한 것이다.
따라서 “세계평화를 유지하기 위하여 전쟁 또는 무력행사가 불가피한 경우에 군대를 파견하는 것은 헌법에 위반되지 않”을 수 있을는지는 모르겠지만, 국군의 해외 파견은 매우 신중하게 결정해야 한다. 더욱이 헌법은 제5조 제2항에서 국군의 사명을 “국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함”으로 규정하면서 ‘정치적 중립성 준수’를 명하고 있다.
현실적인 관점에서 볼 때도, “북한이 여전히 적화통일의 목표를 버리지 않고 각종 도발을 자행하고 있으며 남·북한의 정치, 군사적 대결이나 긴장관계가 조금도 해소되지 않고 있음이 엄연한 현실”이어서 국민의 기본권을 ‘과잉 제한’하고 있는 마당에 국군을 해외에 파견하기 위해서 국민의 세금을 더 들여 상비부대를 설립하는 것이 필요한 것인지 의문이다.
Ⅳ. ‘다국적군(MNF) 활동’의 헌법적 문제점
송영선법안은 제2조 제1호에서 “국제평화유지활동”에 “국제연합이 규정한 범주 내에서 국제연합의 안전보장이사회가 채택한 결의안에 따라 국제연합이 수행하는 국제연합(UN) 평화유지활동(PKO)”과 함께 “국제연합에 의하여 그 정당성이 합의 혹은 승인된 국제적·다국적 평화유지활동”을 포함하고 있다.
진술인은 유엔의 PKO 활동도 헌법적 적합성을 가질 것인지 의문이라는 의견이었는데, 이를 엄격하게 규정하지 않고 이른바 ‘다국적군 활동’에까지 확장하는 것은 더 큰 헌법적 문제이다. 더욱이 “국군의 해외파병에 대한 우리 정부의 실무적 관행을 살펴보면 UN PKO활동에 관하여는 외교통상부가 이를 담당하고 UN에서 기본 파견 비용을 부담하고 있으나 다국적 평화유지활동의 경우에는 국방부가 그 실무를 담당하고 있고 우리 정부의 재원으로 파견경비를 부담하고 있”다.
Ⅴ. ‘평화유지활동’의 헌법적 한계
송영선법안은 제3조에서 평화유지활동 임무를 규정하고 있는데, 말 그대로의 ‘평화유지’ 범위를 넘어서는 내용을 담고 있어 헌법적 한계를 넘어서고 있다. 그것은 자칫 사실상의 무력분쟁 상태에 돌입할 수 있는 것이기 때문이다. 예컨대 다음과 같은 임무가 그것이다.
1. 무력을 수반한 분쟁의 가능성이 농후할 경우 분쟁의 사전 예방․조정
2. 교전을 비롯한 각종 비인도적 상황으로 인해 인도주의적 참상이 지속적으로 발생할 경우 이를 해소하기 위한 작전 및 구호활동
5. 분쟁 당사자 간에 합의되거나 또는 무정부상태에서 국제적으로 합의된 형태의 정부를 수립하기 위한 과도행정기구로서의 활동
9. 무장 세력의 분리, 무장 해제, 부대 해산 등을 통한 평화의 강제적 이행
12. 그 밖에 국제연합이 평화유지활동을 위해 대한민국에 부여한 임무
그런데 국제연합의 ‘국제평화유지활동’에는 다섯 가지 요건이 충족되어야 한다. 첫째, 분쟁 당사자의 정전 합의가 있어야 하고, 둘째 당사자의 동의가 있어야 하며, 셋째 당사자의 내정에 간섭하지 않고 분쟁의 한쪽 당사자에게 유리하게 행동하지 않는 중립성을 준수해야 하며, 넷째 5대국과 이해관계국의 군대는 원칙상 제외되며, 다섯째 요원의 생명·신체의 방어 또는 사령관의 명령에 의한 임무의 수행을 방해하는 기도에 대한 저항의 한정하여서만 무력을 사용하는 무력 불사용의 원칙을 준수해야 한다.
따라서 무력의 사용가능성이 매우 높은 군사 활동은 헌법이 허용하는 국제평화유지활동에 부합하지 않는다. 해당 국가가 무정부상태에 있는 경우 국제연합은 무력사용을 적극 긍정적으로 검토했고 실제 무력사용이 허용되었는데, 이는 국제평화유지활동의 원래 취지에 정면으로 위반된다. 위에서 예시하지는 않았지만, “3. 분쟁 당사자 간의 정전협정 또는 평화협정의 준수 및 이행의 유도”도 해당국 내부 사정에 따라서는 위험한 군사활동이다.
설령 “7. 파괴된 시설 및 환경의 복구 8. 분쟁 혹은 전쟁 종식 후 의료지원을 포함한 인도적 구호 및 구조, 난민 귀환 지원, 인권침해 감시 등의 인도적 지원” 또는 “10. 천재지변, 대형사고, 테러 등으로 인한 복구 작업 지원”에 공병부대 또는 의료부대의 파견으로 대처할 수 있을지 모르지만, “4. 치안 및 질서 유지 등 경찰 행정의 지도”, “6. 민주적인 정부수립을 위한 공정하고 자유로운 선거가 실시될 수 있도록 보장하는 감시·지원”, “11. 경제·사회 복구를 위한 전문적 자문 제공”에 군이 본래의 임무인지 그리고 과연 적절히 대처할 수 있는지 의심스럽다.
Ⅵ. 국회 동의절차의 헌법적 한계
1. 국회의 필수적인 사전동의
송민순법안은 제2조에서 “① 상비부대가 파견대상이 되는 평화유지활동은 국제연합이 안전보장이사회나 총회 결의에 의하여 대한민국 정부에 대하여 참여를 요청한 평화유지활동에 한한다. ② 정부가 제1항 외의 임무수행을 위하여 상비부대를 해외로 파견할 때에는 국회의 동의를 거쳐야 한다.”고 규정함으로써 제1항의 평화유지활동 임무수행을 위한 상비부대의 해외 파견에 대하여는 국회의 동의 문제를 회피하려는 조항으로서 위헌이다. 그 경우에도 국회 동의가 있어야 한다면 굳이 “제1항 외의” 표현을 둘 까닭이 없기 때문이다.
헌법은 ‘(사전)동의’와 ‘(사후)승인’ 그리고 ‘통고’를 분명히 구별하고 있다. 이러한 구별은 헌법이 국회가 집행부 행위의 긴급성 여하에 따라 국정통제의 정도를 달리한 것으로 권력분립원칙의 구체적 기준이다.
2. 국회의 개별적·구체적 동의
김무성법안은 제5조에서 “① 정부가 평화유지활동을 위하여 국군 부대를 파견하고자 할 때에는 파견의 목적·규모·기간·임무 등을 명시하여 사전에 국회의 동의를 얻어야 한다.”고 규정하면서도 그 예외를 인정하고 있다. 즉 같은 조 제2항에서는 “ ② 제1항의 규정에도 불구하고, 정부는 필요하다고 판단하는 경우 정기 국회에 병력규모 350명 범위내에서 익년도 국군부대 신규 파견에 대한 동의를 미리 신청할 수 있다. 이에 대한 국회의 동의가 있는 경우, 정부는 아래 각호의 모든 조건에 해당하는 경우에 한하여 국군부대를 파견할 수 있다. 이 경우 정부는 국회에 조속히 보고하여야 한다. 1. 당해 평화유지활동이 접수국의 동의를 얻은 경우 2. 인도적 지원, 재건지원 등 비군사적 임무를 수행하고 임무 수행중 전투행위에의 직접적 연계 또는 무력사용의 가능성이 매우 낮다고 판단되는 경우 3. 국제연합이 현지 상황 및 평화유지활동 수행의 목적상 국군의 신속한 파견을 요청해 오는 경우”라고 규정하고 있다.
이것은 국회의 ‘사전동의’ 면만을 보면 문제가 없을 듯 보이지만, 국회가 국군의 해외 파견지와 파견목적을 특정하여 동의하지 않는 일종의 백지위임이어서 헌법에 부합하지 않는다. 헌법이 국군의 해외파견에 대하여 명시적으로 입법권자인 국회에 동의권을 부여한 것은 구체적 상황을 고려하여 해외파견 여부를 그때그때 사안마다 판단하도록 함으로써 국민의 대표기관인 국회에 의해 군통수권자인 대통령을 견제하도록 하기 위한 것이다. 국회는 국군의 해외파견에 대한 동의권을 개별적·구체적으로 행사해야 하므로 입법에 의하여 일반적·추상적으로 대통령에게 포괄위임하는 것은 국회의 국정통제권의 포기로서 헌법에 반한다. 이때 부대의 규모 여하는 위헌판단과 무관하다.
Ⅶ. 맺음말
– 유엔 분담금과 PKO 참여를 비례관계로 보아 PKO 참여를 활성화해야 한다는 논거는 적절하지 않다. 돈 때문에 군을 파견하는 것은 헌법원리에 맞지 않으며 국제평화활동 참여라는 명분을 희석시키기 때문이다. 또한 미국·일본·독일·영국·캐나다는 한국보다 유엔 정규 분담금과 유엔 PKO 분담금이 많으면서도 PKO 참여는 한국보다 저조하다.
– UN PKO에 참여하는 것보다 헌법의 준수와 국민의 안전 확보가 우선이며, 국제 무대에서 군대가 아니라 민간의 평화활동이 헌법이 지향하는 세계평화주의원리를 구현함에 있어서 더 중요하다.
– 세 개의 법안으로부터 위에서 지적한 헌법적 문제가 있는 조항을 제거해야 한다.
– 법안은 현재 국방부 훈령으로 규정하고 있는 ‘국군의 해외파병업무 규정’을 법률로써 규율함으로써 의회유보의 법치주의를 실현하는 것이어야 한다.
– 법안은 현행 국방부 훈령이 국군의 해외 파견 범위를 넓히고 있는 것을 합헌적 범위의 평화유지활동으로 엄격하게 좁히는 것이어야 한다.
※ 자료 전문은 첨부파일을 참고해주십시오.
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