[NABO 보고서] 2008 국방예산 비정상적 운용 결과 분석

I. 국방중기예산계획의 연례적인 과다편성에 따른 국방예산의 비정상적 운용

1. 결산 현황

가. 2008년도 국방비 결산내역

국방비는 국방부의 병력운영과 전력유지비 그리고 방위사업청의 방위력개서비로 구성된다. 국방부와 방위사업청의 단년도 예산안은 국방중기계획에 근거하여 편성되고 있다. 국방중기계획은 또한 국가재정운용계획의 작성근거를 제공하고 있다.

나. 국방중기계획서

국방부는 2009년 현제 2001~2015년 국방중기계획을 수립하고 있다. 그리고 2010년 국방부 예산(요구)안은 2009년도 6월에 확정한 2010~2014년 국방중기계획서에 근거하여 편성된다.
국방중기계획서*란 국방기본정책서, 국방개혁기본계획, 합동군사전략서(JSOP), 합동군사전략목표기획서, 국방과학기술진흥정책서의 핵심내용을 구현하기 위하여 국방부가 매년 12 말까지 수립·발간하는 5년간(F+2 – F+6)**의 국방정책 시행계획서이며 전력유지 및 군사력 건설 계획서이다.

그리고 동 계획서에는 경상운영분야 국방중기계획안, 방위력개선분야 국방중기부대계획안, 국방중기부대계획안, 기금 및 특별회계 중기계획안으로 구성되어 있으며, 단년도 국방부 및 방위사업청 예산안은 바로 국방중기계획에 근거하여 편성되고 있다.

*국방중기계획의 목적은 국방정책과 군사전략 구현을 위하여 제기된 5개년간의 군사력 건설 및 유지 소요를 가용 국방재원 범위 내에서 구체적으로 재원을 배분함으로써 연도 예산편성의 근거를 제공하며, 제기된 군 지휘구조, 부대의 창설·해체, 개편소요를 검토·조정하여 중기 대산기간의 부대계획을 수립함으로써 연도 부대계획, 정원계획 및 인력계획 수립에 기초 자료를 제공하는 것이다. 국방중기계획서는 전력화(기간, 수량 등) 세부계획을 포함하고 있어 비문에 해당된다.
**2009년도에 수립하는 국방중기계획은 2011~2015년 계획이다.

2. 연례적인 국방예산중기계획의 과다편성

국방부는 매년 국회의 확정예산보다 약 5,000억원을 초과한 국방중기계획을 수립하여 왔다.이것은 지난 수년간 국민이 허용한 지출의 범위를 초과한 과다한 지출계획을 수립하였다는 것을 의미한다.

이에 따라 국회결산심사결과 시정요구 사항으로 연례적으로 비합리적인 예산운영과 비정상적인 사업집행의 문제가 지적되어 왔고, 그 여파로 군의 사기저하, 전투준비태세 약화 그리고 첨단군사력 건설의 지연이 초래되고 있으므로, 국방부에 대해 국가재정 능력과 국가재원배분 우선순위를 고려하며 국방중기계획을 축소·수립할 것을 요구할 필요가 있다.(시정요구 수준: 시정)
국방부와 군은 국회가 국방중기계획보다 예산을 부족하게 확정함으로써, 각 군의 사업들이 지연되고 국가의 안보상황을 불안하게 한다고 인식하고 있지만, 국가재정운영의 시각에서 보면 이것은 국가재정능력과 국민 부담을 고려하지 않은 비현실적인 예산요구이다.

국방부는 지난 수년간(2004~2009년) [표 3]과 같이 국회의 확정예산보다 연평균 1.05%(5,398)억 원이 과다한 중기예산계획을 수립해왔으며, 2006년에는 예산계획과 확정예산의 차이가 4.4%(약 1조원)에 이르는 등 국방예산계획(요구안)과 국회확정예산 사이의 괴리가 연례적으로 발생하고 있다.

3. 국방예산운용의 지속적인 부작용

국방부의 연례적인 과다지출 계획은 국방 전 분야에 걸쳐 비정상적인 예산운용의 문제를 발생시키고 있다. 국방 분야의 대부분 사업들(국방부 118개, 방위사업청 201개, 2009.6 기준) 이 국방중기계획에 근거하여 예산계획이 수립되고, 국회에서 확정된 예산 범위 내에서 사업이 집행되고 있다.

그래서 국회 확정예산 보다 과다하게 계획된 국방사업들은 예산확보가 어려워 지연 및 축소되고, 지출이 불가피한 경직성 비용이나 의무(법정)지출 사업의 부족 자금은 타 사업예산의 이용과 전용으로 해결하는 등 비정상적인 국방예산 운영의 현상이 매년 발생되고 있다.
그리고 이러한 비합리적인 국방예산운영은 [표 5]와 같이 국방 전 분야에 걸쳐서 다양하게 문제를 발생시키고, 결과적으로 군의 사기저하, 전투준비태세약화 그리고 첨단군사력 건설의 지연을 초래하고 있다.


수억원의 세금을 들여서 길러낸 전투기 조종사들이 민항기시장으로 조기전역하고, 우수자원들은 장기군복무를 기피하고 있다. 상당수의 군사시설들은 60~70대의 노후 수주이고, 육·해·공군들은 매년 예산확보를 위해 보이지 않는 전쟁을 하고 있다. 고가의 첨단무기 해외획득에 밀려 다수의 국산화 사업들은 지연되고, 자주적 군사력 건설을 위한 국내 연구개발투자계획은 축소되고 있다.
이러한 문제들의 원인을 국방부는 예산부족으로 돌리고 있지만, 국가재정운영의 시각에서 보면 국방비 소요가 기본적으로 국방재정 부담능력을 넘어서고 있기 때문이고, 국방부가 국회가 허용한 지출의 범위를 넘어선 비현실적인 국방중기예산계획과 과다한 지출계획을 수립하여 왔기 때문이다.

우리나라 국방비*는 지난 35년간(1974~2008년) 연평균 14%의 추세로 증가하여 왔고, GDP대비 3.6% 그리고 국가재정(일반회계) 대비 24.8%의 비중을 점하여 왔는데, 2000년대 이후부터는 국방비 부담에 대한 국민적 인식과 국가의 재정능력과 같은 사회·경제적인 요인이 국방비 규모의 결정에 주요하게 영향을 미쳐서 국방비의 비율이 재정 대비 20~30% 에서15% 수준으로 감소하고 있다. 그리고 [그림 3]과 같이 2009년도 국방비 규모는 29조원, 국가재정배분 12개 분야 중 4위 그리고 향후 5년간 (2008~2012년) 증가율(일반회계, 6.9%) 순위는 5위**를 차지하고 있지만 사업예산이 연례적으로 부족한 현상이 국방 전 분야에 나타나고 첨단 군사력 건설에 따른 증액 소요는 더욱 가중됨에 따라 국방부는 지속적으로 국방비의 증액을 기대하고 있다.

*총 국방비(일반회계)= 병력운영비+전력유지비+방위력개선비(병무행정 제외, 결산 기준). 병력운영비+전력유지비=경상운영비.
**대한민국 정부, 「2008~2012 국가재정운용계획」, 2008.10.1위 R&D(10.7%), 2위 보건복지(8.7%), 3위 교육(7.6%), 4위 SOC(7.3%)


그러나 국방재원의 확대 가능성은 대단히 제한적이다. 국방비의 대폭 증액은 국가 재정능력과 재원배분의 우선순위, 현행 국방재정관리체계의 비효율성, 그리고 국방비에 대한 국민적 인식을 고려할 때 상당한 기간 기대하기 어려운 사안이다.

또한 2008년 k반기부터 본격화된 미국발 세계 금융위기와 경기침체는 국내 경제의 성장둔화, 국방재원에 대한 압박 그리고 국방비 절감에 대한 요구로 발전 할 가능성이 있기 때문이다. 그러므로 사업예산 부족으로 발생하는 국방 전 분야의 문제를 국방비 규모의 확대로 해결하려는 접근보다도 국방 규모의 축소와 국방경영의 효율화 그리고 예산운영의 합리호로 해결하려는 노력이 더욱 현실적이다.

이러한 국방 규모의 최적화와 효율화 노력이 지속된다면, 국방비 소요가 자동적으로 최소화 및 적정화되어 구방중기계획과 국회 확정예산 사이의 괴리는 줄어들 것이다.

4. 국방중기계획 국회 사전보고 미비

국방부와 정부는 국가재정여력을 감안하고 국민이 허락한 범위 내에서 국방비 지출계획을 수립하는 것이 비정상적인 국방예산운영을 정상화하고 국방 전 분야에서 발생하고 있는 다수의 문제를 해결하는 현실적인 방안이다.

그러므로 현실적인 국방중기예산계획과 다년도 지출계획을 합리적으로 수립할 수 있도록 국방부는 국방중기계획을 국회 소관 상임위원회의 사전 보고를 거쳐 확정할 필요가 있다.
국방부는 매년 국회 확정예산을 초과하는 국방예산계획을 수립함으로써 국방 전 분야에 예산운영의 비정상적인 현상이 발생하고 있다. 따라서 국방부는 향후 국가재정여력을 감안한 예산계획을 수립할 수 있도록 국방중기계획의 축소* 가 요구된다.

그리고 국민부담 능력 범위 내에서 국방중기계획이 수립될 수 있도록 국방중기계획은 기획 단계에서부터 점검이 필요하며, 따라서 국방부는 국방중기계획의 확정 전에 국회 소관 상임위원회에 사전 보고하는 것이 바람직하다. 그러므로 국회 결산심사결과의 시정요구 사항으로 국방부에 대해 다음과 같이 요구할 필요가 있다.

1)국방부는 국가재정 능력과 국가재원배분 우선순위를 고려하며 국방중기계획을 축소·수립한다.
2)국방부는 매년 정기국회 중 국방중기계획을 국회 국방위원회에 사전 보고한다.**

*국방중기계획의 축소는 차기년도 지출 및 집행계획을 축소하는 것을 의미하는데, 한편으로는 국방규모의 최적화와 관리의 효율화로 국방비 증가소요를 억제하는 것을 의미한다.
**국방부는 매년 정기국회 중 국방중기계획을 국회 국방위원회에 사전 보고한다.

II. 국방분야 인건비 비중의 과다

1. 결산 현황

국방부의 2008년도 인건비는 예산액 8조 4,550억 원의 98.8%인 8조 3,573억 원이 지출되었다. 국방부의 인건비는 장교, 부사관, 군무원, 국방부 일반 공무원, 향토방위 공무원(예비군 간부), 상근예비역*, 병의 인건비이다.**

*일명 동사무소 근무 방위병.
**연금 부담금은 프로그램 ‘인건비’에 포함되어 있지 않으며, 군인연금기금으로 별도 관리되고 있음. 2008년도 연금지급금은 1조 9,320억 원임.


2. 국방 분야 인건비 비중의 과다와 파생문제

국방 전 분야에 걸쳐 소요 대비 예산부족으로 병력운영, 방위력 개선사업의 추진이 왜곡되는 등 비정상적인 국방 예산 운영이 수년간 지속되고 있다.

국방비 중 인건비의 비중을 줄여서 전력유지 및 방위력개선 비용을 전화한다면, 전략무기 획득, 연구개발비 확보, 정상적인 다수의 중소 방위력개선사업 추진, 합리적인 장비정비유지, 군 노후시설 개선과 장병 급여 및 복지 향상 등 국방 전 분야에 걸쳐 정상적인 국방예산운영이 가능할 것이므로, 국방부는 유휴 인력을 감축하고 병력운영의 효율화를 향상하는 등 인건비 지출을 최소화 하려는 노력이 우선적으로 필요하다.

따라서 국회결산심사결과 국방부에 대한 시정요구 사항으로 2010년 예산안 편성시 ‘국방 인건비 절감과 최소화’하고 그 결과를 국회 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회에 보고할 필요가 있다.(시정요구 수준: 시정)

가. 인건비는 국방예산운영의 압박요인

2008년도 인건비는 국방비의 32%를 차지하고 있는 의무지출이고 경직성 경비여서 국방예산운영의 유연성을 제약하고 있다.
2008년도에 지출된 인건비(급여+건강보험부담금)* 총액은 [표 3]과 같이 8조 4,009억 원인데, 국방부의 인건비는 현역군인(장교, 부사관, 병), 군무원, 일반 공무원의 인건비이고 방위사업청의 인건비는 일반공무원의 인건비이다.
 

2008년도 국방비 지출의 32%를 차지하는 인건비는 [표 4]와 같이 인건비(급여)는 예산이 부족하면 타사업의 예산을 이·전용해서라도 우선적으로 지급해야하는 의무지출적 성격이고 경직성 경비이기 때문에 그동안 전력유지비 및 방위력개선비의 증액을 제한하여 왔다. 즉, 인건비는 국방예산 운영의 유연성을 제약하는 핵심 요인이었던 것이다.


나. 비정상적인 국방예산운영과 파생문제

국방 전 분야에 예산부족으로 다양한 문제들이 지속적으로 발생하고 있는데, 국방비 중 인건비의 비중을 줄여서 여유 예산을 확보할 수 있다면 국방예산운영의 유연성ㄷ이 훨씬 증가하여 전력유지, 방위력개선, 국방연구개발의 문제들을 상당수 해소할 수 있을 것이다.
2008년도 국방비 총 지출액은 [표 5]와 같이 26조 5,260억 원인데, 부문별로 보면 병력운영비에 9조 8,354억 원 그리고 방위력개선비로 7조 7,495억 원을 지출하였다.

그런데 수년간 예산부족에 따른 비정상적인 예산운영으로 병력운영, 전력유지 및 방위력개선 등 국방 전 분야에 해결되지 않는 문제들이 지속되고 있다.

[표 6]과 같이 국방시설과 무기들은 노후화되고, 우수자원은 군 장기복무를 기피하며, 필요한 다수의 소규모 방위력개선 사업들은 착수를 아예 못하거나 지연되고, 예산확보와 전력사업 추진을 위한 육·해·공군의 보이지 않는 이해관계의 충돌은 가속화되고 있는 등 국방 전 분야에 비정상적인 현상들이 발생하고 있는데, 이러한 현상들을 발생시키는 주요 원인 중 하나는 국방비 소요와 대비해서 예산이 연례적으로 부족한 것이라고 할 수 있다.

국방 인력운영 부문의 유휴 자원을 감축해서 병력운영 부문의 인건비를 최소화하고, 인건비 감소로 발생한 여유자금을 전력유지 및 방위력개선 분야로 전환·편성한다면 국방 전분야에 걸쳐서 지속적으로 발생하고 있는 비정상적인 예산운영 형태는 상당히 감소될 수 있을 것이다. 물론 국방비를 대폭 증액한다면 인건비를 절약하지 않고도 국방예산 운영의 문제점을 상당히 해소할 수 있겠지만, 현재의 국방비 상승 추세를 능가하는 증액은 기대하기 어렵다.

따라서 국방비의 대폭적인 증액만 요구하기 보다는, 국가 경제상황과 국비의 부담을 고려해서 우선적으로 국방 인력운영의 효율화와 선진화를 통해 인건비를 최소화하고 방위력개선비, 국방연구개발비, 전력유지비 증액의 여력을 확보하는 등 국방예산운영의 dbed성을 향상시키는 것이 타당할 것이다.

 

III. 장교증원의 타당성 미흡

1. 결산 현황

국방분야 장교(준위·소위 이상)의 인건비(급여)는 2008년회계연도 예산액 3조 2,675억 원이 계상되어 98.5%인 3조 2,169억 원이 집행되었다. 이것은 국방부의 일반 공무원, 각 군에 근무하는 군무원과 부사관(원사, 상사, 중사, 하사), 방위사업청과 병무청의 일반 공무원 급여와 건강보험그이 제외된 금액이다.

2008년도 장교 인건비 중 전용액은 5억 7,600만 원이고, 그 사유는 군무원 및 예비전력 직급보조비의 집행잔액을 장교 인건비 부족분에 충당한 것 등이다.

2. 장교증원은 인건비 증가의 주요 요인

인건비는 경직성 경비이면서 국방비의 32%를 차지하고 있어서 국방예산운영의 유연성을 제약하는 핵심 압박요인인데, 그 중 장교 유지비는 전체 인건비의 39%를 차지하고 잇을 뿐만 아니라 상대적으로 고비용의 지출이므로, 장교증원을 최대한 억제하여 제한된 국방재원 운영의 유연성과 건전성을 높일 수 있도록, 국방부는 기존의 先 장교감축 後 증원으로 선회하는 것을 검토할 필요가 있다.*

*국방부는 군인의 정원은 일반 조직과는 달리 국가 안보상황의 변화에 따라 증감조치 될 수 있는 측면을 감안할 때 향후 장교 정원관리는 국방개혁에 따른 군구조개편의 추진을 위해 매년 작성되는 국방중기계획에 따라 결정해 나갈 사안이라고 한다. 이러한 관점을 감안하면서도 군은 국방비에 대한 국민의 부담을 고려하여 우선적으로 장교 인력운용의 효율화에 더욱 적극적이고 전향적으로 접근할 필요가 있다.

가. 군의 先 장교증원 後 감축 재검토 필요

국방부는 군의 先 증원 後 감축의 요구에 따라 장교wm원을 추진하고 있지만, 국회는 현 정원의 타당성 검증, 비전투부대 효율화, 초과인력 축소 등과 같은 군 인력운영의 효율성 향상과 後 장교감축의 제도적 보장을 우선적으로 요구하고 있다.

국방부는 국방개혁 추진에 따라 2008-2012년의 부대구조 및 전력구조를 구체화하는 과정에서 첨단 무기체계 운용, 전작권 전환 등에 따른 상부구조 보완을 위한 실소요 인력이 추가적으로 발생한다는 이유로 [표 2]와 [표 3]과 같이 2008-2012년간 1,420명의 장교증원 계획을 수립하고 있다.

<2008년도 장교증원 예산안에 대한 국회 국방위원회와 예산결산위원회의 지적사항>

   ▶국방개혁을 통한 병력감축 추진과 전작권 환수 등에 추가 비용이 불필요하다는 정부의 기존  입장과 배치
▶ 현 정원의 타당성 검증 및 비전투부대 효율화 등 자구노력 부족
▶ 2013년 이후 장교 감축은 제도적 장치 필요

기본적으로 증원은 쉬우나, 감원은 실업을 유발하는 것이므로 어렵고 복잡한 과정이다. 한번 증원된 인원을 추후 감원한다는 것은 조직의 팽창 속성으로 인해 시간이 지날수록 어려워진다.

그러므로 국방부와 군이 先 장교증원 後 감축을 하겠다는 약속은 2008년도 국회 국방위원회와 예산겨란위원회의 지적과 같이 지켜지지 않을 가능성이 높다. 또한 이것은 국비전투부대의 효율화와 장교정원의 적정화 등 자구적인 노력을 뒤로한 채, 예산증액으로만 문제를 해결하려는 소극적인 자세로 간주될 수도 있다.
따라서 경직성 경비인 인건비의 증가를 유발하는 장교증원은 최대한 억제하는 방향으로 계속해서 추진될 필요가 있다.

나. 장교 인건비의 비중

국방부와 방위사업청의 2008년도 인건비 지출을 구성하는 내역을 살펴보면, [표 5]와 같이 장교, 부사관, 군무원, 일반공무원, 향토방위공무원, 상근 예비역 그리고 병을 제외한 군 간부 및 공무원들에게 지급되는 건강보험금이다.*

* 국방회계 상 연금부담금은 인건비에 계상되어 있지 않다.

국방재정회계 상 통합적으로 제시되고 있는 건강보험분담금을 분류별로 재산출하여 급여에 포함한 분류별 인건비(급여건강보험)를 산출하여 보면, 아래 [표 6]과 같이 2008년도 장교의 인건비 지출 총액은 총 3조 2,800억 원이고, 부사관은 3조 2,880억 원, 군무원은 1조 2,272억 원이다.


분류별 인건비의 구성비율을 산출하여 보면, [그림 1]에서 보듯이 장교 인건비는 국방비 전체 인건비의 39%를 차지하고 있다. 부사관 또한 39%이고, 군무원은 15%, 일반병은 6% 그리고 공무원은 전체 국방 인건비 지출의 1%를 점하고 있다.


현역과 공무원으로 나누어 인건비의 비중을 살펴보면, [표 7]과 같이 약 78%의 인건비가 현역 간부들의 급여와 건강보험금으로 지출되고 있다.

종합하면, 인건비 중 병 인건비는 6%이고, 나머지 94%의 인건비는 장교, 부사관, 군무원, 일반공무원 등 현역 및 일반 간부의 인건비이며, 총 인건비의 39%는 장교 인건비이다.

다. 장교유지비용은 국방 인건비의 압박 요인

인건비 지출과 관련하여 분류별로 개략적인 1인당 인건비(1년간 유지비용)를 산출하기 위하여 2008년도 인건비 지출액과 2008년도 예산편성의 기준이 된 군인 및 공무원 정원을 살펴보면 [표 8]과 같다.


인건비에는 연금, 피복, 급식, 교육비용 등을 제외한 급여 성격의 각종 수당과 건강보험 비용들이 포함되어 있으므로, 1인당 연간 인건비는 곧 1인당 연간 유지비용이다.
위의 자료를 근거로 장교, 부사관, 군무원, 공무원 및 병의 2008년 1인당 유지비용을 인건비 중심으로 산출해 보면 [그림 2]와 같다.


위와 같이 국방부와 방위사업청에 근무하는 일반 공무원의 1인당 유지비용(5,180만원)이 가장 크고, 그 다음으로는 군무원 (4,676만원), 장교(4,597만원), 부사관(3,069만원) 순서로 형성되고 있다. 그런데 비록 일반 공무원의 1인당 유지비용(인건비)이 가장 크나, 일반공무원의 인건비는 총 인건비의 1%만 점하고 있어서 인건비 전체에 미치는 영향은 미미하다고 할 수 있다.

군무원의 경우도 1인당 유지비용이 큰 편이나, 군무원의 인건비는 총 인건비의 15%를 차지하고 있어서 인건비 전체에 미치는 영향은 다소 있으나 장교 인건비 보다는 영향이 적다고 볼 수 있다.
그러나 장교 인건비는 총 인건비의 39%를 점하고 있을 뿐만 아니라, [표 10]과 같이 1인당 유지비가 높은 편이라서 장교 인건비가 인건비 총액 규모에 미치는 영향이 가장 크다고 할 수 있다.

장교인건비는 인건비 운영의 유동성을 제한하는 압박요인이다. 장교 유지비는 상대적으로 고비용이므로 장교증원은 인건비 증가를 주도한다. 그리고 군무원과 부사관에 비해 장교증원은 이미 인건비의 39%를 점하고 있는 장교 유지비용의 비중을 더욱 가중시킬 수 있다.

장교 1명을 증원한다는 것은 공 국가가 간구부인 한명의 충원 및 교유비용 뿐만 아니라 퇴직과 보훈비용까지 책임지는 것을 의미한다. 그리고 증원은 쉬우나 인력의 감축은 대단히 복잡하고 저항이 강한 어려운 과정이다. 또한 인건비는 국방예산의 여력을 제한하는 최대의 압박요인인데, 인건비 중 장교 인건비는 인건비 증가를 주도하는 핵심요인이다.

그러므로 국방예산운영의 효율성 향상을 위해 부사관이나 군무원보다도 고비용인 장교인건비의 증가를 최대한 제한하는 것이 바람직하므로 장교증원은 최대한 억제되는 것이 타당하다.*

*국방부도 현재 장교증원의 문제점을 인식하고 국직부대·기관의 인력 효율화와 중기군인정원 조정(안)을 마련하는 등 전투부대 편성의 완전성을 보장하면서도 비전투부대의 운영체계를 개선하기 위해 조직집단을 추진하고 있다.