‘국회’하면 국민 신뢰도 꼴찌, 걸핏하면 싸우는 모습, “국회 문 닫아라” 등이 떠오릅니다. 이러한 국회에 대한 부정적 인식과 불신, 무관심은 국회가 내 삶에 긍정적 변화를 가져왔다는 경험, 정치 참여로 인한 효능감이 없기 때문입니다. 하지만 국회가 밉다고 없앨 수도 없는 노릇이니 국회가 일을 잘하게 만드는 것은 유권자의 역할이기도 합니다. 창립 순간부터 의정감시 활동을 해온 ‘참여연대 의정감시센터’가 국회가 국회답게, 국민으로부터 위임받은 권력을 제대로 행사하게 하는 방안을 제시하는 ‘의감록’(議監錄)을 연재합니다.
* 본 칼럼은 10월 3일부터 격주 목요일에 <the300>에 게재됩니다.
제20대 국회 마지막 국정감사가 마무리되었고 촛불 정부를 자임했던 문재인 정부는 후반기를 맞이했다. 이제 2020년 예산을 둘러싼 여야 간 마지막 줄다리기가 마무리 되면 정국은 제21대 국회의원 선거 국면으로 급속히 전환될 것이다. 촛불 정부를 자임했던 문재인 정부에게 제20대 국회가 남긴 교훈은 무엇인가?
문재인 정부는 제20대 국회의원 선거에서 나타난 민주적 위임과 제19대 대선의 위임 사이의 제도적인 긴장 속에서 출범했다. 제20대 국회의원 선거에서 집권 새누리당이 122석을 얻는데 그쳐 123석을 얻은 제1야당 더불어민주당에게 제1당을 내주었다. 하지만 국회 선진화법의 제도적 제약 속에서 정당 간 입법연합이 만들어지지 않는다면 국회의 입법과정은 파당적 대립에 직면할 가능성이 높았다.
한편, 공적으로 위임된 권력을 사유화한 국정농단에 분노한 시민들이 든 1700여만 개의 촛불의 힘으로 가능했던 제19대 대선에서 문재인 대통령은 41.9%를 얻어 대통령에 당선됐다. 하지만, 촛불에 찬성했던 정당의 후보자 득표율의 합(문재인+안철수+유승민+심상정)은 75.44%로서 촛불 국면에서 나타난 탄핵 지지율과 비슷했다.
또한, 문재인 정부는 집권 초기 70%를 넘나드는 높은 지지율을 얻었고 2018년 6월 13일 치러진 제7회 동시지방선거에서는 압승했다. 그럼에도 불구하고 촛불의 요구를 제도화하기 위해서 문재인 정부는 선진화 법의 제약 속에서 제1야당의 거부권을 넘어서야 했다.
문재인 정부 전반기를 지나면서 이념과 계층의 차이를 넘어서 민주주의 파수꾼 역할을 했던 시민들의 연합이었던 촛불 연합이 해체되었다. 파당적 대립의 정치가 틈을 메웠다.
이 과정에서 광장 정치가 극대화되었고 갈등을 조정해야 할 의회정치는 무기력했다. 두말할 나위 없이 민주주의는 갈등을 제도적으로 해결하는 체제이다. 민주주의의 위기는 의회정치가 제대로 역할을 하지 못하고 자신의 역할을 외주화할 때 시작된다. 시민들의 의사를 정책적으로 대표해야할 의회가 거꾸로 광화문과 서초동으로 상징되는 시민들의 광장 정치에 의해서 대표되기를 원하는 역설적인 상황이 발생하했다.
제20대 국회는 사회경제적 배경에 있어서 매우 편향된 인적 구성을 가지고 출범했다. 제20대 국회의원 선거 당선자의 평균연령은 55.5세로 나타나 이전 국회보다 높았다. 반면에 20대와 30대 국회의원 비율은 전체 300명중 1%인 3명에 지나지 않았다. 당선자의 직업은 상위 3위를 차지한 공무원과 공공기관 출신(20.3%), 정당정치인 출신(16.3%), 법조인(15.3%)이 300명 중에서 절반 이상을 차지했다.
장애인을 대표하는 비례대표의원은 한 사람도 없었다. 하지만 제20대 국회의 편향된 인적 구성 보다보다 더 중요한 사실은 비토크라시(Vetocracy)가 제20대 국회를 지배하는 동안 20대 국회의 입법 기능은 최저수준으로 하락했다는 사실이다. 제20대 국회의 법안처리률은 29.1%(9월 30일 기준)으로 역대 최저 수준이다.
대표적인 사례를 살펴보면 청년 이슈를 꼽을 수 있다. 두루 알 듯이 청년 공정성은 우리시대의 화두가 된지 이미 오래다. 또한 조국 사태를 거치면서 서로 다른 청년 집단들이 두 개의 광장에서 서로 다른 공정성을 외쳤지만 제20대 국회 임기 첫날 발의된 ‘청년기본법’은 여전히 발이 묶여있다.
신속처리법안으로 지정된 준연동형비례대표제 선거제도 개혁안이 국회에서 최종적으로 통과돼 제21대 국회의원 선거에서 적용될지 아니면 현행 선거법이 그래도 유지될지 아직 불투명하다. 어떤 경우든 문재인 정부가 국회 선진화법의 제약을 넘어서는 의석을 얻기는 어려워 보인다.
그렇다면 촛불 정부를 자임했던 문재인 정부는 제21대 국회에서도 반복될 가능성이 높은 다당제 대통령제하에서 비토크라시를 넘어서 유예된 제도 개혁을 이뤄낼 수 있는 구체적인 비전과 전략이 있는가? 여야 모두 이제 다시 도래할 국회의 시간을 면밀히 준비할 시간이다.
강우진 참여연대 의정감시센터 실행위원(경북대 정치외교학과)
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