선거연령 만20세 위헌 헌법소원심판 청구
1. 바른언론을 위해 힘쓰시는 귀사의 노고에 감사드립니다.
2. 참여민주사회시민연대(공동대표, 金重培․金昌國․吳在植)는 현행 공직선거 및 선거부정방지법 제 15조의 선거연령 만20세 규정에 대한 위헌 결정을 12일 오전 헌법재판소에 청구합니다.
(담당 변호인 韓楨和).
3. 만 18세면 성인과 똑같이 유해업무에 종사할 수 있고, 병역 의무를 지고 현역병에 입대할 수 있 으며, 부모의 동의 없이도 혼인할 수 있고, 공무원 임용자격을 취득하며, 운전면허를 취득할 수 있는 자격을 부여받습니다. 이는 이미 법률적으로도 18-19세의 연령층을 성인으로 인정하고 있는 증거 입니다.
4. 그럼에도 불구하고 유독 정치적 참정권만은 과거의 잣대로 20세 이상의 사람에게만 허용되도록 규정되어 젊은이들의 건전한 정치참여를 가로막는 족쇄로 작용하고 있습니다.
5. 선거권 연령에 대한 외국의 입법례를 보더라도 이미 1960년대 말부터 1970년대 초 까지의 사이 에 보통선거권의 연령기준을 만 18세로 하향조정하는 것이 일반화 되었습니다. 현재 만 18세를 기준으로 선거권을 부여하는 나라는 미국, 영국 등 70여 개국이 훨씬 넘습니다.
6. 본 심판청구의 청구인들은 모두 15명으로, 1995년 2월-1996. 3월 사이에 고등학교를 졸업하고 대 학에 진학하거나 직장에 다니고 있는 18-19세의 청년들입니다. 이들은 공직선거 및 선거부정방지 법 제 15조 제 1항에 의하여, 1996. 4. 11. 시행되는 국회의원 선거에 국민의 일원으로 참여하여 선거권을 행사하지 못하는 불이익을 당하고 있습니다.
7. 현행 공직선거 및 선거부정 방지법 15조의 선거연령 20세 규정은 시대적 변화에 걸맞지 않는 낡 은 법조문으로 잣대로 젊은이들의 건전한 정치참여를 가로막고 있으며, 헌법 제 1조 2항 국민주 권과 헌법 제 11조 1항의 국민의 평등, 헌법 제 24조 선거권을 침해한 위헌적 조항이라 판단 됩 니다.
8. 참여민주사회시민연대와 청구인 일동은 공직선거 및 선거부정 방지법 15조 선거연령 20세 규정 에 대한 위헌 헌법소원 심판을 청구하며, 4.11 총선전에 판결이 이루어져 180만 18-19세 유권자들 에 대한 부당한 참정권 제한이 개선되기를 촉구합니다.
●헌법소원 청구인 인적사항
청구인
직 업
주 소
이 중 희
○○대학교 정치학과 1년
서울 강남구
모 완 일
○○대학교 정치학과 1년
전남 나주시
차 영 훈
○○대학교 신문학과 2년
충북 충주시
라 확 진
○○대학교 정치학과 2년
대구광역시 달성군
오 정 민
○○대학교 정치학과 1년
경기 고양시
임 도 원
○○대학교 정치학과 1년
서울 구로구
이 철 주
○○대학교 정치학과 1년
서울 서초구
박 수 인
○○대학교 정치학과 2년
서울 강북구
안 종 국
○○대학교 정치학과 1년
대구광역시 서구
김 은 정
○○대학교 법학과 2년
경기도 파주군
김 나 영
○○대학교 법학과 2년
서울 성북구
문 혜 영
○○대학교 법학과 2년
서울 영등포구
김 미 란
○○대학교 법학과 2년
경기도 파주시
이 승 필
○○대학교 법학과 2년
경남 마산시
조 현 미
○○ 사무소 근무
충남 태안군
1996. 3. 12 참여민주사회시민연대
□참고자료; 공직선거 및 선거부정방지법 제15조의 위헌성
1. 국민주권의 윈리와 참정권 제한
❶민주국가에서 보통선거권의 의미
민주주의 국가에서 국민주권의 원리는 헌법상 기본권의 하나인 참정권을 통해서 실현된다. 참정권은 정치적 의사표현의 자유를 보장하는 자유권적 기본권에 기초하여 보통선거권, 공무담임권, 국민투표권 등으로 표현되는데, 참정권의 대표적인 형태는 보통선거권이라 할 수 있다. 보통선거권은 국민이 국가의 정책결정과정에 참여하는 기본적인 행위인 선거참여의 권리를 신분, 재산, 종교, 인종, 성별의 차이를 불문하고 일정한 연령에 도달한 국민전체에게 부여하는 것을 말한다. 보통선거권은 헌법원리인 “모든 국민은 법앞에 평등하다”는 평등과 “모든 국민은 언론출판의 자유와 집회결사의 자유를 가진다”는 정치적 의사표현의 자유권이 전제된 것으로서 국민주권의 원리를 실현할 수 있는 가장 기초적인 제도적 장치라 할 수 있다. 따라서 모든 민주국가들은 보통선거권을 헌법상의 중요한 기본권으로 명시하고 있는 것이다.
❷선거연령 제한의 기본원리
보통선거권이 헌법적 기본권으로 확립되었다고 해서 곧바로 국민주권의 원리가 보장되는 것이 아니다. 보통선거권이 현시대의 사회적 상황에 적합한 형태로 확립되어 있느냐 아니냐의 문제, 다시 말해서 보통선거권이 부여되는 일정한 연령기준이 시대적 상황에 비추어 타당한가 아닌가의 문제가 제기된다. 이는 몇세부터 참정권을 통해 실질적인 주권을 행사할 수 있는 국민자격을 얻느냐의 문제이기도 하다. 보통선거권의 연령기준, 혹은 연령제한의 문제는 선거권의 확대와 관련하여 남아 있는 현시대의 가장 중요한 쟁점이며, 이에 관하여 대부분의 선진민주국가들에서는 시대적 상황에 맞추어 만 18세를 기준으로 선거권을 부여하고 있다.
❸선거연령 20세의 설정과 국제적 추세
대부분의 선진민주국가에서는 1945년을 전후로 보통선거권이 만21세 이상의 국민들에게 부여되었다. 이는 당시 이들 국가에서 사회적 통념상 만 21세 이상을 성인으로 보았기 때문이며, 경제발전과 노동인구의 자유로운 이동, 그리고 초보적인 교육이 행해지고 있던 현실과도 연관되어 있다. 그러나 1945년 제2차 세계대전 이후 세계경제의 급속한 발전에 따라 지역간, 국가간의 경제적, 정치적 거리가 급속도로 좁혀졌다. 또한 인쇄매체와 방송매체의 급속한 확산으로 사회 전반적인 문화적 수준이 확대되었고, 국가정책에 따라 초,중등교육이 보편화 되고, 국민들의 교육열로 교육수준이 대폭 향상되는 교육환경의 변화가 진행 되었다. 이러한 상황에 기반하여 기존의 성인연령에는 도달하지 못했지만 그 이상의 정치, 경제, 사회적 식견과 경험을 갖게된 18-19세 연령층의 정치적 참여욕구가 강화되었다. 각국의 주요 정치세력은 이를 반영하여 참정권의 하향조정 필요성을 제기하고 1960년대 말부터 1970년대 초까지의 사이에 보통선거권의 연령기준을 만 18세로 하향조정하는 것이 일반화되었다. 이는 시대적 상황의 변화와 국민들의 정치사회적 의식수준 향상에 따라 당연하게 나타난 법률의 시대적응 현상이라 할 수 있다.
❹18-19세 청년층의 사회적 역할 증대
우리나라에서도 1948년 역사상 최초로 헌법이 제정되면서 보통선거권이 헌법에 명문화되고, 그에 따라 선거권의 연령기준이 법에 의해 만 20세를 기준으로 규정하였다. 이는 국제적 추세를 반영한 것이며, 또 당시 국내의 사회적 통념을 반영한 것이었다. 그러나 우리 나라는 제헌 당시로 부터 48년이 지난 지금까지도 여전히 만 20세가 되어야만 보통선거권을 취득할 수 있다. 1948년 헌법이 제정된 이래 엄청난 사회적, 정치적 변화를 경험하였고, 경제상황도 과거와 비교할 수 없을 정도로 확대발전되었으며, 사회 각 분야에서 전통적인 성인연령기준이 유명무실화되어 있는 것이 현실이다. 그 만큼 18-19세의 사회적 권리의 폭이 넓어졌고, 사회적 역할이 확대되어 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 유독 정치적 참정권만은 과거의 잣대로 20세 이상의 사람에게만 허용되도록 규정하여 젊은이들의 건전한 정치참여를 가로막고 있다. 이러한 기준에 따르면 보통 대학에 진학할 경우는 대학 2학년이 되어야만 선거권을 행사할 수 있고, 대학에 진학하지 않고 취업할 경우는 직장생활을 한지 2년째가 되어야만 선거권을 행사할 수 있다. 물론 취학 연령이 낮아지고 있는 현실을 감안한다면 대학 3년생, 직장생활 3년째가 되어야만 선거권을 행사할 수 있는 경우도 부지기수다.
❺공직선거및선거부정방지법 제15조의 위헌성
헌법에 대한 해석이 시대적 상황과 사회적 현실에 기반하여 이루어지는 것이며, 그리고 위에서 언급했던 시대적, 사회적 상황이 사실이라면 현재 공직선거및선거부정방지법 제15조에서 규정하고 있는 선거권 연령기준 만 20세 규정조항은 분명히 헌법 제1조 제2항의 국민주권원리를 침해하고 있으며, 헌법 제11조의 “모든 국민은 법앞에 평등하다”는 평등의 원리를 훼손하고 있다. 뿐만 아니라 헌법 제24조의 선거권 규정을 시대적 상황에 맞지 않게 제한적으로 해석하고 있다. 이와 같은 위헌적 요소의 엄존 상황은 이미 민주적 정치참여의 권리를 확대하고 있는 국제적 추세와도 어긋나며, 또 최근 들어 국가경쟁력 강화와 세계화 추진이 전사회적 목표로 제시되고 있는 정치적 현실에도 맞지 않는 것이다.
2. 선거권을 18-19세까지 확대해야 하는 이유
❶타법률과의 형평성을 맞춰 시대적 상황에 걸맞는 헌법해석과 적용
▶근로기준법 제51조 “여자와 18세 미만자는 도덕상 또는 보건상 유해, 위험한 사업에 사용하지 못한다”
18세 이상자는 도덕상, 또는 보건상 유해, 위험한 사업에 사용할 수 있다는 것을 말하는 것이며, 18-19세를 사실상 20세 이상 성인과 동일하게 취급하고 있다.
▶병역법 제8조 제1항 “대한민국 국민인 남자는 18세부터 제1국민역에 편입된다”. 동법 제11 조 제1항 “병역의무자는 19세가 되는 해에 … 징병검사를 받아야 한다”. 동법 제16조 제1 항은 “지방 병무청장은 현역병징집순서가 결정된 사람에 대하여는 징병검사를 받은 해 또는 그 다음해에 입영하게 하 …” 동법 제20조 제1항 “병무청장 또는 각군 참모총장은 17세 이상의 사람으로서 군에 복무할 것을 지원한 사람을 육군, 해군 또는 공군의 현역병으로 채용할 수 있다”
17세 이상이면 살상무기를 다룰 수 있는 군입대자격을 부여하고 있다. 살상무기를 통제할 수 있을 만큼 충분히 성숙된 인격을 인정받으면서도 시, 군, 구의원, 광역시, 도의원, 기초, 광역자치단체장, 그리고 국회의원을 선출할 자격이 없다는 것은 매우 불합리 하다. 또한 병역의 의무를 부과하면서 국민적 의사결정과정인 선거에서는 배제함으로써 권리는 없이 의무만 부과하는 지극히 부당한 기본권 침 해의 결과를 야기하고 있다.
▶민법 제801조는 “남자 만 18세, 여자 만 16세에 달한 자는 부모 또는 후견인의 동의를 얻어 약혼 할 수 있다”. 동법 제807조는 “남자 만 18세, 여자 만 16세에 달한 자는 혼인할 수 있다”
일반적으로 약혼과 혼인은 법률상뿐만이 아니라 사회적 통념상으로 성인의 대표적인 권리이다. 가정을 이루어 독자의 경제주체로서 가계를 꾸려나가고 또한 가계의 수입중 일부를 조세로 국가 또는 지방자치단체에 납부하는 사람이 선거권을행사할 수 없다는 것 또한 불합리한 규정이다.
▶고용직공무원규정 제3조 제3항 제1호 “1종 및 2종 고용직 공무원은 18세 이상 45세까지”라고 신규채용 연령을 규정. 공무원임용및시험시행규칙 제3조 “18세 이상만 되면 공개경쟁을 통해서 8, 9급 공무원이나 기능직 7, 8급 공무원이 될 수 있음”
국가기관의 공무를 보는데 만 18세에 달한 자는 충분한 자격이 있다고 규정하고 있다.
▶도로교통법 제70조 제1항 1호는 “18세미만인 사람. 다만, 원동기장치자전거는 16세미만인 사람”으로 운전면허 취득의 결격자로 들고 있음
현대사회에서 자동차는 편리한 문명의 이기이지만, 구조가 대단히 복잡할 뿐만 아니라 잘못 다루면 엄청난 위험을 야기할 수도 있기 때문에 성숙한 통제능력을 갖고 조작하지 않으면 안된다. 법은 18세이상이면 그 정도 능력은 충분하다고 보는 것입니다.
이러한 사례로 볼 때 선거권 행사의 자격이 유해근로자격, 병역의무 및 현역입대자격, 혼인의 자격, 공무원자격과 어떤 차이가 있다는 것인지 불분명함.
❷18세 이상의 지식수준, 의식수준의 전반적 향상
①중등교육수준의 향상
높은 국민들의 교육열 때문에 중졸, 고졸자수가 해당연령층의 60 내지 80%가 넘는다. 초등학교때부터 민주시민의 기본소양이라 할 수 있는 정치, 경제, 사회, 문화의 기초적인 내용을 배워왔으며, 중학교, 고등학교 교과서에 수록되어 있는 민주주의와 정치에 관한 내용은 선거권 행사의 수준을 넘어 정치철학의 기본원리까지 담겨 있다. 이러한 사실을 형식논리적으로 검토해 보더라도 이들의 의식수준이 낮기 때문에 선거권을 부여할 수 없다는 논리는 성립이 되지 않는다.
②교과과정의 저학년화의 급속한 진행
더우기 최근에는 초등학교 입학전 한글을 깨우치고 입학하는 것이 일반화되고 학생들의 교과내용도 종전 세대가 같은 시기에 배우던 내용을 훨씬 상회하는 상급수준의 내용을 배우게 되는 등 교과내용의 저학년화가 급속히 진행되고 있다. 또한 각종 매체의 발달에 따라 정보의 전달속도가 과거보다 현저히 빨라지고 있다. 그 결과 현재 18-19세에 해당하는 세대의 수준이 과거 20세 이상 세대의 수준을 앞서고 있기 때문에 해방직후 성인의 기준을 20세로 정하였던 것이 이제 와서는 더 이상 의미가 없게 되었다.
③대입준비에 저해된다는 주장에 대하여
만 18세면 대입시험을 준비하는 고등학교 3학년생에 해당하기 때문에 선거권 연령을 18세로 낮추면 안된다는 주장이 있다. 그러나 이는 교육의 근본을 무시하고, 학생들을 시험의 노예로 만드는 주장에 불과하다. 초등, 중등교육의 목표가 민주사회의 기본적 절차에 적응할 수 있고, 나아가 사회발전의 주체로 일익을 담당할 수 있는 건전한 민주시민의 자질과 역량을 개발하는데 있다면 선거권 행사야말로 대입시험보다 더 중요한 권리이기 때문이다. 뿐만 아니라 만 18세면 고등학교 3학년생만 있는 것이 아니라 같은 연령층의 1/3이상이 이미 대학 1학년생이거나 직장생활을 하고 있다. 이런 현실을 감안하지 않고 무조건 만 18세의 젊은이들은 대입시험준비를 해야 하기 때문에 선거권이 없다고 주장하는 것은 그 근본관점이 시대에 맞지 않을 뿐더러, 같은 연령층의 다수 대학생과 사회인들에 정당한 권리의 포기를 강제하는 것에 다름아니다.
3. 외국사례
미국에서는 1970년 투표권법 수정조항이 통과됨에 따라 모든 주에서 18세 이상의 시민권을 갖고 있는 사람들에게 선거권을 부여하였다. 프랑스는 1974년 선거법을 개정하면서 선거연령을 만 21세에서 만 18세 하향조정하였다. 캐나다의 경우도 1970년의 선거법 개정에서 18세 이상의 캐나다 시민에게 선거권을 부여하였습니다.
현재 만 18세를 기준으로 선거권을 부여하고 있는 나라들은, 미국, 영국, 프랑스, 독일, 네델란드, 노르웨이, 스페인, 포르투갈, 그리이스, 캐나다, 이탈리아, 호주, 뉴질랜드, 엘살바도르, 헝가리, 이라크, 이스라엘, 니카라과(16세이상), 페루, 루마니아, 솔로몬군도, 소말리아, 우루과이, 아르헨티나, 방글라데시, 바베이도즈, 벨기에, 불가리아, 버마, 콜롬비아, 코스타리카, 체코슬로바키아, 러시아, 도미니카, 에쿠아도르, 과테말라, 가이아나, 온두라스, 라이베리아, 멕시코, 몽고, 폴란드, 수단, 스웨덴, 시리아, 탄자니아, 짐바브웨, 중국, 우크라이나, 브라질 등 70여개국이 훨씬 넘고 있다.
헌법소원심판청구서
청구인 이철주외 9
헌법재판소 귀중
헌법소원심판청구서
청 구 인 별지기재와 같음
청구인 대리인 법무법인 정일종합법률사무소
담당변호사 한 정 화
서울 서초구 서초동 1552의 13 한판빌딩 403호
침해된 권리
헌법 제1조 제2항 주권
헌법 제11조 제1항 국민의 평등
헌법 제24조 선거권
침해의 원인이 되는 공권력의 행사
공직선거및선거부정방지법 제15조 선거권
청 구 취 지
국회가 제정한 공직선거및선거부정방지법 제15조는 헌법 제1조 2항 국민주권과 헌법 제11조 1항 국민의 평등, 헌법 제24조 선거권을 침해한 것이므로 헌법에 위반된다는 결정을 구합니다.
청 구 원 인
1. 청구인들의 지위 및 심판의 대상
청구인들은 1996. 2월경 고등학교를 졸업하고 대학에 진학한 만 18세 또는 19세의 청년들입니다. 청구인들은 대부분의 그 또래 청년들과 마찬가지로 고등학교 교육을 마치기까지 헌법상 보장되어 있는 자신의 정치적 기본권을 행사할 기회를 전혀 갖지 못하고 있다가 고등학교를 졸업하면서 그러한 기회를 갖기를 희망하였습니다. 그러나 공직선거및선거부정방지법 제15조 제1항에 “20세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다”라고 되어 있는 관계로 청구인들은 1996. 4. 11. 시행되는 국회의원 선거에 국민의 일원으로 참여하여 선거권을 행사하지 못하는 불이익을 당하고 있습니다.
2. 청구기간의 준수
가. 청구인들은 앞에서도 간단히 언급한 바와 같이 1996. 2.경 고등학교를 졸업한 청년들로서 고등학교를 졸업하기 전까지 국민의 일원이라면 누구나 관심을 갖고 있는 국회의원선거등 중요 선거에 참여는 물론 관심조차 가질 수 없었습니다. 이것은 우리의 교육의 여건, 사회적 문화적 환경 등에 기인하는 것으로서, 실제 우리 교육현실에서 고등학생이 정치에 관심을 갖고 자신의 정치적 견해를 자유롭게 표현, 활동하는 것은 좀처럼 생각하기 어려운 것입니다. 그러나 일단 고등학교를 졸업하고 대학에 진학하거나 사회에 진출하면 자신의 정치적 견해를 보다 자유롭게 개진할 사회적 분위기와 여건이 어느 정도 조성되기 시작합니다. 그래서 청구인들도 고등학교를 졸업하고 대학에 진학하게 되면 자신의 정치적 견해를 자유롭게 표현할 수 있을 것이라고 기대하여 왔으며 대학에 진학한 이후 어느 정도 자유로운 분위기속에서 정치적인 문제들에 대해서도 관심을 갖고 접근할 수 있게 되었습니다. 그러나 청구인들은 자신들의 정치적 견해의 표출이 결국 사적이고 임의적인 것에 그치고 헌법상 보장된 절차를 통하여 국민적 의사를 수렴하는 과정에서는 철저히 배제되어 있음을 깨닫게 되었습니다.
헌법재판소법 제69조 제1항 본문에는 헌법소원은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하도록 되어 있습니다. 여기서 헌법소원의 사유가 있음을 안 날이나 그 사유가 있은 날이라 함은 법률이 직접적으로 청구인의 기본권을 침해하는 경우에 있어서는 당해법률이 청구인의 기본권을 명백히 구체적으로 현실 침해하였거나 그 침해가 확실히 예상되는 등 실체적 제요건이 성숙하여 헌법판단에 적합하게 된 때를 의미한다고 할 것입니다. 다시 말한다면 당해법률이 법령으로서 존재하고 있다는 사실만으로 침해가 발생하였다고 할 수는 없고, 더 나아가 그 법률에 의하여 구체적인 상황에서 침해의 실체적 요건이 성숙하여야 한다는 것입니다. 위 공직선거및선거부정방지법상의 선거권 연령제한규정은 같은 법률이 1994. 12. 22. 법률로 제정되면서 그 제15조로 규정된 것이지만 같은 법률의 모태가 된 국회의원선거법 제8조에서 이미 오래전부터 같은 규정이 존재해 왔습니다. 하지만 같은 법률이 청구인들에게 구체적 침해의 상황으로 성숙된 시기는 앞에서 본 것처럼 청구인들이 고등학교를 졸업하고 대학에 진학한 시기라 할 것입니다. 만일 이 문제를 기계적으로 해석하여 같은 규정이 발효시 곧바로 헌법소원의 청구기간이 진행한다고 한다면 청구인들은 태어나자마자 적어도 180일이 되기 전에 헌법소원청구를 하여야 한다는 불합리한 결론에 이르게 되는 것입니다. 결국 이 사건에 있어서는 선거권이 없다는 것이 청구인들에게 구체적인 침해의 상황으로 성숙되는 시기를 파악하여 그 시기부터 청구기간을 계산하여야 할 것인데, 그 시기는 청구인들이 고등학교를 졸업하고 사회에 진출하거나 대학에 진학하는 시기로 파악함이 타당하다 할 것입니다. 따라서 이 사건 소원심판청구는 적어도 청구인들이 고등학교를 졸업한 후 60일이 경과하기 이전에 이루어진 것으로서 청구기간을 준수하였다 할 것입니다.
나. 헌법재판소법 제69조 제1항 소정의 ‘60일’ 및 ‘180일’의 기간은 법상 이를 불변기간으로 정하고 있지 않습니다. 또한 헌법재판소법 제40조 제1항은 헌법소원심판절차에 있어 민사소송법과 행정소송법을 함께 준용하도록 하고 있고 같은 조 제2항은 민사소송법과 행정소송법의 규정이 서로 저촉이 될 경우에는 행정소송법의 규정을 준용하도록 하고 있으므로 행정소송법 제20조 제2항 단서를 헌법소원심판절차에 준용하는 것이 가능하다 할 것입니다. 따라서 정당한 사유가 있을 경우 법상 정하여진 청구기간을 도과하였다 하더라도 적법한 헌법소원으로 볼 여지가 있는 것입니다. 위에서도 언급한 것처럼 이 사건의 경우에 있어서는 청구인들이 고등학교를 졸업하여 대학에 진학한 시점을 헌법소원의 사유가 발생한 날로 보아 청구기간을 준수하였다고 할 것이지만, 가사 견해를 달리하여 청구기간을 준수하지 못하였다고 한다 하더라도 청구기간을 준수하지 못한 데 정당한 사유가 있다 할 것입니다. 즉, 청구인들이 고등학교를 졸업하기 이전의 유아시기나 초등학교, 중고등학교의 재학중에 헌법소원청구를 한다는 것은 사회통념상 불가능에 가까운 것이라 할 것이고, 헌법소원 청구를 하지 못하였다 하여 청구인들을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 할 수 있을 것입니다.
3. 공직선거및선거부정방지법 제15조의 위헌성
이 사건의 심판대상인 공직선거및선거부정방지법 제15조의 구체적인 위헌 요소 및 내용을 살펴보면 다음과 같습니다.
가. 국민주권의 윈리와 참정권의 제한
(1) 민주국가에 있어서 보통선거권의 의미
민주주의 국가에서 국민이 국가의 의사를 최종적 전반적으로 결정할 수 있는 최고권력을 가지고 있습니다. 이를 국민주권의 원리라고 하며, 대부분의 나라에서 헌법의 기초원리로 받아들여지고 있습니다. 이러한 국민주권의 원리는 헌법상 기본권의 하나인 참정권을 통해서 실현됩니다. 참정권은 정치적 의사표현의 자유를 보장하는 자유권적 기본권에 기초하여 보통선거권, 공무담임권, 국민투표권 등으로 표현되는데, 참정권의 대표적인 형태는 보통선거권이라 할 수 있습니다. 보통선거권은 국민이 국가의 정책결정과정에 참여하는 기본적인 행위인 선거참여의 권리를 신분, 재산, 종교, 인종, 성별의 차이를 불문하고 일정한 연령에 도달한 국민전체에게 부여하는 것을 말합니다. 보통선거권은 헌법원리인 “모든 국민은 법앞에 평등하다”는 평등과 “모든 국민은 언론출판의 자유와 집회결사의 자유를 가진다”는 정치적 의사표현의 자유권이 전제된 것으로서 국민주권의 원리를 실현할 수 있는 가장 기초적인 제도적 장치라 할 수 있는 것입니다. 이는 국민투표권에 대해서도 마찬가지로 적용될 수 있습니다. 따라서 모든 민주국가들은 보통선거권을 헌법상의 중요한 기본권으로 명시하고 있는 것입니다.
(2) 선거연령제한의 기본원리
그러나 보통선거권이 헌법적 기본권으로 확립되었다고 해서 곧바로 국민주권의 원리가 보장되는 것이 아닙니다. 민주주의가 발전해 오면서 선거권 역시 확대되어 왔으며, 그 현재적 귀결이 바로 보통선거권이라 할 수 있는데, 보통선거권이 현시대의 사회적 상황에 적합한 형태로 확립되어 있느냐 아니냐의 문제가 제기되기 때문입니다. 다시 말해서 보통선거권이 부여되는 일정한 연령기준이 시대적 상황에 비추어 타당한가 아닌가의 문제입니다. 이것은 몇세부터 참정권을 통해 실질적인 주권을 행사할 수 있는 국민자격을 얻느냐의 문제이기도 합니다. 그러므로 보통선거권의 연령기준, 혹은 연령제한의 문제는 선거권의 확대와 관련하여 남아 있는 현시대의 가장 중요한 쟁점이며, 이에 관하여 대부분의 선진민주국가들에서는 시대적 상황에 맞추어 만 18세를 기준으로 선거권을 부여하고 있습니다.
(3) 선거연령 20세의 설정과 국제적 추세
대부분의 선진민주국가에서는 1945년을 전후로 보통선거권이 신분, 재산, 종교, 인종, 성별의 차이를 불문하고 만21세 이상의 국민들에게 부여되었습니다. 여기서 선진민주국가가 만 21세를 기준으로 하여 보통선거권을 부여한 것은, 당시 이들 국가에서 일반적으로 통용되던 사회적 통념상 만 21세 이상을 성인으로 보았기 때문입니다. 이것은 경제발전과 그에 따른 노동인구의 자유로운 이동, 그리고 초보적인 교육이 행해지고 있던 현실과도 연관되어 있습니다. 우리나라에서도 1948년 역사상 최초로 헌법이 제정되면서 보통선거권이 헌법에 명문화되고, 그에 따라 선거권의 연령기준이 법에 의해 만 20세를 기준으로 규정되었습니다. 이는 국제적 추세를 반영한 것이며, 또 당시 국내의 사회적 통념을 반영한 것이기도 하였습니다.
그러나 1945년 제2차 세계대전 이후 세계경제가 급속하게 발전하면서, 지역과 지역의 구분이 약화되고 국가내적인 수준에서만이 아니라 국가와 국가간의 경제적, 정치적 거리가 급속도로 좁혀졌습니다. 이와 더불어 국민대중속에 급속도로 확대되고 있는 신문, 잡지 등 인쇄매체와 라디오, 텔레비젼 등의 방송매체들로 인해 사회 전반적인 문화적 수준이 확대되고 높아지게 되었습니다. 또한 국가정책에 따른 초,중등교육의 보편화와 더불어 높아지는 국민들의 교육열로 인해 국민들의 전체적인 교육수준이 대폭적으로 향상되는 교육환경의 변화가 이루어 졌습니다. 이러한 상황에 기반하여 기존의 성인연령에는 도달하지 못했지만 그 이상의 정치, 경제, 사회적 식견과 경험을 갖게된 18-19세 연령층의 정치적 참여욕구가 강화되었고, 이를 반영하여 각국의 주요 정치세력들은 참정권의 하향조정 필요성을 제기하기 시작하였습니다. 이에 따라 대부분의 선진민주국가들에서는 1960년대 말부터 1970년대 초까지의 사이에 보통선거권의 연령기준을 만 18세로 하향조정하는 것이 일반화되었습니다. 이것은 시대적 상황이 변화하고 국민들의 전반적인 정치사회적 의식수준이 높아지게 되면서 당연하게 나타나는 법률의 시대적인 현상이라 할 수 있는 것입니다.
(4) 우리 나라에 있어서 18-19세 청년층의 사회적 역할 증대
그러나 우리 나라는 여전히 만 20세가 되어야만 보통선거권을 취득할 수 있습니다. 1948년 헌법이 제정된 이래 우리 사회도 엄청난 사회적, 정치적 변화를 경험하였습니다. 또 경제상황도 과거와 비교할 수 없을 정도로 확대발전되었으며, 사회 각 분야에서 전통적인 성인연령기준이 유명무실화되어 있는 것이 현실입니다. 그 만큼 18-19세의 사회적 권리의 폭이 넓어졌고, 사회적 역할이 확대되어 있는 것이 현실입니다. 그럼에도 불구하고 유독 정치적 참정권만은 과거의 잣대로 20세 이상의 사람에게만 허용되도록 규정되어 젊은이들의 건전한 정치참여를 가로막는 족쇄로 작용하고 있습니다. 이러한 기준에 따르면 보통 대학에 진학할 경우는 대학 2학년이 되어야만 선거권을 행사할 수 있고, 대학에 진학하지 않고 취업할 경우에는 직장생활을 한지 2년째가 되어야만 선거권을 행사할 수 있다는 것이 현실인 것입니다. 물론 취학 연령이 낮아지고 있는 현실을 감안한다면 대학 3년생, 직장생활 3년째가 되어야만 선거권을 행사할 수 있는 경우도 부지기수인 것입니다.
(5) 공직선거및선거부정방지법 제15조의 위헌성
헌법에 대한 해석이 시대적 상황과 사회적 현실에 기반하여 이루어지는 것이며, 그리고 위에서 언급했던 시대적, 사회적 상황이 사실이라면 현재 공직선거및선거부정방지법 제15조에서 규정하고 있는 선거권 연령기준 만 20세 규정조항은 분명히 헌법 제1조 제2항의 국민주권원리를 침해하고 있는 것이며, 헌법 제11조의 “모든 국민은 법앞에 평등하다”는 평등의 원리를 훼손하고 있습니다. 뿐만 아니라 헌법 제24조의 선거권 규정을 시대적 상황에 맞지 않게 제한적으로 해석하고 있습니다. 이와 같은 위헌적 요소가 엄존한 상황은 이미 민주적 정치참여의 권리를 확대하고 있는 국제적 추세와도 어긋나며, 또 최근 들어 국가경쟁력 강화와 세계화 추진이 전사회적 목표로 제시되고 있는 정치적 현실에도 맞지 않는 것입니다.
나. 선거권을 18-19세의 국민들에게까지 확대해야 하는 이유
선거권의 연령기준을 18-19세의 국민들에게 확대하여야 하는 이유는 크게 두 가지로 말할 수 있습니다.
(1) 첫째, 공직선거및선거부정방지법 제15조의 규정을 다른 법률과 형평을 맞춰 개정함으로써 시대적 상황에 걸맞는 헌법해석과 적용이 가능하도록 하자는 것입니다. 18-19세의 자를 성인처럼 취급하고 있는 법률상의 몇 가지 사례를 들어 보겠습니다.
① 근로기준법 제51조는 “여자와 18세 미만자는 도덕상 또는 보건상 유해, 위험한 사업에 사용하지 못한다”고 규정하고 있습니다. 이는 18세 이상자는 도덕상, 또는 보건상 유해, 위험한 사업에 사용할 수 있다는 것을 말하는 것이며, 18세, 19세를 사실상 20세 이상의 성인과 동일하게 취급하고 있습니다.
② 병역법 제8조 제1항은 “대한민국 국민인 남자는 18세부터 제1국민역에 편입된다”고 규정하고 있습니다. 이는 18세부터는 병역의무를 지게된다는 것을 의미합니다. 또한 동법 제11조 제1항은 “병역의무자는 19세가 되는 해에 . . . 징병검사를 받아야 한다”고 규정하고 있으며, 동법 제16조 제1항에서는 “지방병무청장은 현역병징집순서가 결정된 사람에 대하여는 징병검사를 받은 해 또는 그 다음해에 입영하게 하 . . .”라고 규정하여 19세부터 현역병 징집의 대상이 되도록 하고 있습니다. 동법 제20조 제1항은 “병무청장 또는 각군 참모총장은 17세 이상의 사람으로서 군에 복무할 것을 지원한 사람을 육군, 해군 또는 공군의 현역병으로 채용할 수 있다”고 규정함으로써 17세 이상이면 살상무기를 다룰 수 있는 군입대자격을 부여하고 있습니다. 한편으로는 살상무기를 통제할 수 있을 만큼 군인으로서 충분히 성숙된 인격을 인정받으면서도 다른 한편으로는 시, 군, 구의원, 광역시, 도의원, 기초, 광역자치단체장, 그리고 국회의원을 선출할 자격이 없다는 매우 불합리한 결론에 이르고 마는 것입니다. 또한 국가를 위하여 병역의 의무를 부과하면서 국민적 의사결정과정인 선거에서는 배제함으로써 권리는 없이 의무만 부과하는 지극히 부당한 기본권 침해의 결과를 야기하는 것입니다.
③ 민법 제801조는 “남자 만 18세, 여자 만 16세에 달한 자는 부모 또는 후견인의 동의를 얻어 약혼할 수 있다”고 규정하고 있으며, 동법 제807조는 “남자 만 18세, 여자 만 16세에 달한 자는 혼인할 수 있다”고 규정하고 있는데, 일반적으로 약혼과 혼인은 법률상뿐만이 아니라 사회적 통념상으로 성인의 대표적인 권리입니다. 가정을 이루어 독자의 경제주체로서 가계를 꾸려나가고 또한 가계의 수입중 일부를 조세로 국가 또는 지방자치단체에 납부하는 사람이 선거권을 행사할 수 없다는 것 또한 불합리인 것입니다.
④ 고용직공무원규정 제3조 제3항은 고용직 공무원의 신규채용연령을 규정하면서 제1호에 “1종 및 2종 고용직 공무원은 18세 이상 45세까지”라고 명시하고 있습니다. 또 공무원임용및시험시행규칙 제3조에서도 18세 이상만 되면 공개경쟁을 통해서 8, 9급 공무원이나 기능직 7, 8급 공무원이 될 수 있음을 규정하고 있습니다. 이것은 국가기관의 공무를 보는데 만 18세에 달한 자는 충분한 자격이 있다고 규정하고 있는 것입니다.
⑤ 도로교통법 제70조 제1항 1호는 운전면허취득의 결격자로서 “18세미만인 사람. 다만, 원동기장치자전거는 16세미만인 사람”을 들고 있습니다. 즉 18세이상의 사람은 자유롭게 자동차운전면허를 취득할 수 있다는 것입니다. 현대사회에 있어서 자동차는 문명의 이기로서 편리한 도구이지만, 구조가 대단히 복잡할 뿐만 아니라 잘못 다루면 엄청난 위험을 야기할 수도 있기 때문에 성숙한 통제능력을 갖고 조작하지 않으면 안되는 것입니다. 법은 18세이상이면 그 정도 능력은 충분하다고 보는 것입니다.
이러한 법률 조항은 위에서 인용한 사례외에도 많이 있습니다. 이러한 사례로부터 알 수 있는 것은 선거권 행사의 자격이 유해근로자격, 병역의무 및 현역입대자격, 혼인의 자격, 공무원자격과 어떤 차이가 있다는 것인지 불분명하다는 것입니다. 아니 오히려 중등교육을 받은 사람이라면, 또 그만한 사회적 경험이 있는 사람이라면 당연히 선거권 행사의 자격이 있다고 생각됩니다. 자동차를 운전하고, 혼인할 수도 있으며, 살상무기를 다룰 수 있는 사람들이, 또 학교에서 배우는 정치경제와 사회문화 교육을 통해 웬만한 성인들보다 수준높은 지식과 정치의식을 획득하고 있는 사람들이 자기 동네의 구의원, 시의원 한 사람 뽑을 권리가 없다는 것은 합리적 이유없이 그들의 참정권, 평등권을 제한하는 것에 다름 아닌 것입니다.
(2) 두번째 이유는 18세 이상의 지식수준, 의식수준은 이미 선거권을 행사할 수 있는 수준을 넘어서 있기 때문입니다.
(가) 중등교육수준의 향상
우리나라는 국민들의 교육열이 높기 때문에 중졸, 고졸자수가 해당연령층의 60 내지 80%가 넘습니다. 이들은 모두 국민학교때부터 민주시민의 기본소양이라 할 수 있는 정치, 경제, 사회, 문화의 기초적인 내용을 배워왔으며, 중학교, 고등학교 교과서에 수록되어 있는 민주주의와 정치에 관한 내용은 선거권 행사의 수준을 넘어 정치철학의 기본원리까지 담겨 있습니다. 그리고 고등학교 교과서에 실려 있는 내용은 주요 공무원 시험의 교재에 담겨 있는 내용과 거의 동일하거나 오히려 높은 면도 있습니다. 이러한 사실을 형식논리적으로 검토해 보더라도 이들의 의식수준이 낮기 때문에 선거권을 부여할 수 없다는 논리는 성립이 되지 않습니다.
(나) 교과과정의 저학년화의 급속한 진행
더우기 최근에는 국민학교 입학전 한글을 깨우치고 입학하는 것이 일반화되고 학생들의 교과내용도 종전 세대가 같은 시기에 배우던 내용을 훨씬 상회하는 상급수준의 내용을 배우게 되는 등 교과내용의 저학년화가 급속히 진행되고 있습니다. 또한 각종 매체의 발달에 따라 정보의 전달속도가 과거보다 현저히 빨라지고 있습니다. 그 결과 현재 18-19세에 해당하는 세대의 수준이 과거 20세 이상 세대의 수준을 앞서고 있기 때문에 해방직후 성인의 기준을 20세로 정하였던 것이 이제 와서는 더 이상 의미가 없게 되었다 할 것입니다.
(다) 대입준비에 저해된다는 주장에 대하여
흔히 만 18세면 대입시험을 준비하는 고등학교 3학년생에 해당하기 때문에 선거권을 행사하는데 관심이 분산되면 시험준비에 역효과를 내기 때문에 선거권 연령을 18세로 낮추면 안된다는 주장이 있습니다. 그러나 이 주장은 교육의 근본을 무시하고, 학생들을 시험의 노예로 만드는 주장에 불과합니다. 초등, 중등교육의 목표가 민주사회의 기본적 절차에 적응할 수 있고, 나아가 사회발전의 주체로 일익을 담당할 수 있는 건전한 민주시민의 자질과 역량을 개발하는데 있다면 선거권 행사야말로 대입시험보다 더 중요한 권리이기 때문입니다. 뿐만 아니라 만 18세면 고등학교 3학년생만 있는 것이 아니라 같은 연령층의 1/3이상이 이미 대학 1학년생이거나 직장생활을 하고 있습니다. 이런 현실을 감안하지 않고 무조건 만 18세의 젊은이들은 대입시험준비를 해야 하기 때문에 선거권이 없다고 주장한다면 이 주장은 그 근본관점이 시대에 맞지 않을 뿐만 아니라 같은 연령층의 다수 대학생과 사회인들에 정당한 권리의 포기를 강제하는 것과 동일합니다.
(라) 현재 만 18세와 만 19세에 해당하는 젊은이들은 약 180만명에 이르고 있는데 이들은 다양한 사회적 권리와 의무, 그리고 자격이 부여되고 있음에도 유독 선거권 행사만 제한받음으로써 당연히 누려야 할 참정권을 박탈당하고 있습니다. 이러한 현실은 헌법에 대한 시대착오적 해석과 현실에 대한 완전한 무시에 다름아니며, 나아가 국제적 추세에 역행하는 것에 다름 아닙니다. 따라서 공직선거및선거부정방지법 제15조는 헌법해석에 심각한 문제점을 보여주고 있으므로 이에 대한 위헌결정을 구합니다.
다. 외국의 사례
(1) 미국에서는 1970년 투표권법 수정조항이 통과됨에 따라 모든 주에서 18세 이상의 시민권을 갖고 있는 사람들에게 선거권을 부여하였습니다. 프랑스는 1974년 선거법을 개정하면서 선거연령을 만 21세에서 만 18세 하향조정하였습니다. 캐나다의 경우도 1970년의 선거법 개정에서 18세 이상의 캐나다 시민에게 선거권을 부여하였습니다. 이렇듯 대부분의 선진민주국가들에서는 1970년을 전후로 하여 시대적 상황에 맞게 선거법을 개정하여 만 18세 이상의 국민들에게 선거권을 부여하고 있습니다.
(2) 현재 만 18세를 기준으로 선거권을 부여하고 있는 나라들로는, 미국, 영국, 프랑스, 독일, 네델란드, 노르웨이, 스페인, 포르투갈, 그리이스, 캐나다, 이탈리아, 호주, 뉴질랜드, 엘살바도르, 헝가리, 이라크, 이스라엘, 니카라과(16세이상), 페루, 루마니아, 솔로몬군도, 소말리아, 우루과이, 아르헨티나, 방글라데시, 바베이도즈, 벨기에, 불가리아, 버마, 콜롬비아, 코스타리카, 체코슬로바키아, 러시아, 도미니카, 에쿠아도르, 과테말라, 가이아나, 온두라스, 라이베리아, 멕시코, 몽고, 폴란드, 수단, 스웨덴, 시리아, 탄자니아, 짐바브웨, 중국, 우크라이나, 브라질 등 70여개국이 훨씬 넘고 있습니다.
4. 결 론
따라서 청구인들은 위에서 살펴 본 바와 같은 이유로 공직선거및선거부정방지법 제15조에 의하여 정부 및 중앙선거관리위원회로부터 선거에 참여하지 못하도록 강요됨으로써 헌법 제1조 제2항(국민주권), 헌법 제11조 제1항(평등권), 헌법 제24조(선거권)을 침해당하였기에 위 법률의 위헌을 확인함으로써 기본권의 침해에 대한 구제를 받고자 이 사건 심판청구에 이르게 된 것입니다.
입 증 방 법
추후 제출하겠습니다.
첨 부 서 류
1. 심판청구서 부본 15통
1. 위임장 1통
1. 납부서 1통
1996. 3. .
청구인들 대리인
법무법인 정일종합법률사무소
담당변호사 한 정 화
헌법재판소 귀중
청 구 인 목 록
1. 이 철 주 (77XXXX-XXXXXXX)
서울 서초구 서초동
미성년자이므로 법정대리인 부 이두영, 모 송옥헌
2. 모 완 일 (76XXXX-XXXXXXX)
나주시 문평면
미성년자이므로 법정대리인 부 모명원, 모 나길순
3. 차 영 훈 (76XXXX-XXXXXXX)
충주시 성서동
미성년자이므로 법정대리인 부 차건배, 모 임도희
4. 라 확 진 (77XXXX-XXXXXXX)
대구 달성군 현풍면
미성년자이므로 법정대리인 부 라충웅, 모 김순희
5. 오 정 민 (77XXXX-XXXXXXX)
고양시 일산구 일산동
미성년자이므로 법정대리인 부 오상도, 모 이현자
6. 임 도 원 (77XXXX-XXXXXXX)
서울 구로구 개봉동
미성년자이므로 법정대리인 부 임종진, 모 최영복
7. 이 중 희 (77XXXX-XXXXXXX)
서울 강남구
미성년자이므로 법정대리인 부 이영찬, 모 김숙원
8. 박 수 인 (77XXXX-XXXXXXX)
서울 강북구
미성년자이므로 법정대리인 부 박효순, 모 이경자
9. 안 종 국 (76XXXX-XXXXXXX)
대구 서구
미성년자이므로 법정대리인 부 안진호, 모 김명자
10. 김 은 정(76XXXX-XXXXXXX)
경기도 파주군
미성년자 이므로 법정대리인 부 김해성, 모 조항금
11. 김 나 영(77XXXX-XXXXXXX)
서울특별시 성북구
미성년자 이므로 법정대리인 부 김성진, 모 임금연
12. 문 혜 영(76XXXX-XXXXXXX)
서울특별시 영등포구
미성년자 이므로 법정대리인 부 문길용, 모 윤옥화
13. 김 미 란(76XXXX-XXXXXXX)
경기도 파주시
미성년자 이므로 법정대리인 부 김진천, 모 이태옥
14. 이 승 필(76XXXX-XXXXXXX)
경상남도 마산시
미성년자 이므로 법정대리인 부 이경환, 모 최영기
15. 조 현 미(76XXXX-XXXXXXX)
충남 태안군
미성년자 이므로 법정대리인 부 조이호, 모 송연순
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