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참여연대, 이인복 중앙선거관리위원 후보자에게 질의서 발송

유권자 표현의 자유 보장 및 선거관리의 공정성과 투명성 확보 방안 질의

 

참여연대는 오늘(2/26), 28일로 예정된 중앙선거관리위원 후보자 인사청문회를 앞두고 이인복 중앙선거관리위원 후보자에게 공개질의서를 발송했다. 또한 이 후보자에 대한 인사 청문을 진행할 국회 행정안전위원회 소속 의원들에게도 해당 질의가 충분히 다뤄질 것을 요청하며 질의서를 전달했다. 

 

이인복 후보자가 중앙선거관리위원으로 임명 될 경우, 관례상 대법관이 겸직해왔던 ‘중앙선거관리위원장’의 직위를 맡게 될 것으로 보인다. 이 질의서는 향후 선관위의 최고 수장이 될 것이 유력한 이인복 후보자가 유권자 참정권과 표현의 자유 보장, 선거 관리의 공정성과 투명성 확보 등에 적극적인 의지를 갖고 있는지 검증하기 위한 것이다. 

참여연대는 질의서에서 “후보자의 견해는 다가올 재․보궐 선거와 2013년 지방선거 등 이후 공직선거가 유권자의 적극적인 참여 속에서 공정하게 치러질 수 있을지 판단해볼 수 있는 중요한 기준이 될 것”이라고 밝히고, △유권자의 투표권과 표현의 자유 보장, △선거관리의 공정성과 투명성, △국정원의 선거개입과 10.26 재보궐 선거 디도스 공격 사건 등 총 9가지 사안에 대해 질의하였다. 

 

공직선거가 일부 정당․후보자만의 축제가 아니라 주권자인 모든 국민이 참여하는 축제가 되기 위해 선거관리의 주무기관인 중앙선거관리위원회의 역할은 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 참여연대는 이후 질의에 대한 답변을 공개하고, 인사청문회에서 질의한 사항에 대해 충분한 검증이 이루어지는지 모니터링 할 예정이다. 

 

 

<공개질의서>

이인복 중앙선거관리위원 후보자에게 드리는 공개질의서

 

선거관리는 1948년 정부수립 시 행정기관 산하 ‘선거위원회’가 담당하였으나 정부에 의해 부정선거가 자행됨에 따라 독립성과 공정성을 상실하자, 역사적 과오를 반복하지 않고 정치적 중립성과 공정성을 보장하기 위해 1963년 헌법상의 독립기관으로 출범했습니다. 

 

그러나 유감스럽게도 오늘날 선거관리위원회는 2010년 지방선거에서 특정한 선거쟁점에 대한 정책캠페인 규제, 중앙선관위 홈페이지 디도스 공격에 관한 로그분석 자료 비공개, 온라인에서의 투표독려 행위 규제 등의 활동으로 정치적 중립성과 선거관리의 공정성에 의혹을 사고 있습니다. 

 

‘민주주의의 꽃’이라고 불리는 선거는 특정한 정당․후보자만이 아니라 모든 유권자의 축제여야 하지만, 유권자의 참정권은 선거 당일 투표장에서 표를 던지는 것에 한정되어 있는 것이 현실입니다. 주권자로서 모든 국민의 참정권은 기본 권리로 폭넓게 보장되어야 합니다. 물론 각종 제도개선에 대한 논의와 최종 결정은 입법부의 몫이지만, 선거관리의 주무기관으로 참정권 보장에 대한 선거관리위원회의 역할을 아무리 강조해도 지나치지 않습니다.

 

후보자께서 중앙선거관리위원으로 임명된다면, 관례상 중앙선거관리위원장을 겸직하게 될 것으로 예상됩니다. 그만큼 주요 정책에 대한 후보자의 견해는, 다가올 재․보궐선거와 2013년 지방선거 등 이후 공직선거가 유권자의 적극적인 참여 속에서 공정하게 치러질 수 있을지 판단해볼 수 있는 중요한 기준이 될 것입니다. 많은 유권자들이 선거관리위원회의 역할을 주목하고 있는 만큼, 아래 질의에 대해 성심껏 답변해주시길 희망합니다. 

 

 

질의 1. 선관위가 임의로 선거쟁점을 선정하고 단속한 행위에 대한 견해

 

- 선관위는 2010년 4월 26일, ‘단체 등의 선거쟁점 활동방법 안내(e-선거정보 2010-13호)’를 통해 ‘무상급식, 4대강 사업’ 등을 '이른바 선거쟁점’으로 규정하고 정부․정당․단체의 활동범위를 제시했으며, 2010년 1월 1일부터 2010년 6월 17일까지 ‘이른바 선거쟁점’과 관련해 총 25개의 조치(고발 4, 경고 21)를 취했습니다(2010.6.25 참여연대 정보공개요청에 대한 선관위 공개자료). 그러나 ‘선거쟁점’이라는 용어는 공직선거법 등 선거와 관련한 법률 어디에도 근거가 없고, 선관위조차 각종 자료에서 ‘이른바 선거쟁점’이라고 표기하여 이 표현이 임의적인 용어임을 인정한 바 있습니다. 

 

 - 더욱이 무상급식과 4대강 사업에 대한 단체 활동에 대해서는 공격적인 단속을 펼친 데 반해 정부의 4대강 홍보활동에는 소극적으로 대응한 것은 선관위 단속의 이중잣대 논란을 불러일으켰습니다. 선거 시기 다양한 정책 의제들 중 유독 ‘무상급식, 4대강 사업’을 선거쟁점으로 특정한 것의 자의성과 단속의 편파성 의혹은 반드시 규명되어야 합니다. 

 

 - 선관위의 ‘이른바 선거쟁점’ 규제의 위법성은 법원 판결을 통해서도 드러났습니다. 수원지법 안양지원은 수원환경운동연합 활동가 2명에 대해 무죄를 선고하며, “‘선거쟁점’이라는 개념은 누가 이를 결정하여야 하는지, 어느 정도에 이르면 선거쟁점이 되는 것인지, 그 범위가 전국적이어야 하는 지역적인 것도 포함되는지 논란이 있을 수 있어, 선거쟁점에 해당된다는 이유로 그 사안에 찬․반을 표시하는 행위를 모두 선거에 영향을 미치는 행위로 보게 되면 위 법 조항(공직선거법)에 의한 처벌 범위가 부당히 확대될 우려가 있”다고 판시(2010-12-22)하였습니다. 또한, 대법원 제2부는 친환경무상급식연대 배옥병 상임운영위원장에게 벌금 200만원의 원심을 확정하면서도 “단체가 선거 이전부터 지지․반대하여 온 특정 정책이, 각 정당 및 선거에 출마하고자 하는 입후보예정자들이 공약으로 채택하거나 정당․후보자 간 쟁점으로 부각된 정치적․사회적 현안을 말하는 이른바 ‘선거쟁점’에 해당하게 되었다 하더라도, 그러한 사정만으로 그 특정 정책에 대한 단체의 지지․반대활동이 전부 공직선거법에 의한 규제 대상이 된다고 할 수도 없다”고 판시(2011-10-27)한 바 있습니다. 

 

⇒  후보자께서는 중앙선거관리위원회가 선거쟁점을 임의로 선정하고 유권자 운동을 규제한 행위에 대해 어떻게 생각하시는지 견해를 밝혀주십시오.

 

 

질의 2. 선관위가 정책의 이슈나 쟁점을 선정하고 특정 정보를 선별하여 홍보한 행위에 대한 견해

 

 - 지난 18대 대통령 선거를 앞두고 중앙선관위는 매니페스토 선거의 일환으로 각 후보의 10대 공약을 제공받아 공개하는 활동 외에, 선관위 스스로 경제․민생, 사회․복지, 교육․환경, 정치행정, 외교․안보 등 5개 정책분야 20개 주요정책을 선정하여 예비후보자들의 입장표명을 요구하고 홈페이지에 공개한 바 있습니다(선관위는 17대 대선에서도 같은 방식으로 20개 주요정책을 선정한 바 있습니다). 선관위가 정책선거를 위해 각종 정책 정보를 수집하고 널리 알리기 위해 노력하는 것은 바람직한 일입니다. 그러나 선관위가 직접 선거이슈나 쟁점을 임의로 선정하고 정보를 제한적으로 제공하는 것은 선거 관리자로서의 역할을 넘어선 행위라고 판단합니다. 중앙선관위는 위의 20개의 정책을 어떠한 절차와 기준으로 선정했는지 공개하지 않았고, 전후에 어떠한 의견 수렴 절차도 거치지 않았습니다. 설사 선정 절차와 기준을 공개하였다 하더라도 선거를 관리하는 위임을 받은 선관위가 학회나 시민단체, 언론이 하는 것과 같은 방식으로 특정 의제를 선정하여 정당이나 후보에게 답변을 요구함으로써 선거쟁점 형성에 간여하는 행위가 정당화될 수 있는지 의문입니다. 

 

 - 선거 시기에는 그 사회의 모든 이슈와 쟁점, 요구가 분출하고, 후보자와 정당, 언론과 시민사회는 이슈와 쟁점을 형성하기 위해 치열한 각축을 벌입니다. 이 때, 선거관리위원회의 1차적 역할은 중립적이고 공정하게 선거를 관리하는 것이며 특정한 정책을 부각하거나 제한하는 행위는 선관위의 역할을 넘어서는 일이라고 판단합니다. 

 

⇒  후보자께서는 중앙선거관리위원회가 정책의 이슈나 쟁점을 임의로 선정하고 이에 대해 후보자들의 의견을 물어 공개하는 등 직접 정책활동의 주체가 되어 활동하는 것에 대해 어떻게 생각하십니까? 또 선관위가 정책선거를 위해 해야 할 역할이 무엇이라고 생각하는지 견해를 밝혀주십시오.

 



 질의 3. 선관위의 투표참여 권유 행위 규제에 대한 견해

 

 - 중앙선관위는 2011년 10.26 재보궐 선거 당시 ‘일반인의 단순한 투표참여 권유 행위는 가능하나 투표참여를 권유․유도하는 것만으로도 어느 후보자에게 투표하도록 권유․유도하려는 것으로 의도되거나 인식될 수 있는 사람이나 정당․단체는 불가’하다는 이른바 ‘유명인 투표 격려 규제 지침’ 자료(선거일의 투표인증샷에 대한 10문10답, 2011-10-24)를 발표했습니다. 연이어 다음날 ‘선거일에 정당․단체의 명칭이나 특정인의 성명을 표시하거나 그 명칭․성명이 추정되는 방법으로 투표권유․독려활동을 할 수 없는 사람들의 구체적 신분’을 명시했습니다(SNS관련 선거일의 투표참여 권유․독려활동시 유의사항, 2011-10-25). 그러나 선관위가 예시로 제시한 ‘선거캠프에 참여하고 있는 주요 인사’의 경우, ‘선거캠프’라는 용어가 법적용어도 아닐뿐더러 ‘주요인사’의 범위가 어디까지인지 정확하게 이해할 수 없었습니다.

 

 - 유권자의 투표참여를 독려하는 것이 선관위 본연의 임무임에도 불구하고 선관위는 ‘의도되거나 인식될 수 있는’ 등의 모호한 표현을 쓰면서 시민들의 자발적인 투표독려 활동을 규제했으며 선거운동 여부에 대한 종합적인 판단을 배제한 채 특정 신분을 예시하여 유권자에게 혼란을 가져왔다는 비판을 받았습니다. 

 

⇒  후보자께서는 선관위가 모호한 기준으로 유권자의 자발적인 투표참여 권유 행위를 규제한 것에 대해 어떻게 생각하시는지 견해를 밝혀주십시오.

 



질의 4. 투표권 보장을 위한 제도개선에 대한 견해

 

 - 중앙선관위가 발표한 ‘제19대 국회의원 선거(2012.4.11)에 관한 유권자 의식조사’에 따르면 19대 총선에서 투표를 할 수 없었던 이유로 ‘개인적인 일/출근 등’을 1순위(39.4%)로 꼽고 있습니다. 이전 선거의 조사결과도 마찬가지입니다(5회 지방선거(36.6%), 18대 총선(27.8%), 17대 총선(37.7%)).

 

 - 현재 선거일은 <관공서의 공휴일에 관한 규정(대통령령)>에 의해 관공서와 공무원에게만 법정공휴일로 지정되어 있습니다. 물론 상당수의 기업이 단체협약 등을 통해 이 규정에 근거해 선거일을 공휴일로 정하고 있지만 법적으로 국민 모두에게 적용되는 것은 아닙니다. 2012년 10월, 전국 200여개 시민사회단체가 결성한 <투표권 보장 공동행동>이 운영한 <투표권 보장 신고센터>에는 선거 당일까지 투표권을 행사하지 못하고 있다는 제보가 이어졌습니다. 

 

 - 현행 공직선거법 제6조(선거권행사의보장)는 투표하기 위해 필요한 시간은 보장되어야 한다고 규정하고 있고, 근로기준법 제10조(공민권 행사의 보장)는 근로자가 근로시간 중 공민권 행사에 필요한 시간을 청구할 때 사용자가 이를 거부하지 못한다고 규정하고 있습니다. 그러나 관련 조항으로 처벌받은 사례는 한 건도 찾을 수 없습니다. 현행 법률이 노동자의 투표권을 보장하지 못하고 있다는 점을 반증하는 것입니다.  

 

 - <투표권 보장 공동행동>은 선거관리위원회와 고용노동부가 투표권 침해 사례에 대한 전면적인 실태 조사를 진행하고 투표시간 연장, 사용자의 투표권 보장 의무 강화를 위한 제도개선을 추진할 것을 제안하였으며, 나아가 선거일 유급 휴일로 지정할 것을 촉구한 바 있습니다. 

 

⇒  후보자께서는 투표하고 싶어도 할 수 없는 유권자들의 투표권 보장을 위해 입법적, 행정적으로 어떠한 조치를 취해야 한다고 생각하시는지 견해를 밝혀주십시오.

 

 

 질의 5. 정치 표현의 자유 보장 제도개선에 대한 견해

 

 - 매체별, 행위유형별, 기간별로 규제를 하고 있는 현행 선거법은 ‘돈은 묶고 입은 푼다’는 입법취지와 달리 선거 시기 유권자들의 정치적 의사 표현을 더욱 위축시키고 있습니다. 유권자들의 알권리 보장과 정책선거 활성화를 위해 정책에 대해 자유롭게 말할 권리를 폭넓게 보장하는 방향으로 선거법 개정이 필요합니다. 

 

 - 이와 관련하여 중앙선거관리위원회 문상부 사무총장은 2월 4일, 국회 행정안전위원회 회의에서 ‘현재 선거법상 방법과 행위에 대한 규제를 완화하고, 비용으로 규제하면서 공정성을 담보할 수 있도록 전면적이고 획기적인 개정 의견을 제출할 예정’이라고 밝힌 바 있습니다.  

 

⇒  후보자께서는 선거운동의 방법과 기간의 규제 조항을 삭제하고, 표현의 자유를 폭넓게 보장하는 제도 개선에 대해 어떻게 생각하시는지 견해를 밝혀주십시오. 

 

 

질의 6. 선거관리위원회 회의 및 회의록 공개에 대한 견해

 

 - 선관위의 공정성과 정치적 중립에 대한 국민적 의혹은 선거관리위원회 회의에 대한 공개 요구로 이어졌습니다. 한국YMCA, 진보네트워크센터, 민변, 참여연대 등 전국 50여개 단체가 결성한 <유권자자유네트워크>는 2011년 10.26 재보궐 선거 직후, ‘2011년 1월부터 10월까지 개최된 중앙선관위 회의 개최일시, 참석자, 안건, 결정사항, 회의록 내역’에 대해 정보공개청구 한 바 있습니다. 그러나 선관위는 ‘선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정치적 중립을 지켜야 하는 위원 개개인의 소신 있는 발언을 현저하게 저해할 수 있다’며 유독 회의록만을 비공개 결정 통지했습니다. <유권자자유네트워크>는 선관위가 업무를 공정하게 수행하기 위해서는 투명한 회의공개가 매우 중요하다고 판단하여 비공개처분취소 행정소송을 제기하였습니다. 

 

 - 선관위의 결정과정이 투명하게 공개되고 국민이 이를 감시할 수 있을 때 선관위의 공정성과 정치적 중립성도 확보될 수 있습니다. 국가인권위, 국민권익위, 공정거래위, 방송통신위 등 선관위와 같이 독립된 기능을 가지고 국민의 기본권과 민주주의를 수호하기 위한 기관들은 대부분 위원회 의사 공개규정을 가지고 있으므로 선관위도 다르게 해석할 이유가 없습니다. 오히려 선거관리위원 개개인의 발언이 공개되고 국민이 이를 감시할 수 있을 때, 선관위의 공정성과 정치적 중립성도 확보될 수 있다고 판단합니다. 

 

⇒  후보자께서는 선거관리위원회의 회의 공개, 회의록 공개에 대해 어떻게 생각하시는지 견해를 밝혀주십시오.

 

 

질의 7. 중앙선관위 홈페이지 디도스 공격 진실규명에 대한 견해

 

 - 2011년 10.26 재보궐 선거 당일 새벽, 중앙선관위 홈페이지는 분산서비스거부(DDos, 이하 디도스) 공격으로 인해 접속이 되지 않거나 투표소 검색이 되지 않았습니다. 선관위 내부직원이 연루되었다는 주장에 대해 당시 선관위는 ‘중앙선관위 데이터베이스 서버 접근권한을 가진 시스템 운영 및 정보 보호 담당 직원 4명이 검찰에서 강도 높은 조사를 받았으나 어떠한 연루 의혹도 없었다’고 밝히면서도, 디도스 공격 및 대응 관련 정보를 ‘「공공기관의 정보공개에 관한 법률」과 「통신비밀보호법」에 의해 공개할 수 없다’고 발표했습니다(2012-06-13, 중앙선관위, 디도스 공격 및 대응 관련 정보 비공개 결정). 

 

 - 디도스 공격 및 대응 관련 정보는 사이버 선거 방해 사건의 진실을 규명하고 국민적 의혹을 해소할 수 있는 자료로 선관위가 미공개 사유로 제시한 ‘국가 안보에 관한 사항 또는 기업의 경영·영업상 비밀에 관한 사항’이라고 볼 수 없습니다. 오히려 선관위가 관련 정보를 투명하게 공개하여 국민적 의혹을 해소하기 위해 노력했어야 한다고 판단합니다. 

 - 참여연대는 중앙선관위가 정보를 비공개함으로써 음모론과 의혹이 더욱 확산되었던 점을 고려해 선관위 스스로 사태분석 자료를 전면 공개하고 국민적 의혹을 해소하기를 바래왔습니다. 그러나 참여연대의 정보공개청구와 행정심판에 대해 선관위가 끝내 ’정보비공개‘ 결정을 내려 선관위의 비밀주의 행태에 대해 사법 당국의 판단을 구하고자 행정소송을 진행 중입니다. 

 

⇒  후보자께서는 2011년 10.26 재보궐선거 디도스 공격 사건에 대한 국민적 의혹이 충분히 해소되었다고 보시는지, 선거관리위원장이 된다면 진실규명을 위해 앞으로 어떠한 노력을 할 것인지 견해를 밝혀주십시오.



질의 8. 국정원 대선 개입 의혹에 대한 견해

 

 - 2012년 대선에서 국정원이 인터넷 공간을 통해 선거에 개입한 사건이 드러났습니다. 실제 국정원 직원 ‘김모 씨’는 온라인 상에서 정부의 치적을 홍보하고, 야당 후보 및 진보적 인사·의제에 대해 비판하는 활동을 벌였고, 국정원은 대북심리전의 일환이었다며 업무로 수행했다는 점음을 인정했습니다. 국정원이 3차장 산하 심리전단(국)을 운영하여 대북심리전을 핑계로 정부정책 홍보하고, 야권 인사 또는 시민사회의 정책 비판, 선거개입 등을 했다는 의혹도 제기되었습니다. 

 

 - 경찰은 실제 수사가 초기 단계에도 이르지 못했는데도 대선후보 3차 토론회 이후 증거가 발견되지 않았다면서 서둘러 중간 수사결과를 발표하여 선거에 개입했고, 수사를 축소했다는 의혹을 받고 있습니다. 

 

 - 선거의 공정성을 해치는 불법행위를 감시하고 그 진상을 밝히는 것은 선관위의 가장 기본적 책무입니다. 하지만 현재까지 이 사건과 관련하여 선관위에서는 뚜렷한 입장을 밝힌 바가 없습니다.  

 

⇒  후보자께서는 이번 국정원의 대선 개입과 경찰의 축소 은폐수사에 대해 어떻게 생각하십니까? 또 정보기구의 정치 개입, 선거 개입을 근절하기 위해 어떤 대안을 마련해야 하는지, 선관위의 역할은 무엇이라고 생각하시는지 견해를 밝혀주십시오.

 

 

질의 9. 과거 중앙선관위의 활동에 대한 평가, 개혁방향에 대한 견해

 

 - 지난 수년간 선거관리위원회는 시민의 정책적 의견 제시는 선거에 영향을 미치는 행위 혹은 선거쟁점이라고 해석하여 광범위하게 규제하는 반면, 선관위 스스로는 특정 정책을 선정하여 홍보하는 등 공정한 관리자의 역할을 넘어서서 선거정책 선정에 간여하는 등 하나의 행위자로 참여해왔습니다. 

 

 - 또한 선관위는 무리한 유권해석을 내려 유권자를 단속하거나, 특정 정책쟁점을 선거쟁점으로 규정하여 단속 혹은 홍보하면서도 선관위 회의록 공개 등 그 의사결정 과정을 공개하는 것은 거부하는 등 불투명하게 운영되어 왔습니다. 선관위는 서울시장 보궐선거 당일 선관위 홈페이지가 공격당하거나 총선 개표 도중 미봉인 투표함이 나타나는 등 자신이 책임져야 할 선거관리 업무 능력에 대한 불신을 자아냈습니다. 선관위는 유권자들에게는 엄정한 반면, 경찰, 국정원 등 엄정한 중립을 지켜야 할 국가기구의 선거개입 같이 정작 선관위가 막아내야 할 국기문란 행위에 대해서는 미온적인 모습을 보여 왔습니다. 

 

⇒  결과적으로 지난 수년간 선거관리위원회는 국민의 신임을 상당히 잃었습니다. 이에 대한 총체적인 평가와 쇄신의 결의를 밝혀주십시오. 그리고 후보자가 생각하는 선관위 개혁방안을 제시해 주십시오.

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    중앙선관위원장 이인복 후보자에 대한 인사청문회가 28일 진행됩니다. 참여연대는 26일 공정한 선거관리, 유권자 투표권 보장과 표현의 자유 보장 등을 이인복 후보자에게 질의했습니다.
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