2011 정기국회에서 다뤄야 할 입법과제-정치제도①

1. 유권자 표현의 자유 보장; <공직선거법> 개정


1) 골자

● 현행 선거법의 각종 규제 조항은 어느 시기보다 자유로운 토론이 진행되어야 할 선거시기에 유권자의 정치적 표현의 자유를 심각하게 제약하고 있음.

● 유권자가 △후보자·정당을 지지하고 반대할 권리, △원하는 정책을 호소할 권리, △마음껏 투표를 권유할 권리를 보장받을 수 있도록 선거법의 주요 독소조항을 개정해야 함.

2) 배경 및 취지

● 1994년 제정된 현행 공직선거법의 입법취지는 ‘돈은 묶고 입은 푼다’는 것이었음. 그러나 현행 선거법은 공정하고 자유로운 선거를 보장한다는 취지와 달리, 부정선거를 막는다는 구실로 ‘입만 묶는’ 결과를 초래하고 있음. 무엇보다 현행 규제 중심적 선거법은 인터넷과 소셜네트워크서비스 등 새롭게 등장한 의사소통수단을 반영하지 못한 채 유권자들의 높아진 정치 참여 욕구를 규제하는 방식으로 기능하고 있음.

● 대표적 독소조항인 선거법 93조 1항의 경우, 선거 180일 전부터 정당·후보자에 대한 지지·반대의 의사표현을 포괄적으로 금지하여 끊임없이 위헌 논란이 제기되어 왔음. 또한 후보자비방죄, 인터넷 실명제, 시설물 설치 금지 등 각종 규제 조항들은 선거에서 유권자들의 알권리를 침해하고, 건전한 비판과 정책 형성 활동을 제약하고 있음. 이와 같은 규제 중심적 선거법의 문제는 2000년 총선시민연대의 낙선운동 규제를 통해 본격적으로 드러났음. 또한 지난 2007년 대선 시기의 인터넷 UCC물에 대한 광범위한 단속과 2010년 지방선거 시기의 트위터 단속을 비롯해, 중앙선거관리위원회의 이른바 ‘선거쟁점(4대강·무상급식)’을 통한 특정 정책 과제의 단속으로 나타난 바 있음.

● 선거는 민주주의 국가에서 유권자가 대의기구를 형성하는 핵심적 수단임. 따라서 후보자와 유권자 간의 정치적 커뮤니케이션이 보장되어야 할 뿐만 아니라, 유권자 간에 자유로운 의사 표현 행위를 통해 정당과 후보자에 대한 정보 유통이 원활하게 이루어지는 것이 필요함. 그러나 현행 선거법과 같이 유권자들의 정치적 의사 표현 행위를 제약하는 각종 규제 조항들이 존치하는 한, 올바른 후보와 정책을 선택하는 활동은 불가능함. 또한 현행 공직선거법은 유권자의 참여를 제약함으로써 전혀 공정하지 않은 선거, 정책 경쟁이 불가능한 선거를 만들고 있음. 오히려 돈을 묶는 데 사용되어야 할 인력과 비용이 유권자의 참여를 단속하고 제한하는 데 사용됨으로써 본말이 전도된 상황을 보여주고 있음.

3) 상세내용

● 선거운동 정의의 명확화(58조) : 선거운동의 정의가 너무 포괄적으로 정의되어, 제한된 선거운동 기간을 제외하고는 유권자의 정치적 의사표현 행위가 사전선거운동이나 93조 1항에 의해 처벌받는 사례들이 벌어지고 있음. 선거운동의 정의를 ‘특정 후보자’의 당선 등을 위한 ‘구체적이고 직접적인 행위’와 같이 좁게 규정해야 함.

● 정보통신망 선거운동 상시 허용(59조) : 인터넷의 경우 선거비용이 거의 들지 않는 가장 ‘표현 촉진적 매체’임. 적어도 인터넷과 SNS 등 정보통신망을 이용한 선거운동은 상시적으로 허용되어야 함. 선관위도 동일한 의견을 제시한 바 있음.

● 후보자 비판·지지 금지 규정 폐지(93조1항) : 선거 6개월 전부터 후보자·정당에 대한 언급이 포괄적으로 금지되고 있음. 가장 대표적인 독소조항임.

● 미성년자 선거운동 제한 규정 폐지 및 지방선거 외국인 선거권자 선거운동 허용(60조1항 1호, 2호) : 현재 미성년자(19세)는 선거운동을 할 수 없는 자로 규정되어 있음. 청소년들도 교육 등 사안에 대해 의견을 표출할 수 있음에도 불구하고 정치적 의사 표현을 원천적으로 막고 있음. 이와 함께 지방선거에서 선거권이 보장되어 있는 외국인의 경우 해당 선거에서 선거운동을 할 수 있도록 해야 함.

● 인터넷 실명제 폐지(82조의6) : 인터넷언론사에 실명제를 강제함으로써 유권자의 정치참여를 위축시키고, 여론수렴과 공론형성이라는 언론의 본질적 기능을 침해하고 있음.

● 정책캠페인 주요 수단 제한 규정 폐지(101조, 105조, 107조) 및 개정(90조, 103조) : 유권자 정책 캠페인의 주요 수단을 규제하는 조항임. 현수막 게시, 집회, 행렬, 서명 등 선거 시기에 유권자가 정책을 호소할 수 있는 주요 수단을 규제함으로써 정책선거를 불가능하게 하고 있음. 

● 후보자 비방죄 폐지(82조의4, 110조, 251조) : 비판과 비방의 구분이 모호해, 사실상 후보에 대한 비판과 평가를 금지하고 있음. 허위사실 유포의 경우 선거법의 허위사실유포죄로 처벌할 수 있음.

● 투표 권유 행위 규제 조항 개정(230조) : 자발적인 투표 독려 이벤트를 규제하는 조항임. ‘특정 정당이나 후보자’를 위한 투표 독려 행위와 같이 특정 행위만을 처벌하도록 개정해야 함.

2. 유권자의 투표권 보장; <공직선거법> 개정

1) 골자

● 생업 등으로 인해 투표권을 제대로 행사하지 못하는 국민들을 위해 실질적 투표권 보장 방안을 마련하고 유권자들이 손쉽게 투표장에 갈 수 있도록 투표 접근성을 높여야 함.

● 이를 위해 △투표시간 연장, △부재자 투표소 확대 설치, △사전투표제 도입, △통합선거인 명부 구축 및 투표소 확대 설치 등의 제도개선이 필요함.

2) 배경 및 취지

● 선거일은 법정공휴일임에도 불구하고 백화점, 대형할인점, 골프장, 건설현장 등은 업무 특성상 휴일근무를 할 수 밖에 없으며 이로 인해 투표권 행사가 제도적으로 어려운 상황임.

● 또한 위험하게 낮은 투표율은 ‘대표성에 대한 위기’를 낳고 있음. 특히 대학생을 포함한 20대의 경우 가장 낮은 투표율을 보이고 있어 투표율 제고를 위해 2000년대 이후 부재자 투표소 확대 등을 요구하는 목소리가 높아져 왔음.

● 투표권을 보장하기 위한 각종 제도들은 유권자의 참정권 확대를 위해 필요할 뿐만 아니라, 결과적으로 투표율 향상을 가져와 당선자의 대표성 확대에도 기여할 수 있음.

3) 상세내용

● 투표시간 오후 9시로 연장(155조) : 선거일이 법정공휴일임에도 불구하고 휴일에 근무하는 유권자들의 투표권 보장을 위해 현행 오후 6시인 투표 마감 시간을 오후 9시로 연장

● 부재자 투표소 확대 설치(148조) : 투표시간 연장과 함께 휴일에 근무할 수 밖에 없는 유권자들의 투표권을 보장하기 위해 사업장 밀집 지역에 부재자 투표소를 확대 설치할 수 있도록 하고, 20대 정치참여 활성화를 위해 대학 내 부재자 투표소를 확대 설치 할 수 있도록 해야 함.

● 사전투표제 도입 : 투표당일 투표가 힘든 유권자들을 위해 사전 투표제를 도입하여 투표의 편의성을 증대시킴으로써 투표율을 제고해야 함. 

● 통합선거인 명부 구축 및 투표소 확대 설치 : 통합선거인 명부를 신속히 구축하여, 어느 곳에서나 유권자들이 투표할 수 있도록 투표 접근성을 높여야 하며, 이를 통해 지하철 등 공공장소에 투표소를 확대 설치할 수 있도록 해야 함.

3. 선거권 연령 인하; <공직선거법> 개정

1) 골자

● 선거권 연령을 현행 19세에서 18세로 하향 조정하여 참정권에서 가장 기본적 요소인 투표할 수 있는 권리를 확대함으로써 정치 참여의 폭을 확장해야 함.

2) 배경 및 취지

● 현행 선거법이 규정하고 있는 선거권 연령은 1994년 제정 당시 20세에서 2005년 개정시 19세로 하향 조정된 것임. 18세 국민들도 충분히 스스로의 정치적 판단을 통한 선거권을 행사할 능력과 소양을 갖추고 있다고 볼 수 있음. 또한 청소년들이 학생인권조례나 무상급식 등 교육 제도와 관련되어 있는 이해당사자라는 측면에서 본다면, 청소년의 목소리도 충분히 정치에 반영되어야 함.

● 선관위의 자료에 따르면, 2008년 기준 조사대상국 187개국 중 19세 이상에게 선거권을 부여하는 국가는 34개국(18%)에 불과함. 주요 정치 선진국들을 비롯하여 144개국(77%)이 선거권 연령을 18세로 규정하고 있음.

<표> 각 국의 선거권 연령요건

3) 상세 내용

– 현행 선거권 연령 19세를 18세로 하향 조정함. (공직선거법 15조)

4. 비례대표 국회의원 대폭 확대; <공직선거법> 개정

1) 골자

● 득표와 의석간의 불비례성을 완화하고 대표성을 증대시키기 위해 비례대표 국회의원을 대폭 확대해야 함. 적어도 지역구와 비례대표 국회의원 비율을 2대 1로 하는 것이 필요함.

2) 배경 및 취지

● 현행 국회의원 선거방식은 ‘선출방식’의 측면에서, 다수제와 비례제가 혼합된 ‘혼합형 선거제도’임. 혼합형 선거제도의 취지는 ‘단순다수제 선거제도에서 나타나는 득표와 의석간의 불비례성’을 비례대표제 방식 도입을 통해 완화시키자는 것임. 그러나 현재 비례의석 규모는 전체 국회의원 정수 299명 중 54석(18%)에 불과하여 불비례성 완화 효과가 매우 미약하다는 평가가 일반적임.

● 득표와 의석 간의 불일치가 크다는 것은 그만큼 국민의 의사가 대표자 선출에 반영되고 있지 못하다는 의미임. 선거제도의 개혁은 선거를 통해 표출된 국민의 의사가 대표자 선출에 온전히 반영되는 방식으로 이루어져야 하며, 이를 위해 비례대표 국회의원 대폭 확대가 필요함.

3) 상세내용

● 현행 비례대표 의석수를 대폭 확대하여 지역구와 비례 국회의원의 비율을 최소 2대 1로 함.(21조, 25조)

● 비례대표 국회의원을 대폭 확대하기 위해서 의원정수도 확대할 수 있음. 그러나 국회의 역할과 정치현실에 대한 국민적 의구심과 불신을 감안할 때, 국회가 예산 증액을 최소화하는 자구책을 마련하여 의원정수 확대에 대한 국민적 동의 기반을 만드는 것이 동시에 진행되어야 함.