7월 28일, 김승환 헌법학회 회장(전북대 법대)이 지난 22일의 언론악법 날치기 처리과정에 대해 김형오 국회의장에게 공개 질의에 나섰습니다.
김승환 회장은 공개 질의서에서 “국회는 이번에 방송법안을 처리하면서 매우 많은 문제점”을 드러냈으며, 특히 그 문제점이 “정족수와 국회의원의 투표행위라는 매우 기초적인 것에 관한 것”이라고 지적했습니다. 이와 함께 “국회가 정족수를 계산하고 국회의원들이 투표를 하는 행위는 국회 외의 다른 모든 회의체에 전범으로 작용”하므로 “모든 국민이 알아야 할” 방송법 처리 과정의 문제점에 대해 국회의장의 답변을 원한다고 밝혔습니다.
김승환 회장이 공개질의한 여덟가지 질의의 주요 내용은 아래와 같습니다.
하나. 법률안에 대한 의원들의 투표는 투표개시선언, 투표, 투표종료선언이 있으면 유효하게 성립하는 것인가? 아니면 투표결과 재석의원이 과반수에 미치지 못하면 불성립하는 것인가?
둘. 재투표에 관한 근거조항, 국회법 제114조 “투표의 수가 명패의 수보다 많을 때에는 재투표를 한다. 다만 투표의 결과에 영향을 미치지 않을 때에는 그러하지 아니하다.”가 이번 전자투표와 전혀 관련이 없다고 생각되는데, 과연 이 조항이 이번 방송법안 투표에 적용되는 근거는 무엇인가?
셋. 이윤성 부의장의 말대로 방송법안 1차 표결이 불성립되었다면, 의사정족수와 의결정족수 중 어떤 것이 문제가 되어 불성립한 것인가?
넷. 헌법개정안 국민투표시에 투표한 유권자의 수가 유권자 총수의 과반수에 미달하는 경우가 발생했을 가정한다면, 헌법개정안은 부결된 것인가, 아니면 재투표에 회부해야 하는 것인가?
다섯. 주민소환은 주민소환투표권자 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표 총수 과반수의 찬성으로 확정되는데 지난 2008년 하남시장 주민소환투표의 경우 주민총수의 3분의 1 이상의 투표 성립 요건이 충족되지 못하여 무산되었다. 이 경우 주민소환투표는 부결된 것인가, 아니면 투표권자 총수의 3분의 1 이상이 투표에 참여하지 않았으니까 재투표해야 하는 것인가?
여섯. 국회 내에서 발생하는 다툼은 국회의 권위와 자존심을 위해서라도 국회 스스로 해결하는 것이 바람직한데, 이번 사안 정도는 결자해지 차원에서 (헌재 결정을 기다리는 것이 아니라) 국회가 스스로 해결하는 것이 바람직하다고 보는데 어떻게 생각하는가?
일곱. 헌법재판소 결과가 나올 때까지 입법부의 수장인 의장께서 정부에 방송법안 시행을 위한 작업을 중단할 것을 요청할 의향이 있는가?
여덟. 의장으로서 국회의원들의 대리투표, 절도투표 행위가 어떠한 처벌을 받아야 한다고 생각하는가? 또한 그러한 불법투표로 얼룩진 방송법안 투표의 효력에 대해서는 어떻게 해석하는 것이 마땅한가?
<김승환 헌법학회장의 공개질의서 전문>
국회의장께 드리는 공개질의서
존경하는 김형오 국회의장님! 지난 7월 22일 국회에서는 방송법안 처리를 둘러싸고 여야 사이에 극한 대립과 갈등이 표출되었습니다. 헌법은 권력분립의 원칙에 따라 국회에 입법권을 부여하였고, 국회의 입법권을 통하여 만들어진 법률은 국민의 모든 생활영역에 영향을 미칩니다. 방송법은 헌법이 보장하고 확보하는 민주주의와 국민의 알 권리를 실현하는 데 필수적인 방송의 자유, 방송의 독립성, 방송의 공적 책임을 구체화하는 법률입니다. 이 때문에 방송법의 올바른 형성은 국가공동체의 미래를 위해서 매우 중요한 것입니다. 그런데 국회는 이번에 방송법안을 처리하면서 매우 많은 문제점을 드러냈습니다. 그것도 정족수와 국회의원의 투표행위라는 매우 기초적인 것에 관한 것이라서, 국회의 모습을 바라보는 국민들의 마음은 매우 착잡하기만 합니다. 정족수와 투표는 공‧사영역을 막론하고 거의 모든 회의체에서 적용되고 행해집니다. 그래서 국회가 정족수를 계산하고 국회의원들이 투표를 하는 행위는 국회 외의 다른 모든 회의체에 전범으로 작용하여야 합니다. 제가 아래의 질의를 공개적으로 드리는 이유가 있습니다. 방송법안 처리를 둘러싸고 제기된 문제는 국회의원, 대통령, 언론인, 대자본만의 문제가 아니라 모든 국민이 알아야 할 문제입니다. 이 때문에 의장님과 저 사이에 교환되는 질의와 답변은 저희 두 사람만의 문제가 아니라고 생각합니다. 물론 의장께서 제 질의에 대한 답변을 하셔야 할 법적 의무는 없습니다. 그럼에도 불구하고 저는 정치인으로서 오랜 경륜을 갖고 계시는 의장께서 제 질의에 대한 답변을 해 주시리라고 믿고 있습니다.
이제 몇 가지 질의를 드립니다.
하나. 7월 22일 이윤성 국회부의장이 방송법안에 대한 투표개시를 선언한 데 이어 투표가 진행되었고, 투표종료선언 즉시 전광판에는 재석의원이 145명으로 기록되었습니다. 의결정족수를 규정하고 있는 헌법 제49조와 국회법 제109조에 따르면 재적의원 과반수가 재석해야 하고, 투표에 참여한 의원 과반수가 찬성을 해야 방송법안이 가결됩니다. 현재 국회재적의원이 294명이니까 재석해야 하는 의원은 148명입니다. 재석의원 145명은 의결정족수의 첫 번째 요건인 재적의원 과반수에 3명이 모자랍니다. 따라서 그 결과는 부결된 것입니다. 그런데 이윤성 부의장이 “재석의원이 부족해 표결 불성립되었으므로 다시 투표해 달라”고 요청하였고, 이에 따라 재투표가 실시되었고, 그 결과 가결되었음을 선포하였습니다. 이와 관련한 질의는 이것입니다. 법률안에 대한 의원들의 투표는 투표개시선언, 투표, 투표종료선언이 있으면 유효하게 성립하는 것입니까? 아니면 투표결과 재석의원이 과반수에 미치지 못하면 불성립하는 것입니까?
둘. 이윤성 부의장은 표결 불성립을 선언한 후 재투표를 선언하고 진행했습니다. 국회에서의 의사절차는 헌법과 법률에 근거해야 합니다. 이번 재투표의 근거조항은 무엇입니까? 참고로 재투표에 관한 근거조항은 딱 하나 국회법 제114조 제3항입니다. 그것은 “투표의 수가 명패의 수보다 많을 때에는 재투표를 한다. 다만 투표의 결과에 영향을 미치지 않을 때에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있습니다. 이 조항은 이번에 실시한 전자투표와는 전혀 관련이 없다는 것은 재론의 여지가 없이 명백합니다. 국회사무처가 방송법안 재투표를 정당화할 수 있는 선례라고 내놓은 자료는, 역으로 그러한 선례가 없다는 것을 증명하는 자료가 되어버렸다는 것은 의장께서도 잘 알고 계실 것입니다. 그럼에도 불구하고 이 조항이 이번 방송법안 투표에 적용될 수 있는지, 있다면 그 근거는 무엇입니까?
셋. 국회의 회의와 의사진행 및 의안의 의결에 필요한 정족수로는 의사정족수와 의결정족수 두 가지가 있습니다. 전자는 국회가 회의를 열고 의원들이 발언을 하기 위한 정족수이고, 후자는 법률안 기타 의안을 가결시키는 정족수입니다. 이윤성 부의장의 말대로 방송법안 1차 표결이 불성립되었다면, 어떤 정족수가 문제가 되어 불성립된 것입니까? 혹시 헌법학자인 제가 모르는 또 다른 정족수, 예를 들어 표결개시정족수라는 것도 있는 것입니까?
넷. 헌법 제130조 제2항은 헌법개정안에 대한 국민투표를 규정하고 있습니다. 이에 따르면 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 가결‧확정됩니다. 그런데 말입니다. 헌법개정안에 투표한 유권자의 수가 유권자 총수의 과반수에 미달하는 경우가 발생했다고 가정합시다. 이 경우 헌법개정안은 부결된 것입니까, 아니면 재투표에 회부해야 하는 것입니까?
다섯. 주민소환에 관한 법률 제22조 제1항에 따르면 단체장이나 지방의원에 대한 주민소환은 주민소환투표권자 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표 총수 과반수의 찬성으로 확정됩니다. 이 법률 제23조에 따르면 주민소환이 확정된 때에는 주민소환투표대상자는 그 결과가 공표된 시점부터 그 직을 상실합니다. 여기에서 주민소환이 확정되었다는 것은 주민소환이 가결되었다는 것을 뜻합니다. 이 법률이 시행된 후 최초로 2008년 12월 12일에 하남시장 주민소환투표가 있었습니다. 당시 하남시선관위가 발표한 집계결과에 따르면 전체 투표인수 10만6435명중 31.1%인 3만3057명만이 투표에 참여해, 소환요건 충족인원 3분의 1인 3만5479명에 미달하여 주민소환이 무산되었습니다. 이 경우 주민소환투표는 부결된 것입니까, 아니면 투표권자 총수의 3분의 1 이상이 투표에 참여하지 않았으니까 재투표해야 하는 것입니까?
여섯. 헌법은 입법권, 집행권, 사법권 3권을 분리하고 있습니다. 권력상호간에는 헌법과 법률의 규정에 따라 일정한 견제와 균형 그리고 협력이 이루어지도록 하고 있습니다. 어떠한 권력도 다른 권력을 지배할 수 없습니다(물론 우리나라에서는 권력분립에 관하여 헌법규범과 헌법현실 사이에는 상당한 괴리가 있다는 것은 다 아는 사실입니다). 권력은 또한 상호 통제를 받습니다. 국회가 압도적 다수로 가결시켜서 효력을 발생하고 있는 법률조항이라 하더라도 헌법재판소가 위헌결정을 내리면, 결정이 선고되는 순간 그 법률조항은 효력을 상실합니다. 그러나 국회 내에서 발생하는 다툼은 국회의 권위와 자존심을 위해서라도 국회 스스로 해결하는 것이 바람직합니다. 더구나 이번 방송법 표결 불성립과 재투표에 관한 다툼은 헌법학자의 입장에서 볼 때 결론이 너무나 단순명료합니다. 이런 사안 정도는 결자해지 차원에서 국회가 스스로 해결하는 것이 바람직하다고 보는데 어떻게 생각하십니까?
일곱. 7월 26일 최시중 방송통신위원장은 기자회견을 통해 8월 중 종합편성채널과 보도전문채널 사업자 승인 신청 접수 및 심사절차를 진행하겠다고 밝혔고, 세제혜택 등 신규사업자 지원 검토까지도 약속했습니다. 국회에서 어떻게 싸우든, 헌법재판소가 어떤 결정을 내리든 상관하거나 기다릴 것 없이 자신은 방송법이 통과된 것으로 간주하고 일을 추진하겠다는 생각인 듯합니다. 아마도 그는 헌법재판소의 심리적‧정치적 부담을 재빨리 읽었을 수도 있습니다. 어느 쪽으로 결론을 내려도 후폭풍은 만만치 않을 것이라는 헌법재판소의 부담 말입니다. 이럴 때 재판기관은 대개 시간을 끌게 됩니다. 헌법재판소는 무엇이 헌법인가, 그리고 이번 사건과 관련하여 국회법의 관련조항들은 어떤 의미를 갖는가만을 선언하면 될 텐데, 우리나라에서 대통령권력이라는 것이 어디 그리 만만한 것입니까? 주변에 막강한 다른 권력들이 호위하고 있기도 하고요. 이런 상황에서는 입법부의 수장인 의장께서 정부에 방송법안 시행을 위한 작업을 중단할 것을 요청해야 한다고 보는데, 어떻게 생각하십니까?
여덟. 이번 방송법안 투표에서는 국회의원들의 대리투표, 절도투표가 공공연하게 자행되었다는 것이 여러 자료들을 통해서 계속 입증되고 있습니다. 그것은 형법상 공무집행방해죄에 해당합니다. 수능시험에서 대리시험행위 또는 공직선거에서 대리투표행위가 적벌되었을 때, 형법과 공직선거법 등에 의해 학생이나 유권자가 받는 엄정한 형사처벌을 잘 아실 것입니다. 의장으로서 국회의원들의 이러한 행위는 어떠한 처벌을 받아야 한다고 생각하십니까? 또한 그러한 불법투표로 얼룩진 방송법안 투표의 효력에 대해서는 어떻게 해석하는 것이 마땅하다고 생각하십니까?
2009년 7월 28일
한국헌법학회 회장 김 승 환 드림
