‘유권자 참정권 보장 방안’ 등, 김능환 중앙선거관리위원 후보자에게 공개질의서 발송

< 공개질의서>

2012년 양대 선거를 앞두고, 선거관리위원회(이하 선관위)의 역할이 어느 때보다 중요한 시점입니다. 물론 각종 제도개선에 대한 논의와 최종 결정은 입법부의 몫이지만, 선거관리의 주무기관으로 선관위의 역할은 아무리 강조해도 지나치지 않습니다. 지난 2010년 지방선거의 경우, 선관위가 “입은 풀고 돈은 묶는다”는 공직선거법의 취지와 달리, 과도한 유권해석에 기반한 과잉단속으로, ‘선거관리’가 아니라 ‘선거개입’을 하고 있다는 비판을 받기도 했습니다.

향후 후보자께서 선거관리위원으로 임명된다면, 관례상 중앙선거관리위원장을 겸직하게 될 것으로 예상됩니다. 그만큼 주요 정책에 대한 후보자의 견해는, 내년 선거가 유권자의 적극적인 참여 속에 꽃피울 수 있는가를 판단해볼 수 있는 중요한 판단기준이 될 것입니다. 양대 선거를 앞둔 지금 선관위 앞에 많은 문제가 산적해 있지만, 선관위 활동에 있어 각종 제도개선과 관련 법규 개정의 최우선적 목표는 유권자의 참정권과 표현의 자유 보장이 되어야 할 것입니다. 많은 유권자들이 선관위의 역할을 주목하고 있는 만큼, 아래 정책 질의에 대해 성심껏 답변해주시길 희망합니다.

⇒ 지난 2010년 지방선거 당시 ‘무상급식, 4대강반대’ 정책캠페인에 대한 선관위의 포괄적 규제의 문제점을 지적하는 판결이 잇따르고 있습니다. 정책선거를 훼손하고 유권자의 알권리와 정치적 의사표현의 자유를 침해하고 있다는 비판에 직면해있는, 선관위 유권해석의 문제점과 정책캠페인 보장 방안에 대한 후보자의 견해는 무엇입니까?

– 선관위는 2010년 4월 26일, ‘단체 등의 선거쟁점 활동방법 안내(e-선거정보 2010-13호)’를 통해 ‘무상급식, 4대강 사업’ 등을 ‘이른바 선거쟁점’으로 규정하고, 정부·정당·단체의 활동범위를 제시하였습니다. 

– 이 지침에 대해 ‘국민의 정치적 의사표현의 자유를 심각하게 제한’하고, ‘정책선거를 실종시킨다’는 비판이 제기되자, 보도자료 ‘선거쟁점 찬반토론회 등 단체의 활동방법 안내(2010.4.30)’를 통해 ‘단체’에 특화된 활동방법에 대한 별도의 안내를 하고, ‘선거쟁점(4대강·무상급식 등)에 대한 찬·반 활동 관련 선거법 안내(2010.5.6)’ 책자를 발간하기도 하였습니다.

– 선관위 발표자료에 따르면, 선관위는 ‘선거쟁점’을 “각 정당 및 선거에 출마하고자 하는 입후보예정자들이 공약으로 채택하거나, 정당·후보자간 쟁점으로 부각된 정치적·사회적 현안”이라고 정의하고 있습니다. 선관위는 ‘이른바 선거쟁점’ 사안에 대한 찬·반 활동은 ‘사전선거운동에 이르거나 선거에 영향을 미칠 가능성이 크므로, 과거부터 논란이 있었고 이와 관련한 단체 및 정부의 활동이 계속되어 왔더라도, 선거쟁점으로 볼 수 있는 경우에는 이와 관련한 정부·정당·단체 등의 활동이 공직선거법의 적용을 받는다’고 설명하고 있습니다.

– 선관위는 지방선거 기간 동안, ‘이른바 선거쟁점’과 관련해 2010년 1월 1일부터 2010년 6월 17일까지의 기간 동안 총 25개의 조치(고발 4, 경고 21)를 취했습니다(2010. 6. 25. 참여연대 정보공개요청에 대한 선관위 공개자료). 선관위가 고발한 대상은 ‘무상급식캠페인’과 관련해, △친환경무상급식연대 배옥병 상임운영위원장, ‘4대강반대켐페인’과 관련해 △안명균 안양군포의왕 환경운동연합 사무국장, 우명근 안양군포의왕 환경운동연합 활동가, △장동빈 수원환경운동연합 사무국장 등 정책캠페인의 대표적 활동가들이었습니다.

○ 문제점

– 기본적으로 ‘선거쟁점’이라는 용어는 법률적 근거를 가지고 있지 않습니다. 선관위가 ‘선거쟁점’이라는 용어를 공식적으로 사용한 것은 2010년 지방선거가 최초였습니다. 그러나 ‘선거쟁점’은 공직선거법 등 선거와 관련한 법률 어디에서도 근거를 찾아볼 수 없으며, 선관위 역시도 각종 자료에서 ‘이른바 선거쟁점’이라고 표기하여 이 표현이 임의적인 용어임을 인정하고 있습니다.

– 선관위는 선거쟁점을 ‘4대강, 무상급식’ 관련 활동만으로 한정하여 단속하는 등 자의적으로 선거쟁점을 특정하였습니다. 앞서 선관위 조치내역에서도 볼 수 있듯이, 선관위가 ‘4대강, 무상급식’은 예시적 조항에 불과하다고 밝힌 것과 달리, 선관위는 ‘4대강’과 ‘무상급식’에 관련된 활동만을 집중적으로 ‘선거쟁점’으로 단속하였습니다. ‘천안함, 세종시’ 등 전국적 쟁점 뿐만 아니라 지방선거의 경우 지역적으로도 수많은 쟁점들이 형성됨에도 불구하고 ‘4대강’과 ‘무상급식’만을 선거쟁점으로 규정한 ‘어떠한 근거’도 찾아볼 수 없었습니다. 이와 같이 ‘이른바 선거쟁점’을 특정하는 과정에서 선관위의 ‘자의적 판단’이 개입되는 것은 간과할 수 없는 사안입니다. 이는 선관위 스스로 ‘선거관리자’가 아니라 ‘선거의 일주체로 선거에 개입’하는 결과를 초래하는 것이기 때문입니다.

– 특히,  ‘4대강’과 ‘무상급식’의 경우, 정부·여당이 쟁점화를 회피하고자 했던 사안들이었기 때문에 더더욱 선관위의 자의적 쟁점 선정과 단속, 그로 인한 선거개입의 효과는 선관위의 공정성에 대한 비판을 불러올 수밖에 없었습니다. 시민단체의 정책캠페인에 대해 전방위적 규제를 가한 것과 달리, 정부의 4대강사업 홍보에 대해서는 협조요청에 그치는 등 소극적 대응으로 인해 공정성을 상실했다는 비판이 지속적으로 제기된 바 있습니다.

– 근본적으로 선관위의 선거쟁점 관련 단속은, 정책선거의 활성화를 가로막고 유권자의 정치적 의사 표현의 자유와 알권리를 훼손하였습니다. 모름지기 선거는 여러 가지 정치적·사회적 쟁점이 형성되는 시기이고, 정책선거 실현이라는 측면에서도 정치적·사회적 쟁점들이 형성되는 것은 바람직한 일임에도 불구하고, 선관위의 무차별적 단속으로 정책선거의 분위기는 급속히 식었으며, 정책캠페인 활동도 위축되었다는 것은 주지의 사실입니다. 

– 선관위가 고발한 3건 중, 수원지법(수원환경련 장동빈 사무국장, 1심선고 2011-02-18)을 제외하고, 2건의 1심판결에서 선관위 규제의 문제점에 대한 지적이 이어졌습니다. 지난 12월 22일, 수원지법 안양지원은, 안명균, 우명근 활동가에 대한 1심 판결에서 ‘무죄’를 선고하며, “‘선거쟁점’이라는 개념은 누가 이를 결정하여야 하는지, 어느 정도에 이르면 선거쟁점이 되는 것인지, 그 범위가 전국적이어야 하는 지역적인 것도 포함되는지 논란이 있을 수 있어, 선거쟁점에 해당된다는 이유로 그 사안에 찬·반을 표시하는 행위를 모두 선거에 영향을 미치게 하는 행위로 보게 되면 위 법 조항(공직선거법)에 의한 처벌 범위가 부당히 확대될 우려가 있는 점. 정책선거의 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없는데, 정책을 찬성, 비판하는 행위들에 의해 특정 정당이나 특정 후보자가 영향을 받거나 받을 수 있다고 하여 그것을 특정 정당이나 특정 후보자를 지지, 반대하는 것과 동일시 할 수 없다(2010-12-20, 수원지법 안양지원 판결문 中)”고 판시한 바 있습니다. 또한 지난 2월 18일, 서울중앙지법은 친환경무상급식연대 배옥병 상임운영위원장에 대한 1심선고에서 ‘일부 무죄, 일부 유죄’를 선고하며, 보도자료를 통해 “본 판결은 시민단체가 특정한 정당이나 후보자를 거명하지 않은 경우에는 통상적인 시민단체 활동의 일환으로서 선거쟁점인 정책에 대하여 지지·반대 서명을 하거나 연설을 하거나 현수막 게시 등의 활동을 하여도 공직선거법에 위반되지 않는다고 가이드라인을 제시한 점에 의의가 있다”고 밝히고 있습니다(2011-02-18, 서울중앙지법 보도자료). 즉, 법원이 ‘후보자와 정당명을 언급한 것’을 선거법 위반으로 판단한 부분은 ‘공약채택촉구캠페인 과정의 본질을 외면한 모순적 판결’이라는 비판을 받을 수 있다는 것을 별론으로 하더라도, 지난 지방선거에서 선관위의 포괄적 규제가 ‘위헌, 위법’이라는 사실은 분명히 지적하고 있음을 알 수 있습니다.

– 향후 선거에서 ‘정책선거의 활성화, 유권자들의 알권리 및 정치적 의사 표현의 자유’를 보장하기 위해, 법원에서 지적한 바와 같이 선관위의 정책캠페인 규제의 문제점을 짚어보고, 내년 선거에서 이와 같은 일이 반복되지 않도록 하는 것이 필요합니다. 이와 관련해 지난 2010년 12월 21일, 중앙선관위 이종우 사무총장은 언론 인터뷰에서 ‘선거쟁점 찬반활동 허용’을 위해 국회에 개정의견을 내겠다고 밝힌 바 있습니다(2010-12-22, 문화일보).

정책질의2. ‘인터넷과 트위터 등’에서의 정치적 의사 표현 보장 방안

⇒ 2007년 UCC 규제와 2010년 트위터 규제 등, 선관위는 새로운 의사소통 매체가 등장할 때마다 규제 위주로 유권해석을 해왔습니다. 특히 선관위가 주요한 근거법규로 삼고 있는 공직선거법 93조 1항의 경우, 위헌적인 논란이 끊이지 않고 있습니다. 대표적인 선거법 독소조항으로 지목받고 있는 ‘공직선거법 93조 1항’을 비롯해, 온라인공간에서 네티즌·시민들의 정치적 의사 표현의 자유를 보장해야 한다는 의견에 대해 후보자의 견해는 무엇입니까?

– 선관위는 대선을 앞둔 2007년 1월 ‘공직선거법상 UCC관련 적용 규정안내(e-선거정보 2007-01호)’에 이어, ‘선거 UCC물에 대한 운용기준 안내(e-선거정보 2007-02호)를 통해 각종 UCC물에 대한 단속방침을 천명하였습니다. UCC(User Created Contents)란 일반적으로 인터넷으로 이용자가 직접 제작하여 인터넷에 유통시키는 글, 사진, 음악, 동영상 등을 포괄적으로 일컫는 것으로 UCC에 대한 규제는 사실상 인터넷 전반에 대한 규제라 할 수 있습니다.

– 선관위는 UCC운용기준에서, ‘단순한 의견개진과 사전선거운동의 판단기준(93조 관련)’과 ‘사전선거운동죄와 후보자비방죄의 관계(251조 관련)’, ‘UCC물의 제작행위와 퍼나르기의 관계’ 등을 기술하였습니다. 구체적으로 ‘온라인에서 반복적인 후보평가는 사전선거운동으로 위법, 부정적인 내용을 기술하면 후보자 비방죄이며 반복게시는 사전선거운동, 후보에 대한 비판적인 UCC물 퍼나르기는 위법’이라고 규정하고, 이후 대선이 끝날 때까지 지속적으로 인터넷 UCC물을 단속하였습니다. 이로 인해 17대 대선에서는 9만 여건에 가까운 글이 삭제되었으며, 이는 16대 대선에 비해 8배 가량 높은 수치입니다(17대 대선 87,753건 삭제 요청, 16대 대선 11,399건 삭제 요청).

– 지난 지방선거를 앞두고, 스마트폰 보급과 함께 트위터로 대표되는 소셜네트워크 서비스(Social Network Service, SNS)의 이용이 늘어나자, 선관위는 2010년 2월, ‘선거관련 트위터 이용 가능범위를 제시한 안내자료(e-선거정보 2010-5호)’를 통해 트위터를 선거법으로 규제하겠다는 방침을 밝혔습니다. 앞서 선관위는 2009년 9월, 재보궐 선거를 앞두고 ‘후보자 또는 팬클럽 등에서 트위터를 사용하는 경우 감시·단속하겠다’는 의사를 밝힌 바 있습니다.

– 선관위는 트위터관련지침에서 “선거법은 트위터에 대해 정보통신망에 의한 선거운동의 하나로 규율”한다고 밝히고, 이후 관련 토론회에서 선관위 관계자는 트위터를 UCC물과 동일하게 공직선거법 93조의 ‘기타 유사한 것’으로 단속하겠다는 입장을 밝힌 바 있습니다. 그러나 지방선거 기간 동안, 선관위가 단속한 내역은 트위터 상 몇 건의 여론조사를 제외하고는 사실상 없었으며, 이로 인해 선관위가 실효성이 없음에도 불구하고 트위터를 단속하겠다는 방침을 밝힘으로써, 인터넷 상의 공포분위기를 조성했다는 비판이 제기되었습니다.

– 선관위가 제시한 UCC물과 트위터 관련 규제기준은 너무나 모호해 위법 행위에 대한 판단기준을 제대로 제시하고 있지 못합니다. 무엇이 단순한 의견개진인지, 선거운동인지에 대한 것은 물론이고, 후보자에 대한 ‘비판’과 ‘비방’의 차이에 대해서도 일반 이용자들이 판단하기 어렵습니다. 이 때문에 이용자들이 위법을 피하기 위해 의사표현의 자유를 스스로 위축시키는, 지속적인 ‘자기검열’을 결과를 초래할 수밖에 없습니다. 이와 관련해 2009년 10월, 국가인권위원회는 “운용기준에 따르면 단순한 의견개진 및 의사표시를 ‘계속 유포’시킬 경우 선거운동에 해당될 수 있다는 것인데, 공직선거법에서는 단순한 의견개진 및 의사표시의 허용횟수를 제한하고 있지 않으며, 이를 하위법령에 위임하고 있지도 않다. 또한 ‘계속’이 몇 회를 말하는 것인지 전혀 예측할 수 없을 정도로 명확하지 않다… 따라서 당선 또는 낙선을 주장하는 명백한 메시지를 담고 있지 않은 단순한 의견개진 및 의사표시의 반복적 게시는 허용되어야 한다” “현행 선관위의 운용기준은 판단의 기준이 모호하고 명확하지 않아 자의적 집행가능성이 커 오히려 선거의 공정성을 해할 우려가 있으므로 보다 더 명확하게 규정할 필요가 있다”(국가인권위 결정문. 2010.10.29)고 밝히며, 선관위 운용기준의 문제점을 지적한 바 있습니다. 이러한 지적은 트위터규제기준에도 동일하게 적용될 수 있습니다.

– 선관위가 규제의 근거로 삼고 있는 ‘공직선거법 93조‘의 경우 끊임없이 위헌 의견이 제기되고 있는 조항입니다. 지난 2009년 헌법재판소는 비록 위헌결정을 내리기 위한 인원에 한명이 부족하여 합헌 결정을 유지하였으나, 다수(5인)가 93조에 대한 위헌의견을 제기한 바 있습니다. 해당 결정에서 5인의 재판관은 93조의 적용 대상 중 ‘기타 유사한 것’의 불명확성을 지적하며, “‘광고 등’ 구체적 예시들에 의하여 일반조항인 ‘기타 이와 유사한 것’의 범위와 한계가 명백하게 드러나지 않는바, 이는 수범자인 일반 국민으로 하여금 금지 또는 처벌하고자 하는 행위의 범위를 예측하기 어렵게 하고, 법집행기관의 자의적 해석ㆍ집행의 가능성을 열어 놓음으로써, 헌법상 명확성의 원칙에 위배된다고 할 것이다(2007헌마718. 2009.7.30 선고)”라는 의견을 제시한 바 있습니다. 선관위는 UCC와 트위터를 선거법 93조의 ‘기타 유사한 것’의 하나로 규제하고 있습니다.

– 무엇보다도 선관위의 인터넷 상 UCC물과 트위터 등 SNS에 대한 포괄적인 규제는 온라인에서 유권자의 표현의 자유를 침해하는 것은 물론이고, 기술 발전에 따른 새롭게 등장하는 ‘정치 공론의 장’을 훼손시키는 결과를 초래했습니다. 정치적으로 가장 활발한 토론이 이루어져야 할 선거 시기에 인터넷 상의 글들이 자취를 감추고, 선거법 저촉을 우려한 이용자들의 자기검열과 표현 억제가 일상화되고 있는 상황입니다.

– 선관위는 새로운 매체가 등장할 때마다 기존법률을 과도하게 해석하여, 규제위주의 집행을 펼쳐나가는 방식을 지양할 필요가 있습니다. 우선 모호한 기준으로 ‘유권자의 정치적 의사표현을 위축’시키는 ‘UCC물 운용기준’과 ‘트위터 단속방침’을 폐기해야 합니다. 또한 지속적으로 위헌 논란이 제기되고 있는 ‘공직선거법 93조’의 위헌성에 대한 입장을 명확히 밝히고, 온라인에서의 정치적 의사 표현의 자유를 보장하기 위해 적극적으로 활동해야 합니다. 이미 선관위는 2003년 8월, 국회에 제출한 정치관계법 개정의견에서 “인터넷을 통해서는 누구든지 선거기간 전·중에 자유롭게 선거운동을 할 수 있도록” 하자는 의견을 제시한 바 있습니다.



정책질의3. 투표시간 연장, 부재자 투표소 확대, 사전투표제 도입 등 투표권 보장 방안

⇒ 생업 등의 이유로 투표에 참가하지 못한는 유권자들의 투표권을 보장하기 위해서는 ‘투표시간 연장, 부재자 투표소 확대, 사전투표제 도입’ 등이 적극적으로 추진되어야 합니다. 이에 대한 후보자의 견해는 무엇입니까?

– 1987년 민주화 이후, 한국의 투표율은 급격하게 하락하고 있으며, 투표율의 하락은 ‘선출된 대표자의 정당성을 약화시킬 수 있다’는 우려가 지속적으로 제기되고 있습니다.

– 선관위의 ‘2010 유권자의식조사(제5회 지방선거)’에 따르면, 투표에 기권한 응답자들 중 ‘일이나 출근으로 인해 당일 투표가 불가능했다’는 응답이 35.1%에 달했습니다. 선거일이 법정공휴일임에도 불구하고 대표적으로 백화점, 대형할인점, 골프장, 건설현장, 중소기업 등의 종사자들은 업무 특성상 휴일근무를 할 수 밖에 없으며 이로 인해 투표권 행사가 제도적으로 어려운 상황입니다.

– 투표시간의 경우, 현행 공직선거의 투표시간은 ‘오전 6시’부터 ‘오후 6시(보궐선거 등에 있어서는 오후 8시)’로 규정되어 있습니다. 그러나 앞서 언급했듯 투표시간에 근무를 해야 하는 유권자들은 업무 종료 후에 투표장에 갈 수 없는 상황입니다.

– 부재자 투표의 경우, 2002년 대선부터 학생들을 중심으로 대학 내 부재자 투표소 설치 등을 요구해왔으며, 업종의 특성상 휴일에 근무해야 하는 국민들을 위해 노동자 밀집 지역에 투표소 설치의 필요성이 제기되어 왔습니다. 현행 공직선거관리규칙은 관할구역안의 읍ㆍ면ㆍ동 구역 안에 거소를 둔 부재자투표예상자가 2천인을 넘는다고 인정되는 경우에 한해 투표관리관을 지정하여 부재자투표소를 설치ㆍ운영하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그러나 ‘거소’ 개념에 대한 소극적 적용과 과도한 인원기준으로 인해 부재자 투표소가 추가 설치되는 사례가 거의 없다고 할 수 있습니다.

– 사전투표제의 경우, 선관위는 2009년 7월, 투표의 시간적·장소적 한계를 극복하여 선거인에게 투표편의와 선거권 행사기회를 최대한 보장하고, 저조한 투표율을 제고할 수 있는 방안으로 ‘보궐선거에서의 사전투표제’ 도입을 주장한 바 있습니다(2009년, 선관위 정치관계법 개정의견). 또한 국회 입법조사처는 해외사례의 검토를 통해, ‘투표의 편의성 확대와 투표율 제고를 위한 방안으로 다수의 국가들이 사전투표를 실시하거나 도입을 고려하고 있다’고 밝히며, 우리나라도 ‘선거일 전 3-5일간 누구나 특별한 사유없이 투표할 수 있는 사전투표제를 도입하게 되면 많은 유권자의 투표참여를 기대할 수 있을 것’이라며 사전투표제 도입 의견을 제시한 바 있습니다(2010-11-16, 국회 입법조사처 현안 보고서 ‘사전투표제의 국가별 운영현황과 국내도입방향’)

– 생업 등의 이유로 투표참가가 어려운 유권자들을 위해 투표시간 연장, 부재자 투표소 확대, 사전투표제 도입 등 제도적 대책을 강구해야 하며, 선관위가 적극적으로 의견을 개진해야 합니다.

– 투표시간의 경우, 일과 후에도 투표가 가능하도록 오후 9시 정도까지 투표시간을 연장하여, 투표시간의 제약으로 인해 참정권을 보장받지 못하는 유권자들의 권리를 보장할 수 있는 방안을 강구해야 합니다.

– 부재자 투표의 경우, 공직선거법을 개정하지 않더라도 선관위가 공직선거관리규칙을 개정하여 설치기준을 완화함으로써, 젊은 층의 투표를 유도하기 위한 대학가 투표소 설치와 노동자 밀집지역 투표소 설치 등이 가능할 수 있습니다.

– 사전투표제의 경우, 선관위가 개정의견에서 밝힌 ‘재보궐 선거 도입’에서 나아가 2012년 선거에서 도입 될 수 있도록 해야 합니다.