위험, 기술, 그리고 사회(1)

[번역] 김명진 | 시민과학센터 회원

도입

기술적 위험에 대한 대중의 우려가 커지면서 새로운 기술에 대한 비판적 검토와 예전 기술에 대한 재평가가 점점 더 많이 이루어지고 있다. 현대 사회에서 기술이 그 숱한 혜택에도 불구하고 점차 전문가와 일반인 모두로부터 공격받고 있다는 사실은 하나의 역

설이자 도전이기도 하다. 그것이 역설인 이유는, 기술의 혜택에 있어서는 대체로 무비판적인 수용이 이루어지면서도 이와 동시에 기술과 연관된 위험의 감소에 대한 요구가 제기되고 있기 때문이다. 그리고 이것이 도전인 이유는, 어떻게 민주적 과정을 통해 기술을 평가하고, 선택하고, 관리할 것인가 하는 어려운 과제가 우리 앞에 가로놓여 있기 때문이다. 이 문제는 다시 기술적 위험을 둘러싼 논쟁이 충분한 정보에 근거해 이루어지도록 해야 하는 과제를 사회과학에 제기하고 있는데, 그 이유는 이러한 논쟁들의 결과가 기술 변화와 사회 변화의 방향을 대략적으로 형성할 것이기 때문이다.

기술적 위험은 두 가지의 서로 구분되면서도 상호 연관된 개념들로 구성되어 있다. 그것은 위험(risk)과 위해(hazard)이다. 위험은 어떤 사건이나 악영향(adverse effect)이 일어날 확률이나 규모 등을 복합적으로 측정한 것을 말한다. 그리고 위해는 악영향을 일으킬 수 있는 위난(danger) 혹은 위협을 가리킨다. 따라서 기술적 위험이란 기술적 위해가 인간의 건강과 안전, 그리고 환경에 미칠 수 있는 악영향의 확률과 규모를 가리킨다고 하겠다. 인간의 건강과 안전에 대한 악영향에는 사망, 질병, 상해 등이 포함될 것이고, 환경에 대한 악영향에는 인간이 아닌 종들, 생태계, 생지화학적(biogeochemical) 순환, 기후, 그리고 생물권 (biosphere) 전체에 대한 위협이 포함될 수 있겠다. 주요한 기술적 위해에는 △ 핵전쟁으로 인한 대량학살이나 지구온난화와 같이 생물권 전체를 위협하는 위난들 △ 핵발전소와 같은 대규모 기술시스템의 실패 △ 공장에서의 전동 선반과 같은 기계장치의 이용 내지 오용 △ 독성 화학물질 유출에서 볼 수 있는 위해 물질의 오용이나 방출 △ 석면과 같이 효과가 지연되어 나타나는 낮은 수준의 위난에 사람들이 노출되는 것 등이 포함된다.

기술적 위험은 인류 역사를 통틀어 줄곧 존재했던 문제였지만(Covello and Mumpower, 1985), 최근들어 대중의 우려가 커지면서 그 중요성이 더욱 부각되었다. 이러한 우려의 증가가 기술적 위험의 수와 심각성에서의 실질적인 증가를 반영한 것인지는 논쟁거리다(예컨대 Bailey, 1995; Commoner, 1990; Douglas and Wildavsky, 1982; Lancet, 1992; Proctor, 1995). 그러나 현대 산업사회에서 기술적 위험이 도처에 널려 있다는 점은 분명한 사실이다. 정확한 추정치를 얻기는 어렵지만, 구할 수 있는 가장 믿을 만한 자료에 따르면 미국에서 매년 남성 사망의 적어도 20-30퍼센트, 여성 사망의 10-20퍼센트가 기술적 위해에 기인한 것일 수 있다고 한다(Harriss et al., 1985: 130-143). 경제적 비용도 엄청나서, 툴러의 추정에 따르면 1979년 한 해 동안 미국에서

기술적 위해로 인한 금전적 손실(생산성 하락, 재산 피해, 기술적 위해의 통제를 위한 공공·민간 양 부문의 노력 등을 포함하는)은 1790억-2830억 달러에 달하며 이는 미국 국민총생산(GNP)의 8-12퍼센트에 해당하는 액수이다(Tuller, 1985). 뿐만 아니라 기술적 위해는 시장에 의해 포착되지 않는 숨겨진 영향들을 ― 특히 환경에 대해 ― 미친다. 예컨대 해리스 등은 1800년 이후 멸종했거나 멸종 위기에 빠진 조류와 포유류의 1/3이 기술에 기인한 것이며, 최근 육상 생물자원 감소의 75% 역시 마찬가지 이유 때문이라고 추정했다(Harriss et al., 1985: 144-148)

최근의 여론조사에 따르면, 대다수의 미국인들은 삶이 더 위험해졌으며 건강, 안전 및 환경적 위험을 효과적으로 통제하기 위해 추가적인 규제가 필요하다고 믿고 있다(Dunlap, 1992). 그러한 우려들이 [미국인들만의 우려가 아니라] 전지구적으로 퍼져 있다는 증거가 늘어나고 있다(Dunlap et al., 1993). 위험의 규제와 관리를 책임지고 있는 기관들에 대한 신뢰는 지난 수십 년 동안 지속적으로 침식되어 왔다(Lipset and Schneider, 1987; Rosa and Clark, 1999). 이러한 경향들이 수렴하면서 나타난 한 가지

결과는 기술을 둘러싼 정치적 논쟁의 증가이다(Jasper, 1988, 1990; Mazur, 1981; Nelkin, 1992). 또다른 결과들에는 기술적 위해를 평가하고 관리하기 위한 정부 노력의 증가(Breyer, 1993; Fiorino, 1995; Regens et al., 1983)와 ‘위험 분석(risk analysis)’이라고 이름붙은 새로운 전문직의 발전(Crouch and Wilson, 1982; Lave, 1982; Lowrance, 1976; Rodericks, 1992) 등이 있다.

이 논문에서 우리는 기술적 위험과 관련된 사회적·정치적 쟁점들을 설명하고 그 쟁점들을 다루기 위해 새롭게 등장하고 있는 사회과학적 관점들에 대해 간략히 정리해 볼 것이다. 우리는 다음과 같은 다섯 개의 주요 주제를 중심으로 논의를 전개하려 한다. (1) 위험 평가(risk assessment), 위험 산정(risk evaluation), 위험 관리(risk management)의 공식적 모형, (2) 미국과 다른 나라들에서 위험 정책 시스템이 생겨난 배경과 그것의 현재 구조, (3) 위험의 이해를 위해 출현한 사회과학에서의 주요 관점들, (4) 위험을 둘러싼 정치적 논쟁의 동역학, (5) 앞으로의 사회학적 연구를 위한 방향 제시.

위험 평가, 위험 산정, 위험 관리

기술적 위험에 대한 적절한 이해를 위해서는 현재 위험 평가, 위험 산정, 위험 관리에서 사용되고 있는 용어, 절차 및 다양한 방법들에 어느 정도 익숙해질 필요가 있다(예컨대 Environ, 1988; Rodericks, 1992; U.S. National Research Council, 1983; U.S. Office of Technology Assessment, 1981). 여기서 위험 평가는 기술적 위해를 파악하고 그러한 위해와 연관된 악영향(예컨대 사망과 같은)이 일어날 가능성을 추정하고 평가하는 과정을 말한다. 그리고 위험 산정은 정책결정에 방향을 제시하기 위해, 파악된 위험의 수용가능성(acceptability)을 결정하는 과정이며, 위험 관리는 수용불가능한 것으로 간주된 위험들을 피하고, 감소시키고, 통제하고, 완화시키기 위한 노력을 수반하는 과정이다.

위험 평가 및 산정의 지지자들은 이러한 기법들이 기술적 위험의 정확한 평가와 효과적인 관리에 꼭 필요한 합리적이고 과학적인 도구라고 주장한다(예컨대 Breyer, 1993; Crouch and Wilson, 1982; Lave, 1982; Rodericks, 1992; Russel and Gruber, 1987). 그러나 비판자들은 공식적 위험 평가 및 산정이 수많은 한계들을 안고 있어, 심각하게 편향되고 결함이 있는 위험 관리 실천들을 양산해내고 있다고 반박한다(예컨대, Clarke, 1988; Perrow, 1984; Proctor, 1995; Shrader-Frechette, 1985, 1991). 여기서는 이 논쟁에 대한 개입은 피하면서, 공식적 위험 평가, 산정 및 관리를 떠받치고 있는 주요 기법들과 핵심 개념들에 대해 설명해 보도록 하겠다.

위험 평가

미국 국가연구위원회는 위험 평가를 네 개의 서로 구분되면서도 상호보완적인 단계들로 나누고 있다. 위해 파악(hazard identification), 투여량-반응 평가(dose-response assessment), 노출 평가(exposure assessment), 위험 특성파악(risk characterization)이 그것이다(U.S. National Research Council, 1983: 17-20).

위해 파악은 위해성을 지닌 기술이나 기술의 특징을 파악하는 것을 말한다. 파악을 위해서는 다양한 자료원, 즉 역학(疫學) 및 임상 연구, 동물 실험, 시험관 테스트, 의심받고 있는 화합물의 분자구조와 가능한 분자단위 행동간의 관계에 대한 조사 등에 의존하게 된다(Environ, 1988; Lave, 1982; Rodericks, 1992; U.S. Office of Technology Assessment, 1981). 임상 및 역학 연구는 인간에 대한 영향을 직접 측정하기 때문에, 아마도 인간에 위해성을 지닌 기술을 파악함에 있어 가장 좋은 자료원일 것이다. 그러나 인간의 노출 수준에 관해 신뢰할 만한 데이터를 얻기가 힘들고, 실험 대조군을 둘 수 없으며, 막 개발된 신기술의 경우 그런 데이터가 존재하지 않는 등의 문제 때문에, 임상 내지 역학 연구의 결과가 모든 가능한 위험원에 관해 완전한 정보를 제공할 수는 없다.

이 때문에 동물 실험이나 다른 종류의 실험실 연구들이 종종 현장 및 임상에서의 증거를 대신하거나 보완해서 사용된다. 이러한 간접적인 방법과 자료원은 비록 유용하긴 하지만 심각한 결점도 있는데, 그 중 가장 두드러진 것이 외부적 타당성(external validity)의 문제이다. 예를 들어, 특정 물질을 소량 투여했을 때 실험실 쥐에서 유해함이 증명되었다고 해도 사람에게는(혹은 심지어 생쥐에게도) 무해할 수도 있는데, 이는 종간의 물질대사 차이 때문이다(Environ, 1988; Graham et al., 1988).

투여량-반응 평가는 노출의 규모와 악영향의 확률 사이의 관계를 밝혀내는 것이다. 그러한 관계를 규명하기 위해 외삽(extrapolation) 기법이 이용된다. 예를 들어 유해물질이 인간의 건강에 미치는 영향을 추정할 때, 투여량-반응 곡선은 서로 다른 노출 수준을 경험하고 있는 인구집단에서 나온 역학 자료를 가지고 계산한다. 이 곡선은 화합물에 대한 노출과 그것이 미치는 영향간의 연관관계를 밝혀내는 데 쓰인다. 인간을 대상으로 한 역

학 자료가 없을 때는 인간의 투여량-반응 곡선을 계산하기 위해 동물 데이터를 사용하는 것이 불가피한 경우도 종종 생긴다. 인간과 동물에 대한 데이터가 모두 미약하거나 존재하지 않는 경우에는 실제 세상의 데이터에 있는 틈을 메우기 위해 때때로 가상적

모형이 사용되기도 한다.

그러한 기법들은 그것을 떠받치면서 커다란 불확실성을 야기하는 일련의 가정들에 민감하며, 이는 심지어 가장 좋은 상황에서도 그렇다. 상이한 노출 수준에서의 측정 타당성 문제는 특히 골치아픈 문제이다. 한편으로 현재 이용할 수 있는 기법들은 낮은 노출 수준을 감지하기에 충분치 못하지만, 다른 한편으로 이미 존재하는 투여량-반응 데이터를 모두 합쳐도 낮은 노출 수준이 무해한지 여부(혹은 유해한 수준과 무해한 수준을 가르는 정확한 문턱값)는 결정할 수 없는 상황이 생기는 것이다(Environ, 1988).

노출 평가는 위해에 대한 인간의 노출의 성격과 정도를 결정하는 것이다. 이는 위해 노출의 원천, 경로, 투여량, 빈도, 지속기간, 타이밍 등을 밝혀내는 한편으로, 위해에 노출된 인구 유형을 파악하는 것을 그 내용으로 한다. 수학적 모형을 포함한 다양한 방법들이 인구집단과 환경 노출을 구체적으로 짚어내기 위해 사용된다. 노출을 예측하는 데 이용할 수 있는 물리적·생물학적·사회적 데이터와 모형들에는 한계가 있기 때문에, 위험 평가의 다른 과정에서와 마찬가지로 여기서도 결과의 타당성에 관해 심각한 문제가 제기될 수 있다(Lave, 1982).

위험 특성파악은 악영향의 가능성과 규모에 대해 알고 있는 것들을 모두 요약해 보는 것이다. 이는 다른 세 단계의 요약이라 할 수 있다. 여기에는 종종 위해에 대한 노출과 연관된 위험의 성격 및 정도에 대한 정량적인 추정치, 그리고 위험 추정치에 얽힌 불확실성에 관한 진술이 포함된다.

이 과정에서 각각의 단계들에 내재한 불확실성 때문에, 위험에 대해 확실하게 알 수 없을 뿐 아니라 불확실성의 정도 그 자체마저도 매우 불확실하게 된다. 우리는 이 문제, 즉 불확실성의 정도에 대한 불확실성을 메타-불확실성이라고 부르겠다. 그러한 메타-불확실성은 위험에 관한 모든 연구에 널리 퍼져 있다. 유독성 물질에 의해 제기되는 것과 같이 인간의 건강과 안전에 직접 위협이 가해지는 경우에는 불확실성과 메타-불확실성의 원천을 파악하기가 쉬운 편이다. 유독성 물질이 생태계에 미치는 영향이나 전지구적 환경변화에 의해 제기되는 새로운 부류의 위험들에 내재된 불확실성은 파악하기가 훨씬 더 어렵다. 이 문제는 특히 기후변화의 문제에서 아주 두드러진다. 다음 한 세기 동안 지구가 인간에 의해 야기된 기후 변화를 경험할 거라는 점에 대해서는 기후학자들간에 일반적인 합의가 이루어졌음에도 불구하고, 지구 환경에 대한 이러한 예측을 인간의 대응을 평가하는 데 사용될 수 있는 형태로 번역하는 것은 쉽지 않다(Intergovernmental Panel on Climate Change, 1996). 각 지역에 미치는 영향은 전지구적인 전체 경향에 비해 그 예측에서 확실성이 떨어질 수밖에 없는데, 그럼에도 생태계와 인간에게 가져오는 결과에서는 지역적 영향이 훨씬 더 중요하다. 기후변화는 생물권과 인류 전체에 대해 엄청난 영향을 가져올 수 있지만, 전지구적 온도에 대한 예측은 불확실하고, 생물권과 인간에게 가장 큰 충격을 줄 영향에 관한 예측은 메타-불확실성으로 가득차 있다.

위험 산정

어떤 기술적 위해와 연관된 위험이 수용가능한 것인지 여부를 판단하기 위해 다양한 접근법들이 제안되어 왔다. 우리는 여기서 다섯 가지의 주요 접근법들에 대해 논할 것인데, 그것은 각각 위험-편익-비용 분석(risk-benefit-cost analysis), 다목적 방법

(multi-objective methods), 드러난 선호(revealed preferences), 표현된 선호(expressed preferences), de minimis이다(Fischhoff et al., 1981; Shrader-Frechette, 1985, 1991).

위험-편익-비용 분석은 경제이론에서 그려지는 합리적 행동의 논리에 근거하고 있다(Jaeger et al., 2001). 그것은 곧 편익은 최대로 하고 비용은 최소로 낮추는 것이다(Bentkover et al., 1986). 이에 따르면 기술적 위험은 기술의 경제적 편익이 경제적 비용을 능가할 때 수용가능하다. 이 방법은 다양한 비판을 받아 왔는데, 특히 모든 비용과 편익에 금전적 가치를 부여하는 데 강조점을 두고 있다는 면에서 취약하다. 많은 비판자들은 생산성과 같은 편익뿐만 아니라 인간의 사망, 질병, 부상, 그리고 환경 악화와 같은 비용에도 금전적 가치를 부여하는 것은 문제가 많다고 지적하고 있다(Baram, 1980; Dietz, 1988, 1994). 뿐만 아니라 이 방법은 상이한 인구와 시간에 따라 다르게 나타나는 비용과 편익의 분포를 평가하는 문제를 종종 무시한다.

다목적 접근은 다속성 효용 이론(multi-attribute utility theory)의 한 갈래로 볼 수 있는데, 여기서의 전제는 위험을 돈과 같은 하나의 차원으로 환원하는 방식에 문제가 있다는 것이다(Keeny and Raiffa, 1976). 이 문제를 해결하기 위해 다목적 접근에서는 어떤 의사결정의 핵심 속성들(즉, 바람직한 결과와 바람직하지 않은 결과)을 파악하고, 그러한 속성들에 값을 부여하고(보통 순위 내지 등급을 매기는 체계, 혹은 이 둘을 결합하는 방법을 통해서), 서로 분리된 속성들에 대한 평가를 종합해서 전체 평가에 반영하는 일련의 절차들을 이용한다. 이 접근에는 두 가지 주요 약점이 있다. 첫째는 절차가 복잡하고, 결과가 그 함의를 결정하거나 분석하기 어려운 방법론적 가정들에 민감할 수 있다는 것이다. 둘째는 평가되는 속성들의 목록은 한정될 수밖에 없기 때문에, 거기 어떤 속성들을 포함시키는지의 문제가 항상 임의적일 수밖에 없다는 것이다.

드러난 선호 방법은 현재 혹은 과거에 용인된 위험들이 새로운 위험의 수용가능성을 평가하는 데 있어 기준을 제공한다는 가정에 입각한 것이다. 이 접근법의 주창자들(예컨대 Starr, 1969)은 어떤 새로운 기술에 내재한 위험이 유사한 편익을 가진 기존 기술에 내재한 위험보다 크지 않다면 이를 수용할 수 있다고 주장한다. 이는 여러 가지 이유에서 문제점을 내포하고 있다(Shrader-Frechette, 1985). 이 방법은 현존하는 위험 패턴의 밑에 깔린 정치적·경제적·사회적 관계들이 정당하다고 가정하고 있다. 또한 이 방법은 과거에 용인되었던 위험들 중 어떤 것은 더 이상 용인가능하지 않기 때문에 감소되어야 할 수도 있다는 사실에 대해서도 침묵한다.

표현된 선호 방법은 사람들이 어떤 위험을 수용가능하다고 생각하는지 물어보는 것이다(Fischkoff et al., 1981). 이 접근법이 지닌 명백한 장점 중 하나는, 이것이 대중적 선호에 기반하기 때문에 다른 방법들에 비해 더 민주적이라는 것이다. 이 접근법의 주창자들은 선호를 도출해내기 위해 여론조사와 공청회를 이용한다. 이 방법에 대한 주된 비판은 사람들이 시간이 지남에 따라 관점을 변화시킨다는 것, 사람들이 기술적 위험을 둘러싼 복잡한 쟁점들에 대해 잘 알고 있지 못할 수 있다는 것, 그리고 여론조사 때 사람들이 기술과 연관된 위험, 비용, 편익 사이에서 거래를 하도록 거의 강제되지 않는다는 점 등이 있다.

de minimis 방법은 어떤 위험들의 경우 너무나 사소한 것이기 때문에 주목할 필요가 없다는 생각에 기반하고 있다(Breyer, 1993; Whipple, 1987). 이 방법의 목표는 사소하기 때문에 수용가능한 위험과 사소하지 않기 때문에 수용불가능한 위험 사이의 문턱값을 설정하는 것이다. 이 접근법의 가장 명백한 문제 중 하나는 사소한 위험과 사소하지 않은 위험을 구분하는 문턱 수준을 설정할 때 겪는 어려움이다(Menkes and Frey, 1987).

실제에 있어서는 자연 기준 방법이 이 둘을 가르는 수준의 설정에서 전형적으로 이용된다. 예를 들어 자연에 존재하는 배경 방사능 수준은 인체에 대한 방사능 노출의 기준을 설정할 때 근거로 이용되어 왔다. 그런 기준의 이용은 잘 알려진 자연주의적 오류, 즉 자연적인 것이 ‘정상적’인 것이고, 정상적인 것이 ‘도덕적’인 것이라고 가정하는 논리적 결함으로 이어지기 쉽다.

위험 평가와 위험 산정의 모든 방법들은 하자가 있거나 빈약해 보이는 핵심 가정들에 기반하고 있다. 위험 평가와 위험 산정은 그것이 지닌 불확실성 때문에 ― 그것이 종종 ‘과학적’이라고 그려진다는 사실에도 불구하고 ― 규제나 관리의 방향을 명확히 제시해주지는 못한다(Proctor, 1995). 또한 위험 평가와 위험 산정은 그 과학적 타당성이 무엇이건 간에, 어떤 위험이 수용가능한 것인지에 대해 무조건적인 권고를 제공할 수 없다. 따라서 위험 정책을 둘러싼 논쟁은 종종 어떤 위험을 어떤 수단에 의해 규제해야 하는가를 결정함에 있어 그 규범적·방법론적 근거를 놓고 갈등을 빚고 있다.

위험 관리

위험 평가와 위험 산정뿐 아니라 위험을 관리하는 적절한 방법이 무엇인가를 놓고도 논쟁이 존재한다(Breyer, 1993; Fiorino, 1995; Jasanoff, 1986). 현재 위험 관리를 위해 세 가지의 일반적인 전략이 이용되고 있다. 직접 규제, 간접 규제, 규제 이외의 대안들이 그것이다(Breyer, 1993; Hadden, 1986; Kasperson et al., 1985).

직접 규제는 두 가지 형태를 띈다. 하나는 위해의 제거를 통해 위험을 0으로 감소시키는 것이고, 다른 하나는 위해에 대한 규제 조치의 확립을 통해 위험을 수용가능한 수준까지 감소시키는 것이다. 위해의 생산, 판매, 사용을 금지하는 것은 위험을 0으로 감소시키는 전략이다. 이러한 전략은 위험 관리에서 거의 사용되지 않는다. 그 대신, 결과 규준(performance criteria) 혹은 과정 규준(process criteria)을 써서 위험을 수용가능한 수준까지 감소시키는 것이 직접 규제의 가장 흔한 형태이다. 결과 규준은 위해의 생산 내지 사용과 연관된 위험의 허용가능 수준에 제한을 두는 기준이며, 반면 과정 규준은 위해를 생산 내지 사용하는 실제 방법을 정해 주는 것이다(Kasperson et al., 1985). 이러한 전략들은 위해의 생산자와 사용자들의 자유를 침해하며 효과가 없다는 비판을 받아 왔다(Commoner, 1990).

간접 규제는 위험에 처한 집단들에게 그 사실을 알려 주는 것을 포함한다. 해당 집단들은 적절한 정보를 제공받음으로써 위해와 연관된 위험의 수용가능성에 대해 스스로 판단을 내릴 수 있게 된다. 표준적인 기법들에는 경고 라벨을 붙이거나 위해의 안전한 사용, 저장, 운송, 폐기에서 추천할 만한 방법을 제시하는 것 등이 있다. 이 접근법은 위해의 생산자 그리고/혹은 사용자에 대한 편익이 위험을 능가한다고 판단될 때, 그리고 위험의 수용이 어느 정도 자발적일 때 종종 이용된다. 이 전략은 여러 가지 이유에서 비판을 받아 왔는데, 인간의 행위에 대해 의문스러운 가정을 하고 있다는 점, 적절한 위험 정보가 확산되는 경우가 드물다는 점, 그리고 사회적 약자에게 오히려 불리한 정책이라는 점 등이 비판받는 이유이다(Hadden, 1986).

직·간접 규제에 대한 대안적 접근법에는 여러 가지 상이한 형태들이 있다(Baram and Miyares, 1986). 위해의 안전한 생산 및 사용을 위해 추천된 방법에 자발적으로 따르는 것이 그러한 형태 중 하나이다. 위해의 대체와 위해의 안전한 생산 및 사용을 위해

인센티브를 제공하는 것이 또다른 형태이다. 세 번째 형태는 처벌을 가하는 것으로, 시장, 법원, 조세 등을 통해 위험에 처한 이들에게 배상하는 것이 한 예이다. 마지막 형태는 위험에 처한 이들에게 보험 혜택을 제공하는 것이다. 규제에 대한 이들 대안 각각은 위해와 연관된 위험에 노출된 사람들에게 효과적이고 공정한 보상을 제공하지 못하고 있다는 비판을 받아 왔다.

위험과 위험 정책

기술적 위험은 위험을 다루는 국가 정책을 놓고 다양한 사회 구성원들과 산업체간의 갈등을 유발한다. 위험 정책과 이를 추진, 비판, 이행하는 미국의 정책 시스템의 현재 구조는 다양한 이해당사자들 ― 각각 서로 다른 이해관계와 자원을 가지고 있는 ― 간의 상호작용에 대응해 만들어져 온 것이다. 우리는 먼저 미국의 위험 정책 시스템의 발전과 현재 구조를 살펴볼 것이다. 이어 우리는 다른 선진국, 개발도상국, 국제 기구들에서 위험에 어떻게 대응하고 있는지를 알아볼 것이다.

미국의 위험 정책 시스템의 출현

앞에서 썼던 것처럼, 위험에 대처하는 공공적 시도는 적어도 5천 년의 역사를 갖고 있다(Covello and Mumpower, 1985). 미국의 경우, 19세기 말-20세기 초의 혁신주의 시기 이전에는 환경적 위험의 문제가 일반적으로 경제적 문제로 정의되었고 불법 행위를 다루는 법률(tort law)에 의거해 법원에서 다루어졌다. 그러나 19세기 말로 접어들면서 사회비판가들과 그 동맹자들이 국가 위험 정책에서의 자유방임적 접근에 대해 문제를 제기하고 나섰다(Hofstadter, 1955). 그들의 문제제기는 규제를 통한 국가의 시장개입 증가에 추진력을 제공했다. 이와 같은 ‘과거의 사회적 규제'(Weidenbaum, 1977) ― 1902년의 미국 생물법(U.S. Biologies Act), 1906년의 연방 식의약품관리법(Federal Pure Food

and Drug Act), 그리고 1906년의 연방 육류검사법(Federal Meat Inspection Act) 등을 포함하는 ― 는 개혁가들의 우려의 대상이 되어 왔던 특정 산업 분야들에 초점을 맞춘 것이었다. 이러한 규제들은 독점이나 시장집중이 시장의 효율적인 기능을 방해하고 노동자들을 혹사시키는 등의 다른 사회악들을 조장한다는 생각에 기반하고 있었다. 국가개입은 효율성을 보장하고 자본주의의 잘못된 측면들을 완화시키기 위해 요구되었다.

이 시기 동안 위험의 통제를 위해 나타난 제도적 장치들에는 몇 가지 공통된 특성들이 있었다. 첫째, 폭로성 기사나 정치적 좌파의 활동에 대응해 개발되었다. 둘째, 그것이 담당하는 범위는 대개 특정 산업에 국한되어 있었고, 이는 규제자와 피규제자간의 강한 연결고리 ― 규제대상이 되는 산업, 정부의 담당기구, 의회 감독위원회를 잇는 ‘철의 삼각형’ ― 가 생겨나는 것을 용이하게 했다. 셋째, 자기규제를 추진함과 동시에 정부 규제에 영향을 미치기 위한 로비를 담당하는 산업 조직을 양산했다.

이 시기 동안에는 산업체에 대한 규제 외에도, 공공기구들이 그 영역을 확장해 다양한 공공보건과 복지상의 문제들을 다루게 되었다. 정부는 공업 생산과 이에 수반한 도시화의 사회적 비용의 상당부분을 도맡기 시작했다. 임업, 농업, 공공보건 분야에서 최초의 환경과학 전문직 종사자들이 등장했던 것이 바로 이 시기였고, 이들 대부분은 정부기구나 대학에 고용되어 일했다(Brulle, 2000; Hays, 1959).

미국 위험 정책 시스템의 성격은 지난 40년 동안 극적으로 변화해 왔는데, 여기에는 여러 가지 원인들이 작용했다(Hays, 1987). 먼저 석유화학 및 연관 산업의 성장으로 인해 인간이 만들어낸 수많은 화합물들이 환경 속으로 방출되었다. 그 결과 독성물질이 끼

치는 영향이 과거에 비해 훨씬 더 널리 퍼졌고 위험해졌다. 뿐만 아니라 핵발전이나 대규모 화학공장과 같은 몇몇 새로운 기술들의 실패가 빚어낸 대참사는 과거에 인간이 만들어낸 그 어떤 재난에 비해서도 더 많은 사람들에게 해를 끼칠 수 있다. 둘째로, 과학지식의 성장, 그 중에서도 특히 슈나이버그(Schnaiberg, 1980)가 ‘영향 과학(impact sciences)’이라고 이름붙인 분야들의 발전 덕택에 오늘날 기술이 야기하는 다양하고 감지하기 힘들며 종종 부정적인 결과들에 관해 신뢰할 만한 정보를 얻을 수 있게 되었다.

셋째로, 일부 과학자들, 고등교육을 받은 사람들, 그리고 (몇몇 사례들에서) 조직화된 노동자들은 새로운 기술적 위험으로부터의 더 큰 보호를 얻고자 노력하고 있다. 1950년대와 1960년대의 핵실험 반대 투쟁을 필두로 해서, 환경, 소비자, 노동운동은 위험의 문제를 정치적 의제에 올려놓는 데 있어 성과를 거두어 왔다. 이러한 운동들, 추가적인 위험 규제에 대체로 반대하는 입장인 산업적 이해관계, 그리고 정부, 이 3자간의 상호작용이 현재의 위험 정책 시스템을 만들어 왔다고 할 수 있다.

미국의 위험 정책 시스템의 현재 구조

1960년대에 환경운동 및 여러 운동의 연합세력에 대응해 제정된 법률들은 일반적인 환경 쟁점들을 다루는 포괄적인 언어로 씌어진 규제안들을 산출해 왔다. 그것이 가져온 한 가지 결과는 거의 모든 산업 분야를 가로지르는 규제 범위의 대대적인 확장이었다(Breyer, 1993; Fiorino, 1995; Regens et al., 1983). 예를 들어 대기오염방지법(Clean Air Act, 1970)과 수질오염방지법(Clean Water Act, 1977)은 환경보호청(EPA)의 권한을 강화시켜 미국 내의 거의 모든 산업과 정부기구의 활동에 개입할 수 있게 했고 규제를 공격하는 행위도 억제시켰다. 두번째 결과는 해당 법률이 상당히 포괄적인 언어 ― ‘부당한 위험 혹은 건강에 대한 상해’나 ‘무시할 수 없을 정도의 현존하는 혹은 잠재적인 위해’와 같은 표현들 ― 로 기술됨으로써 상당한 재량권을 행사할 수 있는 기구들이 생겨났다는 것이다. EPA나 핵규제위원회(NRC), 산업안전보건청(OSHA), 식품의약품청(FDA)과 같은 기구들은 규제관련 의사결정이 어떻게 행해지고 강제되어야 하는지를 결정함에 있어 커다란 재량권을 갖고 있다. 이는 곧 정책 실행의 세부사항이 모든 이해당사자들에게 결정적으로 중요함을 의미하며, 따라서 그들은 자신의 이해관계가 위험 정책에 반영되도록 하기 위해 정책 시스템에 적극 참여해야 한다.

미국의 위험 정책 시스템은 현재 여덟 가지 유형의 주요 조직 행위자들로 구성되어 있다(Fiorino, 1995; Dietz and Rycroft, 1987). 위험 규제의 실행을 책임지고 있는 [연방]정부기구들은 시스템 내에서 활동중인 전문직 종사자의 25%를 고용하고 있다(Dietz and Rycroft, 1987). [연방]의회와 그 지원기구들에는 활동중인 전문직의 10%가 고용되어 있다. 법률 회사와 컨설팅 회사에는 14%가 일하는 반면, 환경단체에는 12%가 있다. 기업들과 이들을 대변하는 산업별 연합체에는 18%, 대학과 씽크탱크에는 9%, 그리고 나머지 조직들 전체 ― 주로 주 정부, 지역 정부, 노동조합을 대표하는 조직들 ― 에 12%가 고용되어 있다.

위험 분석과 위험 산정의 공식적 방법들을 크게 강조하고 있는 것이 위험 정책 시스템을 많은 다른 정책 시스템들으로부터 구분짓는 특징이다. 핵심 전문직 종사자들의 절반 가량이 자연과학이나 공학을 전공했던 이들이다. 시스템 내에서 일하는 이들의 95%

이상은 대학을 나왔고 절반 가까운 사람들이 박사학위를 가지고 있다(Dietz and Rycroft, 1987). 전문가들을 고용하려면 돈이 많이 들기 때문에, 그들은 주로 정부나 산업체에서 일하고 있다. 환경단체 종사자들의 8%만이 자연과학 학위를 갖고 있는데, 이

는 산업체 종사자들 중 20%가 자연과학 학위를 갖고 있는 것과 대조적이다.

이와 같은 전문성에 있어서의 불균형은 환경단체들이 공식적 위험 평가에 근거해 내려진 정책 결정을 의심하게 되는 가장 중요한 이유일 것이다. 그들이 처한 상대적인 전문성 결핍으로 인해 공식적 위험 평가를 비판하고 동등하게 공식적인 절차에 근거한 대항분석(counteranalysis)을 제시할 수 있는 그들의 능력이 제약을 받기 때문이다. 그 대신 그들은 위험 정책에서 덜 ‘과학적인’ 특징들, 예컨대 정당한 절차나 다양한 정성적 고려들과 같이 공식적 평가들에서 대개 무시되는 측면들을 강조하는 방향을 선호한다.

반면 산업체들은 위험 정책의 일차적인 근거로서 공식적 위험 분석을 더 선호하는데, 그 이유는 부분적으로 기술적 논쟁에서 자체 입장을 옹호할 수 있는 적절한 전문가들을 고용하거나 계약을 통해 구할 수 있기 때문이다. 전문성에 있어서의 불균형, 그리고 그 결과 나타나는 전략에서의 차이는 위험 정책을 둘러싼 논쟁에서 중심적인 하나의 주제 ― 비록 잠재되어 있긴 하지만 ― 를 날카롭게 부각시킨다. 정책 형성과 규제의 방향 설정이 일차적으로 과학기술적인 증거에 입각해야 하는지, 아니면 그러한 증거들과 여타의 고려들 ― 예컨대 공정성이나 형평성과 같은 ― 사이에서 균형을 잡아야 하는지 하는 문제가 그것이다. 이 쟁점은 계속해서 정책 논쟁을 틀짓고 있다.

미국 외 다른 국가들에서의 상황

다른 선진국들에서도 미국과 마찬가지로 기술적 위험을 평가하고 관리하기 위한 행정적·법적 장치들을 갖추고 있다. 이 국가들의 위험 정책 시스템은 많은 점에서 미국의 정책 시스템과 다르다. 예를 들어 영국, 프랑스, 스웨덴, 일본, 독일은 과학적 전문성을 더 강조하고, 공공정책 논의에서 환경단체에 더 작은 역할을 부여하고 있으며, 중요한 결정이 ‘밀실에서’ 이루어질 가능성이 미국에 비해 더 크다(Brickman et al., 1985; Jasanoff, 1986).

한편 개발도상국들은 기술적 위험을 평가하고 관리할 수 있는 능력에서 제약을 받고 있다(Covello and Frey, 1990; Montgomery, 1990; Smil, 1993). 위험으로부터 보호받을 법적 근거는 종종 미약하거나 아예 존재하지 않는다. 그런가 하면 이미 존재하는 법률과 규제안들은 적절하게 강제되고 있지 못하다. 개발도상국에는 위험한 기술을 효과적으로 관리하는 데 필요한 능력을 갖춘 훈련된 오퍼레이터와 관리자들이 충분치 않기 때문에

문제는 더욱 악화되고 있다.

기술적 위해들에 내포된 위험은 많은 경우 국가간의 경계를 넘어서기 때문에 그러한 위험들을 관리하기 위해 많은 국제 조직들과 국제 협약들이 등장했다(Caldwell, 1990; Covello and Frey, 1990; Dietz and Kalof, 1991; Hackett, 1990; Lipschutz and Conca, 1993; Mathews, 1991; Porter and Brown, 1991; Rummel-Bulksa, 1991; World Commission on Environment and Development, 1987; Young, 1989 등을 보라). 중요한 국제 기구들에는 유엔 환경 프로그램(UNEP), 유네스코의 인간과 생물권 프로그램, 세계보건기구(WHO), 국제원자력기구(IAEA), 유엔 식량농업기구(FAO) 등이 있다(Caldwell, 1990). 중요 조약들에는 유해폐기물에 관한 바젤 협약, 로마 협약, 리우 협정, 비엔나 및 몬트리올 오존 조약 등이 있다. 세계은행(World Bank)이나 미주개발은행

(Inter-American Development Bank)과 같은 다자간 원조기구들 역시 프로젝트 계획에서 위험에 관한 쟁점들에 주목하기 시작하고 있다(Holden, 1988). 기술적 위험에 관심을 보이고 있는 다른 비정부조직들에는 국제과학협의회(ICSU), 국제노동조합운동

(International Trade Union Movement), 국제자연보호연맹(International Union for Conservation of Nature and Natural Resources) 등이 있다(McElrath, 1988). 이러한 조직들은 관련 연구, 위험관련 정보의 확산, 훈련 프로그램, 초국적기업의 활동에 관한 국제적 기준과 제한의 개발 등 다양한 활동을 벌여 왔다(Robinson, 1989; World Commission on Environment and Development, 1987). 여기에 더해, 많은 위해들이 국제적 범위에 걸쳐 있음으로 해서 지구의 벗(Friends of the Earth), 컨저베이션 인터내셔널(Conservation International), 어스 아일랜드 연구소(Earth Island Institute), 그린피스(Greenpeace), 세계야생동물보호기금(World Wildlife Fund)과 같은 환경집단들은 자연을

위한 부채탕감(debt-for-nature swap)이나 그와 유사한 형태로 국가간의 경계를 가로질러 활동을 확장해 왔다(Cartwright, 1989; Princen and Finger, 1994; Taylor, 1995).

(다음 호에 계속)