참여연대 민생희망본부(본부장 : 김남근 변호사)는 10월 8일(목) 서울시교육청의 ‘수강료 상한제’ 폐지 내용을 담은 학원 규칙 일부개정안에 대해, “수강료 상한제는 폐지되거나 완화되는 것이 아니라 오히려 강화되어야 할 시점”이라는 취지의 의견서를 서울시교육청에 전달했다. 이에 앞서 서울시교육청은 기준가를 초과하여 수강료를 통보하는 학원에 대해서 입증서류를 제출하면 이에 대한 분석을 거쳐 개별조정하는 방식을 병행하게 하는 내용의 개정 규칙안을 발표했다.
서울시 교육청의 이 같은 방안은 사실상 학원 수강료 상한제를 폐지하는 것으로, 이미 학원비 초과 징수 문제가 끊이지 있는 상황에서, 학원비 인상으로 이어질 것이 분명하며, 사교육비 부담은 더욱 늘어날 수밖에 없다. 더욱이 서울시 교육청의 규칙 개정이 ‘사교육비를 줄이기 위해 학원을 단속하겠다’는 정운찬 신임 총리의 발언과 동시에 나왔다는 점에서 문제의 심각성은 크다. 국정 책임을 맡고 있는 총리는 사교육비를 줄여보겠다고 공언하는 마당에, 교육정책 집행의 일선에 서있는 시 교육청이 ‘수강료 상한제’ 폐지를 추진하는 것은 이 정부의 교육정책의 ‘이중성’과 난맥상을 드러내는 것이 아닐 수 없다.
참여연대는 이번 의견서를 통해 학원 수강료 상한제가 절실히 필요함을 강조했다. 참여연대는 수강료 상한을 정하는 입법 목적에 대해 “학부모의 과다한 사교육비 부담을 경감함으로써 궁극적으로 경제적 이유로 사교육을 받을 수 없어 교육경쟁에서 낙오하는 부모 및 자녀가 없도록 하고, 국민경제적 관점에서 낭비적인 인적, 물적 투자를 제한하기 위해서”라는 점을 확인했다.
또한 개별 학원의 시설현황, 재무현황을 바탕으로 수강료 상한을 개별적으로 정하는 서울시교육청의 개정안은 고려요소를 잘못 선택한 것이며 부모의 경제수준에 따른 교육기회의 차별을 없애기 위한 관점에서 상한제가 책정되어야 함을 강조하였다. 아울러 2008년 말, 민주노동당 권영길 의원을 통해 발의한 수강료 상한제를 명확히 하고, 학원의 사교육비 폭리 조치를 규제할 수 있는 내용을 담은 학원법 개정안 또한 이번 국회 내에서 반드시 통과시킬것을 촉구했다.
참여연대는 9일(금) 서울시교육청 국정감사 시작에 앞서 9시 30분, 이번 개정안의 문제점들을 지적하고, ‘수강료 상한제’ 유지를 촉구하는 기자회견을 서울시교육청 앞에서 개최하였다.
<서울시교육청의 학원 규칙 개정안에 대한 참여연대 의견서>
“서울지역 학원 ‘수강료 상한제’ 폐지할 것이 아니라 오히려 강화해야 합니다!”
서울시교육청은 기준가를 초과하여 수강료를 통보하는 학원에 대해서 수강료의 일방적 인상을 억제하기 위하여 입증서류를 제출토록 하고, 이에 대한 분석을 거쳐 개별조정하는 방식을 병행하도록 하는 「서울특별시 학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 규칙」일부개정 규칙안을 입법예고하였습니다.
이는 학원들이 수강료 인상을 요구하면 검토를 거쳐 수강료를 올려주는 내용을 골자로 하는 것으로 사실상 수강료 상한제를 폐지하는 것입니다. 개정 규칙이 공포되면 앞으로 서울지역 학원들은 교육당국이 정한 지침 범위를 초과해서도 수강료를 받을 수 있게 되기 때문입니다. 지금까지는 각 지역교육청이 수강료조정위원회를 열고 물가상승률 등을 반영해 일정 수준 이상 수강료를 올리지 못하도록 제한해왔습니다.
지속적인 경기침체에도 불구하고 현 정부 들어서 사교육 학원들의 매출실적은 나날이 높아지고 있고, 사교육비도 눈에 띄게 폭증하고 있습니다. 한국은행이 해마다 내는 ‘국민소득 통계’에 따르면 2008년 사교육비는 18조 7230억 원으로 전년보다 무려 1조 3295억 원이나 증가한 것으로 드러났습니다. 가구당 평균 사교육비가 112만 2000원을 넘어서고 있고, 2009년에도 폭증세는 계속되고 있습니다.
이런 상황에서 서울시교육청의 이번 개정 규칙안이, 어떠한 제어장치도 없이 실시되면, 학원들의 수강료만 인상돼는 계기가 될까 우려하지 않을 수 없습니다. 참여연대 민생희망본부는 다음과 같은 이유로 이번 규칙안을 바로잡아야 함을 촉구합니다.
1. 과다 학원 수강료 문제는 끊임없이 발생하고 있습니다.
최근 국세청 자료에 따르면 대표적인 사교육 시장인 법인 입시학원의 수입은 불과 2년 만에 70% 넘게 늘어났습니다. 신고연도 기준으로 2006년 8천810억 원에서 2008년 1조5천184억 원으로 72.3% 증가한 것입니다. 개인 입시학원 사업자의 수입 역시 4조1천381억 원에서 5조4천120억 원으로 30.8%가 올랐습니다. 학원 수 자체도 급증해서 법인 입시학원은 2006년 498개에서 2008년 744개로 49.4% 증가했고 개인 입시학원 사업자도 3만7천311명에서 4만9천31명으로 31.4%나 늘었습니다. 입시학원은 해마다 매출이 늘어나는 불황을 모르는 업종으로, 학부모들의 사교육비 부담이 갈수록 커지고 있음이 다시 한 번 확인된 것입니다.
이런 상황에서 정부에서도 사교육비를 잡기 위해 ‘학파라치’ 제도 등 여러 방안을 발표하고 있지만 실효성을 거두고 있지 못합니다. 과도한 학원비를 잡는 것이 쉽지 않을 뿐만아니라, 음성적인 불법 과외 등이 판을 치고 있기 때문입니다. 올해 들어서는 지난 8월까지 전국에서 적발된 985개 학원 중 수강료를 두 배 이상 높여 받은 학원이 114곳에 달했고 50% 이상 초과 징수한 곳도 124곳이나 됐습니다. 현재는 각 교육청별로 학원수강료 기준을 인터넷 등에 게시하고, 학원 광고물 등에도 학원 수강료 등을 명시하도록 하는 관련 법이 개정되어 어느 정도 정착화 되고 있으나 아직까지 편법으로 수강료를 올려 받고 교재비, 특강비 명목으로 수강료를 과다 징수하는 경우가 비일비재합니다.
2. 수강료의 상한을 정하는 것은 입법 목적을 달성하는 데 있어서 적합한 수단입니다.
얼마 전 서울행정법원은 강남의 모 어학원이 강남교육청을 상대로 낸 영업정지처분 취소 소송에서 서울교육청이 수강료조정위원회를 통하여 실무적으로 수강료상한을 정하여 이에 위반한 학원에 대해 수강료 조정을 명령한 것에 대해 위헌의 소지가 있다고 지적하고, 수강료 조정명령을 취소하는 판결을 선고하였고, 이에 수강료 상한제가 위헌인지의 여부가 문제되고 있습니다. 아직 이것이 최종 판결이 아님에도 불구하고 서울시교육청은 이 판례를 근거로 섣불리 이번 개정 규칙안의 근거로 삼고 있습니다.
수강료의 상한을 정하여 이를 위반하는 경우 행정처분 또는 형사처벌을 하는 것은 학원의 설립·운영자로 하여금 학원업 자체의 설립·운영을 금지하는 것은 아니므로 직업결정 및 선택의 자유를 제한하는 것은 아니고, 상한을 초과하는 수강료를 받고 학원업을 영위할 자유, 즉 직업수행의 자유를 일부 제한하는 것입니다. 직업수행의 자유는 직업결정의 자유에 비하여 상대적으로 그 침해의 정도가 작다고 할 수 있으므로 이에 대해서는 공공복리 등 공익상의 이유로 비교적 넓은 법률상의 규제가 가능합니다. 물론 그 경우에도 헌법 제37조 제2항에서 정한 한계인 과잉금지의 원칙은 지켜져야 합니다.
헌법 제37조 제2항에 따른 과잉금지의 원칙은, 국민의 기본권을 제한하려는 입법의 목적이 헌법 및 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 하고(목적의 정당성), 그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적절하여야 하며(방법의 적절성), 입법권자가 선택한 기본권제한의 조치가 입법목적달성을 위하여 설사 적절하다 할지라도 보다 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 기본권의 제한을 필요한 최소한에 그치도록 하여야 하며(침해의 최소성), 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다(법익의 균형성)는 원칙입니다(헌법재판소 1990. 9. 3. 결정 89헌가95)
우선 수강료의 상한을 정하는 입법을 하고자 하는 목적은, 학부모의 과다한 사교육비 부담을 경감함으로써 궁극적으로 경제적 이유로 사교육을 받을 수 없어 교육경쟁에서 낙오하는 부모 및 자녀가 없도록 하고, 국민경제적 관점에서 낭비적인 인적, 물적 투자를 제한하기 위함입니다. 이는 학원법에서도 규정하고 있는 내용입니다. 학원법은 “적정한 수강료 징수 등을 통한 부담경감 및 교육기회의 균등한 제공 등을 위하여 노력하는 등 평생교육 담당자로서의 책무를 다하여야 한다.”라고 규정하고 있는데, 적정한 수강료 징수 등을 통한 부담경감 및 교육기회의 균등한 제공을 위해서는 수강료 상한제가 폐지 또는 완화되는 것이 아니라 오히려 강화되어야 함을 누구나 쉽게 알 수 있을 것입니다.
사교육 과열은 창의적 인재양성의 저해요인으로도 작용합니다. 입시 문제풀이식․주입식 위주의 사교육은 자기주도적 학습능력을 약화시키고 정형화된 인간을 배출하여 창의적 인재 육성을 저해하는 것입니다. 사교육에서의 과열 경쟁으로 인한 학교교육의 황폐화, 부모의 경제적 능력에 따른 교육기회의 차별, 일반 가계에서의 부담의 폭증, 국가 전체인 관점에서 비정상적인 교육투자로 인한 인적·물적 낭비의 상황에서 위 입법 목적은 그 정당성이 인정된다고 할 것입니다. 이러한 입법 목적에 비추어 수강료의 상한을 정하는 것은 그 입법 목적을 달성하는 데 있어서 적합한 수단이라고 할 것입니다.
3. 수강료 상한은 부모의 경제수준에 따른 교육기회의 차별을 없애기 위해 존재해야 합니다.
또 다른 문제는 침해의 최소성과 법익의 균형성 여부입니다. 현재 학원 수강료의 상한은 각 교육청 수강료조정위원회가 물가상승률 등을 감안하여 정하고 있습니다. 서울행정법원은 위 판결에서 수강료조정위원회의 수강료 책정이 합리성을 결여하고 있다고 지적하였습니다. 서울행정법원의 이와 같은 지적은 일면 타당성이 있음을 부인할 수 없습니다. 수강료의 상한을 얼마로 정할 것인지는 우리나라의 경제상황, 물가수준, 가계의 소득수준 등을 감안하여 적정하게 산출하여야 할 것입니다.
그래서 서울시 교육청은 현행 수강료 상한제를 폐지하는 것이 아니라 그대로 유지하되 현행 수강료 조정제도를 보완하고자 하는 근거로 일괄조정에 대하여 이의를 제기하는 학원에 대하여는 모든 수입과 지출에 관한 입증자료를 제출하도록 해 공인회계사 등의 검토 분석을 거쳐 인상요인이 투명하게 확인된 경우에 한하여 조정하도록 절차를 개선한다고 하였습니다. 하지만 개별 학원의 시설현황, 재무현황을 바탕으로 수강료 상한을 개별적으로 정한다는 것은 합리적인 해결책이라 말할 수 없습니다.
수강료의 상한을 정하고자 하는 것은 부모의 경제수준에 따른 교육기회의 차별을 없애고 국민경제상 불합리한 인적·물적 투자를 제한하려는 것이므로, 수강료의 상한은 이러한 관점에서 책정되어야 합니다. 진정 수강료의 상한이 우리나라의 경제상황, 물가수준, 가계의 소득수준 등에 따라 적절하게 산정된다면, 수강료 상한제가 학원 운영자의 직업수행의 자유를 필요이상으로 지나치게 제한하여 헌법에 위반되는 것이라고 볼 수 없습니다.
4. ‘수강료조정위원회’ 구성과 활동에서 시민참여와 투명성이 제고되어야 합니다.
학원조례 시행규칙의 변화로 각 지역교육청별로 수강료조정위원회의 설치를 의무화하였으나, 실제로 수강료조정위원회의 역할은 제대로 발휘되지 못하고 있습니다. 2007년 참여연대는 보고서를 통해 수강료조정위원회가 학원장과 관계공무원들 만으로 구성된 학원정책협의회를 수강료조정위원회 전에 개최하여 수강료 인상에 대한 조정을 거침으로서 사실상 허울뿐인 위원회로 전락한 문제점을 지적했습니다. 또한 정보공개청구를 통해 얻은 일부 수강료조정위원회 회의록을 보면 대부분 수강료조정의 객관적이고 타당한 기준 없이 특정지역 학원수준을 따라가려는 경향을 파악할 수 있었습니다.
최근 참여연대에서 다시 서울시 11개 지역교육청에 2007년부터 2009년(8월) 수강료조정위원회의 실태에 대해 정보공개청구를 해보니 대부분 수강료를 인상하기 위해 회의를 개최하고, 3분의 1이상이 회의를 통해 상향조정 한 것으로 나타났습니다. 수강료‘조정’위원회가 아니라 수강료‘인상’위원회가 아닌지 의심스럽습니다. 서울시 교육청에서는 이번 개정을 통해 기존 수강료조정위원회를 11명으로 늘리고 회계 관련 전문가를 위원회에 위촉하여 수강료조정의 객관성 및 전문성을 제고한다고 하였습니다.
하지만 수강료조정위원회는 그 객관성과 전문성을 제고한다고 하더라도, 상한제가 없는 가운데에서는 분명 한계점이 있습니다. 오히려 수강료조정위원회 위원들을 타당하고 공개적인 절차를 밟아 위촉하고, 학원계와 유착하는 것을 방지해야 할 것입니다. 또한 현재 대부분의 교육청에서 수강료조정위원회 회의록을 공개하지 않고 있는데, 시민들의 알권리 차원에서라도 수강료 조정이 어떤 과정을 통해 이루어지는지 투명하게 공개되어야 할 것입니다.
5. 결론
학원법 제4조 제1항은 “학원을 설립·운영하는 자(이하 “학원설립·운영자”)는 자율과 창의로 학원을 운영하며, 학습자에 대한 편의제공, 적정한 수강료 징수 등을 통한 부담경감 및 교육기회의 균등한 제공 등을 위하여 노력하는 등 평생교육 담당자로서의 책무를 다하여야 한다.”고 규정하고 있습니다. 학원설립·운영자는 평생교육의 담당자로서 적정한 수강료 징수를 통한 부담경감에 노력하여야 할 책무가 명시되어 있는 것입니다.
수강료의 상한은 우리나라의 경제상황, 물가수준, 가계의 소득수준 등을 감안하여 적절히 산출한다면, 수강료 상한제는 헌법에 합치하는 제도입니다.
2008년 말 사교육비 총 규모가 18조 7230억원에 이르러(실제로는 훨씬 이상이라는 게 대부분 전문가들의 지적입니다) 가계에 심각한 부담이 되고 있고, 우리 국민의 교육열에 비추어 볼 때 사교육비가 국민과 가정 경제에 끼치는 영향이 매우 크므로 대표적 사교육비인 학원 수강료를 적극적으로 규제할 필요성이 있습니다.
현행 학원법에는 교육감이 수강료의 상한을 정할 근거규정이 없으므로, 이를 신설할 필요가 있어 참여연대에서는 2008년 말, 민주노동당 권영길 의원을 통해 학원법 개정안을 발의한 바 있습니다. 서울시교육청은 이번 규칙안을 바로잡아야 하며, 진정 학부모와 학생들의 부담경감을 위해, 사교육현장을 바로잡기 위해서 무엇부터 바뀌어야 하는지 되돌아 보길 바랍니다. 수강료 상한제는 폐지되거나 완화되는 것이 아니라 오히려 적극적인 방향으로 강화되거나 개선되어야 한다는 뜻을 강조하고자 합니다. 끝.
CCe20091008 학원수강료 상한제 폐지 의견서 및 보도자료.hwp
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