[기고] 사행산업 통합관리체계를 구축하라

이헌욱 변호사
참여연대 민생희망본부 정책사업단장

지난10년간 사행산업 급격히 확대
외환위기 이후 10년 동안 서민, 중산층의 삶의 질이 지속적으로 악화되는 사이에 사행산업은 사상 최대의 성장을 구가해 왔다. 2000년 강원랜드 카지노, 2001년 로또 복권, 창원 경륜장, 2002년 미사리 경정장, 스포츠토토, 2003년 부산 경륜장, 2004년 부산․경남 경마장 허가 등 사행산업은 원칙적 금지, 예외적 허가라는 사행산업의 관리원칙을 비웃기라도 하듯 지방자치단체의 유치 경쟁 아래 지방세수 증대와 손쉬운 기금조성을 목적으로 급속한 확산의 길을 걸어왔다. 사행산업의 확대는 근로의욕 상실, 도박중독, 실직, 가정파괴, 자살, 범죄 등의 여러 가지 부작용을 야기하게 된다. 우리나라의 사행산업은 이러한 부작용이 사행산업의 순기능을 훨씬 능가하는 것으로 보인다. 최근 한국문화관광연구원의 연구보고서에 의하면 우리나라 국민들의 도박중독율은 9.5%에 이르고, 사행산업이용자를 대상으로 한 조사에서는 도박중독율이 무려 66%에 이르는 것으로 조사되었다. 오락을 위하여 사행산업을 이용하는 사람들보다 훨씬 더 많은 사람들이 도박중독으로 고통받고 있음에도 우리 사회는 이들을 도박으로부터 차단시키고 보호하기 보다는 이들로부터 기금과 세수를 얻어내고 있는 것이다.

사행산업은 원칙적 금지, 예외적 허용의 원칙 적용
사행산업은 형법상 도박죄, 도박개장죄, 사행행위규제및처벌에관한특례법에 의한 사행행위영업에 해당하여 원칙적으로 금지되는 것이다. 즉, 사행산업은 원칙적 금지, 예외적 허용이 적용되는 영역이다.
사행산업의 부작용을 최소화하기 위해서는 집중화의 원칙, 고립화의 원칙, 투명화의 원칙, 공익화의 원칙, 친화성 및 접근성 제한 원칙 등 5대원칙을 사행산업관리원칙으로 채택하고 이러한 원칙에 따라 일관성 있게 사행산업을 관리해야 한다.
장기적으로는, 사행산업에 대한 통합관리체계를 구축해야 한다. 지금처럼 인․허가권을 가진 관할 부처가 난립하고 업계와의 유착 아래 사행산업 관리를 어렵게 하려는 시도가 지속되는 한 사행산업이 제 자리를 잡기는 어렵다.
사행산업 통합관리체계의 구축을 위해서는 통합도박규제법을 제정하여 사행산업에 대한 인․허가권을 사행산업통합감독위원회에 일원화해야 하고, 사행산업을 통하여 조성한 기금을 통합하여 공익화의 원칙에 따라 운영하여야 한다.
단기적으로는, 사행산업 총량규제를 통한 사행산업 규모 축소, 장외발매소의 단계적 폐지, 온라인 베팅제도 폐지, 온라인도박금지법 제정, 사행산업 이용자 실명 ID카드 도입, 사행산업에 대한 인허가의 실질적인 갱신제와 사행산업종사자의 라이센스 제도 도입 등을 들 수 있다. 

사행산업 부작용 최소화를 통한 건전 레저로 발전해야
사행산업에 대한 이러한 규제 정책은 당장은 사행산업의 매출 증대를 억제하는 역할을 하게 되지만, 장기적으로는 사행산업의 구조조정을 촉진하고 사행산업의 건전발전을 위한 사회적 기반을 조성함으로써 사행산업이 건전 레저로 발전할 수 있는 초석이 될 것이다.
지금처럼 사행산업을 허가만 해 주고 그 부작용에 대하여는 아무도 책임을 지지 않는 구조에서는 사행산업이 제자리를 잡을 수도 없고 건전 레저가 될 수도 없다.

합법 사행산업에 대한 관리체계를 구축하는 것 못지않게 중요한 일이 불법도박을 근절하는 일이다. 지금 우리나라는 불법도박이 합법적인 사행산업 규모를 넘어 판을 치고 있으면서도 합법적인 사행산업도 부작용이 속출하여 제자리를 잡지 못하는 상황에 처해 있다. 불법도박에 대한 근절대책과 합법 사행산업에 대한 통합관리체계를 구축하는 일은 동전의 양면과 같은 일이다. 통합관리체계를 구축하여 합법 사행산업의 부작용을 최소화하고 불법도박 수요를 합법 사행산업으로 흡수할 수 있도록 해야 한다. 인간은 도전과 응전을 통하여 발전해 간다. 우리사회는 바다이야기 사태로부터 무엇을 배웠는가?

* 2008년 9월 12일 한국일보에 기고한 글입니다.