개발이익환수제도 그 파행의 역사
1980년대말 1990년대 초 부동산가격의 폭등으로 부동산문제가 사회문제화되자 노태우 정부는 토지공개념을 정책이념으로 도입하고 소위 토지공개념 3법을 추진하였다. 투기이익을 정상지가 이상의 토지가격상승으로 보고 이를 개발이익으로 정의한 후 크게 개발구역안에서의 개발이익은 이를 개발부담금을 부과하여 환수하고, 개발구역 주변의 개발이익은 토지초과이득세를 부과하여 환수하려 하였다. 개발이익환수에관한법률이 전자이고 토지초과이득세법이 후자이다. 지금의 판교와 비교하면 판교택지개발구역안에서 택지개발로 땅값이 상승하여 얻는 투기이익에 대하여는 개발부담금을 부과하고, 판교 주변의 강남,분당, 용인 등의 땅값이 상승하는 것은 토지초과이득세를 부과하여 환수하려 한 것이다. 이외에 과도한 택지의 보유를 막기 위해 일정규모 이상의 택지보유자에 택지소유상한부담금을 부과하는 택지소유상한에관한법률이 있어 이들 3법을 토지공개념 3법이라 하였다. 그러나, 정부가 개발이익환수제도 그 자체를 토지 불로소득을 환수하여 경제정의를 실현하고자 하는 목적으로 보지 않고 1990년대 토지가격 상승을 잡기 위한 수단으로만 보고 정책을 추진하다 보니 1990년대 중반 토지가격이 안정되고 건설회사들이 위와 같은 토지공개념제도가 건설경기 활성화에 장애가 된다고 문제제기를 계속하자 토지초과이득세와 택지소유상한부담금제를 폐지하고 개발부담금제는 부담금 부과율은 50%에서 25%로 낮추고 지역도 수도권 등 일부지역에 한정적으로만 적용하고 그나마 한시법으로 만들어 2003년말 그 기한이 만료되자 부활을 추진하고 않고 법의 효력을 종료시켰다.
토지초과이득세와 택지소유상한부담금제는 정부가 계속 추진하려다 헌법재판소의 위헌판결로 좌절된 것처럼 얘기되고 있으나 헌법재판소 결정의 요지는 토지초과이득세의 입법취지인 미실현이득에 대한 과세 자체는 합헌이나 토지초과이득세법은 세율을 정하는 기준시가를 법률이 아니라 시행령에 포괄적으로 위임하였다던가 자본이득의 계측수단인 토지가격 조사를 감정평가사와 같은 전문가가 아니라 하급공무원이 이를 담당하도록 하는 등 법률 개별조항들이 위헌적이어서 전체적으로 위헌적이라는 취지이어서 정부가 헌법재판소의 결정요지대로 법률 개별조항을 개정하여 계속 추진할 수도 있었던 것이고 택지소유상한부담금제는 정부가 스스로 법률을 폐지한 이후에 폐지된 법률에 대한 위헌판결을 받은 것이다. 개발부담금제는 위헌시비가 없었으나 정부 스스로 법의 효력을 소멸시켰던 것이다.
그 뒤 공공택지에서 분양되는 아파트 분양가의 상승으로 부동산가격이 앙등하자 참여정부는 2004년 주택법 개정으로 공공택지 입찰시의 채권입찰제 방식의 개발이익환수제도를 도입하였고, 강남재건축 아파트의 분양가 상승으로 부동산가격이 앙등하자 증가하는 용적율의 25%를 임대아파트 건축후 표준건축비와 공지지가(또는 용적율 인센티브의 선택)로 회수하는 방식의 개발이익 환수제도를 도입하였다. 위와 같이, 개발이익환수제도를 토지불로소득을 환수하는 일반적 원리로 보지 않고 특정 부동산의 투기를 억제하기 위한 수단적정책으로 추진하게 되는 경우 형평성의 시비를 불러 일으킬 수 있고 그 실효성의 문제도 제기되고 부동산가격이 안정되는 경우에는 오히려 그 정당성의 공격을 받기도 한다. 실제로 민간택지 개발을 통하여 용적율 0%의 나대지를 용적율 200%의 아파트를 건축하는 경우에 종전에는 개발부담금제에 의하여 개발이익을 환수하였으나 개발이익환수에관한법률이 2003년말로 실효되어 지금은 개발이익을 환수하지 않는데, 용적율 100%의 아파트를 용적율 200%의 아파트로 재건축하는 경우에는 새로이 개발이익을 환수하는 제도가 만들어지는 등 형평성의 시비가 일어나고 있다. 정부가 수단적정책으로 개발이익환수제도를 바라보아 왔기 때문에 토지불로소득을 개발이익으로 환수하던 제도가 없어진 이후에 공공택지에는 채권입찰제로 개발이익을 환수하는 제도를 만드는 등 제도가 수시로 변동되고 개발이익이 안정적으로 환수되지 못하고 있다.
미실현이익에 대한 과세가 실효성이 있는가 실현이익에 대한 과세가 실효성이 있는가 ?
개발사업의 과정에서 발생하는 개발이익을 그 개발과정에서 개발부담금 등의 명목으로 사회적으로 환수할 것인가 아니면 개발사업이 종료된 후 그 개발이익을 취득한 개인이 그 개발이익이 반영된 아파트 등을 매매하는 과정에서 매매차익 등으로 실현된 개발이익을 세금으로 사회적으로 환수할 것인가의 논란이 있다. 전자에 해당하는 것이 개발이익환수제도와 같은 것이고 후자에 해당하는 것이 양도소득세이다. 특히, 부동산투기의 만연으로 부동산투기 억제방법으로 개발이익환수제도가 논의되는데, 근본적으로는 개발이익을 개발에 참여한 일부 개인에게 귀속시키는 것보다는 정부나 지방자치단체가 사회적으로 환수하여 공공적인 목적에 사용하는 것이 경제정의에 부합한다는 점에 그 정당성이 있다. 실효성의 측면에서 보더라도 개발과정에서 막대한 개발이익을 노리고 투기세력이 투기적으로 개입하여 개발이 과열됨으로써 개발의 결과 토지와 건물의 가격이 크게 상승하는 것보다는 개발과정에서 개발이익을 철저하게 환수함으로써 투기적 목적으로 개발에 개입하는 세력을 차단함으로써 토지와 건물의 가격을 안정시키는 것이 사회적 측면에서 훨씬 효율적이다.
또한, 개발이익을 환수하는 개발사업이 명확하므로 그 개발이익을 그와 관련된 임대아파트 건설이나, 임대료 지원 등 관련 공익사업을 위하여 목적의식적으로 사용할 수 있다는 장점도 있다. 그리고, 양도소득세라는 실현된 개발이익환수장치는 부동산거래에 관한 신고제 등으로 거래의 투명성이 정착하지 못한 단계에서는 실제의 개발이익을 투명하게 산출하기 어려워 실제로는 개발이익의 대부분을 사회적으로 환수하지 못하고 특정 개인에게 그 개발이익이 귀속되게 한다는 한계가 있었다. 부동산투기로 토지와 집값상승이 계속되는 상황에서 개발과정에서 개발이익이 크게 부풀려져 토지와 건물가격이 크게 상승하는 부작용을 겪은 후 이를 양도소득세 등으로 환수한다는 것은 정책적효율성 측면에서도 바랍직한 것이 아니어서 개발과정에서 개발이익을 환수하는 제도의 필요성이 대두되는 것이다.
미실현이익에 대한 개발이익환수 그 자체가 위헌인가?
토지초과이득세법에 관한 위헌심판제청사건에서 헌법재판소는 실현된 이익을 양도소득세로 환수할 것인가, 미실현이익을 토지초과이득세로 환수할 것인가는 입법재량의 문제로 그 자체가 위헌은 아니라고 판시하였다. 다만, 토지초과이득세법은 과세기준을 시행령에 위임하는 등 포괄위임이 많고 토초세를 부과한 후 다시 양도소득세를 부과하여 이중부과가 되고 과세대상 토지의 시가를 감정평가사와 같은 전문가가 아니라 공무원이 담당하게 하는 등 개별적인 조항들이 졸속입법으로 위헌결정이 난 것이다. 행정입법과정에서 행정관료들은 정책이 변경에 따라 행정권한을 재량적으로 행사하기 위하여 국회 입법과정을 거쳐야 하는 법률에 구체적인 규정을 두기 보다 국무회의 심의과정을 거치는 시행령에 근거규정을 두고 더 나아가 건설교통부 등 행정기관 내부의 행정지침으로 자세한 규정을 두고자 하는 경향이 있다. 예를 들어, 분양가 폭등으로 그 폐지의 정당성의 시비가 끊이지 않는 분양가규제제도인 주택분양가원가연동제지침이나 판교와 같은 공공택지에서 중.대형아파트와 임대아파트, 소형아파트의 비율을 정하는 제도인 택지개발촉진법시행지침도 모두 건설교통부 행정기관 내부의 행정지침으로만 되어 있다.
그러나, 부담금 부과와 같이 국민에 의무를 부과하는 제도는 반드시 법률에 의하도록 헌법은 규정하고 있어 부담금 부과 대상이나 기준, 세율 등을 법률이 아닌 시행령으로 포괄위임하는 경우에는 위헌이 될 수밖에 없는데, 토지초과이득세나 택지소유상한에관한법률 등 입법하는 과정에서 행정관료들이 평소(?)의 행정입법처럼 법률에는 추상적인 기준만을 두고 토지초과이득세의 과세기준 등을 시행령에 두려 하다가 위헌결정을 받게 된 것이다. 따라서, 정부가 개발이익환수제도를 계속 추진할 의지가 있었다면 헌법재판소의 지적을 잘 받아들여 토지초과이득세법을 개정하여 추진하려면 추진할 수도 있었던 것이다. 실제로 택지소유상한에관한법률은 정부가 법을 폐지한 후 폐지된 법률에 대하여 위헌결정이 있었고 개발부담금제는 위헌시비가 없었으나 정부 스스로가 법을 실효시킨 것이다.
개발이익환수에관한법률의 부활과 개발이익환수제도의 체계화 필요성
개발이익환수에 관한 일반법률이 없는 상태에서 어떤 개발에서는 개발이익이 환수되고 어떤 개발에서는 개발이익환수를 하지 않을 경우 형평성 시비가 발생할 수 있고 실제로 현재에도 재건축개발이익환수제도가 이러한 형평성 논란에 휩싸여 있다. 이러한 원인은 토지공개념 3법이 소멸한 후 아무런 개발이익환수제도가 없는 상태에서 1998년 분양가규제가 폐지되어 분양가가 자율화되자 분양가가 폭등하고 전반적인 집값상승 현상이 발생하자 정부가 체계적인 개발이익환수제도를 도입하려 하지 않고 문제되는 영역마다 그때그때 개발이익환수제도를 도입하였기 때문이다. 개발이익환수제도를 그 자체 토지불로소득을 환수하여 투기를 차단하고 경제정의를 실현하는 목적으로 보고 이를 체계적인 시스템으로 만들려 하지 않고 당장의 투기현상을 잡기 위한 단기적 대책으로 사용하려 한 것이다. 개발구역안에서 투기이익을 환수하는 일반적인 제도인 개발부담금제는 소멸시키면서 재건축이 강남을 중심으로 집값상승의 추동역할을 하자 재건축개발이익환수제도를 만들었고 공공택지에서 분양가자율화를 빌미로 건설회사들이 터무니 없는 분양가를 책정하여 엄청난 폭리를 취하자 공공택지에서 개발이익을 환수하는 제도로서 채권입찰제(이후 채권.분양가 병행입찰제)를 실시하였다. 전자는 임대아파트라는 현물로 환수하는 방식이고 후자는 금전으로 환수하는 방식이어서 그 방식도 체계적이지 않았다.
먼저, 개발구역안에서 발생하는 개발이익에 대하여는 개발부담금제도를 부활하여 개발이익을 환수하여야 한다. 다만, 공영개발을 하는 경우에는 시행사업주체인 대한주택공사의 사업회계와 개발이익의 회계를 분리하여 분양가와 적정이윤을 포함한 분양원가 사이의 차액인 개발이익을 전부 국민주택기금이나 임대주택기금 등으로 환수할 수 있으므로 별도로 개발부담금을 다시 부과할 필요는 없을 것이다. 공영개발이 가능한 공공택지개발이나 재개발 등이 경우는 공영개발을 통하여 공영개발방식의 적용이 어려운 민간택지나 재건축에 대하여는 개발부담금제를 적용하여 개발이익을 환수하면 될 것이다. 개발이익을 금전으로 환수하는 경우 그 부담을 그대로 아파트분양가나 토지매매가에 전가하여 토지나 건물의 가격이 상승함으로써 부동산가격안정이라는 정책목표에 역행하는 부작용이 발생할 수 있다. 또한, 개발지역에 필요한 공공시설이나 서민들을 위한 임대아파트 등을 건설하도록 하는 것이 개발이 종료된 후에 그 개발부담금 수입으로 다른 지역에 공공시설이나 임대아파트를 건설하는 것보다 토지의 균형적, 종합적. 계획적 개발이라는 점에 더 실효적이다. 이러한 측면에서 개발이익을 원칙적으로 공공시설이나 임대아파트 등 현물로 환수하되 개발부담금에서 이러한 현물환수분을 공제하는 방식이 바람직할 것이다.
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